中国宪法上“党的领导”的规范研究

[摘 要]根据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）以及2018年新修改的《中华人民共和国宪法》的规定，中国共产党是我国最高的政治领导力量。我国宪法中的“党的领导”经历了从序言到总纲的发展历程。“党的领导”条款进入宪法正文既增强了实践中“党的领导”的规范性，同时又阐明了中国特色社会主义最本质的特征。“党的领导”发挥着实现国家统合目标的作用，是中国特色社会主义不可分割的重要内容。党中央通过重大决策、人事提名、价值引导对国家实行全面领导，但其性质不同于国家机构的“领导”，具有浓厚的政治性色彩。党必须在宪法和法律范围内活动，以保证党的领导行为的合宪性和合法性。在推进中国特色社会主义建设过程中，应以宪法为基础不断完善“党的领导”。

[关键词]宪法规范;党的领导;依法领导;宪法修改

[中图分类号]DF21      [文献标识码]A      [文章编号]1672-1071（2021）02-0044-10

许多国家宪法文本中有关于政党的规定，或涉及政党成立的目的、政党活动的基本原则、政党的法律地位平等、禁止或取缔政党的情形等等。宪法文本中执政党的规定反映了执政党的合法性基础以及执政党执政的方式。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，其中第三十六条规定将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲第一条。“党的领导”由宪法序言进入总纲，确认了党的领导之宪法地位，为党的领导提供了宪法依据，将党的领导上升到国家根本制度层面，使宪法对于国体的表述更加科学、全面，同时也强化了宪法对党的领导行为的规范功能。本文将在以规范宪法学方法对“党的领导”进行内涵分析的基础上，探析“党的领导”与“依法治国”的关系。以规范分析方法对“党的领导”进行诠释，探讨其宪法规范内涵，是对我国政党制度法治化建构的推动。

一、世界政党制度的多样性

党（黨），从尚从黑，中国传统文化中的“党”在指集团时往往具有“偏向、偏私”的贬义。《尚书·洪范》曰：“无偏无党，王道荡荡。无党无偏，王道平平。”[1]118《论语·卫灵公》曰：“君子矜而不争，群而不党。”[2]198

现代意义上的政党制度起源于西方，政党制度是现代政治的主要运行方式，是世界各国政治制度的核心内容。政党与民主政治息息相关，在目前的政治生活中，政党既作为政治参与的工具来代表公民意志制定政策，同时又承担了选贤举能为政府提供公职人员的功能。政党制度在当今世界具有普遍性，除20多个君主制或政教合一的国家以外，其余国家都通过政党来凝聚公意，治理国家。大部分国家宪法也对政党问题有所涉及，有荷兰学者对世界各国宪法做过统计，在142个国家中，有93个国家的宪法有关于政党的规定，占了总数的65.5%[3]95。世界各国宪法文本中关于政党的规定，涉及政党成立的目的、政党活动的基本原则、政党的法律地位平等、禁止或取缔政党的情形等等。宪法文本对政党的规定反映了宪法规范对政党法律地位的确认以及政党与国家、社会、公民的关系。由于文化传统、地缘因素以及政治意识形态的不同，世界各国宪法对政党的规定呈现出多元化的状态。

美国宪法建立在大众政党兴起之前，因而其并未明确规定政党的宪法地位。美国制宪者认为，国家内部利益多元，单个利益集团无法在全国范围内建立起排他性统治的地位，这确保了多党党争不致危害美国宪制[4]59。

德国基本法是在对纳粹政权酿成的悲剧的反思的基础上产生的，是继1947年意大利宪法之后，第二部承认政党合宪地位的宪法，其第21条规定：“1.政党参与人民政治意愿的形成。政党建立是自由的。政党内部组织须符合民主制度的各项原则。政党须公开说明其经费来源和使用情况以及财产状况。2.如政党的宗旨或政党拥护者的行为有意破坏或推翻自由民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存，则该政党违反宪法。政党违宪与否由联邦宪法法院予以裁判”[5]180。

与西方不同，我国目前实行“中国共产党领导的多党合作制度”，根据习近平总书记在全国政协十三届一次会议中的表述，我国的政党制度属于“新型政党制度”。其“新”在三处，一是代表广泛利益，二是为共同目标奋斗，三是具有科学化的决策效果[6]242。

二、宪法中“党的领导”的发展历程

中国共产党领导人民完成了新民主主义革命后，新中国诞生。从新中国成立前夕通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）到1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法（以下分别简称“五四宪法” “七五宪法”“七八宪法”“八二宪法”）都分别以不同方式对党的领导和领导地位进行了规定。

1949年9月，中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》并未明确规定党的领导，其关于中国共产党的规定只在序言中有一處，指出由中国共产党与其他代表们组成了具有统一战线组织形式的政治协商会议①。在这个规定中，中国共产党作为统一战线的参与者，其在政治协商中的位置虽处于首位，但也只是对其在解放战争以及人民革命中功勋的确认和尊重，并没有明确共产党的领导地位。此外，总纲第一条的国体条款中规定了工人阶级的领导地位②，有学者认为这也就在某种意义上意味着通过确立国家政权和政治生活中的领导阶级而确认了党的领导地位[7]。但通过规定领导阶级来确定代表该阶级利益的政党在与其他政党的关系中为领导党，似乎过于勉强，也无视《共同纲领》中的“协商”字眼。刘少奇在第一届政协全体会议中在提及何时进入社会主义时亦谈到，“在中国采取社会主义的步骤，必须根据中国社会经济发展的实际需要和全国最大多数人民的要求。到了那时候，中国共产党也一定要和各民主党派、各人民团体、各少数民族及其他爱国民主人士进行协商并共同地加以决定” [8]435。《共同纲领》颁布时新中国还未成立，从其性质来看属于筹备建国的过渡性宪法文件，因而从其内容与名称来看，纲领性、宣言性较浓。

1954年9月，毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议的开幕词中指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。” [9]350五四宪法关于“党的领导”的规定相较于《共同纲领》而言有所迈进，其在序言中有两处涉及党的领导。一是在序言第一段以历史叙事的方式提到了“中国共产党领导”在革命和建国中所取得的丰功伟绩，二是在序言第四段中陈述了党在人民民主统一战线中的领导地位。序言中的“党的领导”体现了历史与人民选择了中国共产党，并隐含了“坚持党的领导”的结论。此时的党中央已经有了较为成熟的法律技术来表达宪法中的“党的领导”，五四宪法将党的领导写入宪法序言，虽是历史叙事的方式，但为我国之后的历部宪法如何规定“党的领导”提供了宪法结构与表达方式的样本。

诞生于“文革”后期的七五宪法大量删减了一般宪法必须明确规定的内容，全文仅有30条，其中有10处涉及“党的领导”的规定，除了通过宪法序言确认党的历史地位和领导地位外，还在正文中规定了党对国家的领导地位，同时规定了执政党与公民的关系，“拥护中国共产党的领导”，既是公民的“基本权利”，又是公民的“基本义务”。七八宪法与七五宪法相比，规定的基本类型相同，宪法正文延续了中国共产党领导的相关条款，仍将中国共产党的机构纳入国家机构运作体系中，不同的是在处理执政党与公民的关系方面，将拥护党的领导只作为公民的“基本义务”，而不作为权利看待，带有浓重的“文革”色彩。七五宪法与七八宪法关于“党的领导”的规定未能处理执政党、国家、人民三者的关系，实质正当性严重欠缺[10]。

八二宪法是在系统纠正“文革”错误，总结新中国成立后法治建设经验教训基础上制定的。在八二宪法的修宪草案形成过程中，负责修宪工作的立法者对于宪法文本中是否规定“党的领导”、应采取何种表达方式等问题展开了激烈的争议[11]1450-1451。在当时的特殊背景下，修宪者在多次讨论的基础上最终形成共识，决定采用有宪法序言的结构，以宪法序言来表达“党的领导”[12]。序言中有四处关于党的领导的规定，一是第五自然段中对党领导建立新中国的表述③。这与五四宪法中的表述一脉相承，以历史叙事的方式表达了中国共产党领导人民建立新中国的历史功绩。二是第七自然段中的党领导人民进行新民主主义革命与社会主义事业④。这一处规定与上一处规定用意相同，都是在强调党对国家的历史贡献，在八二宪法序言中阐述了20世纪以来我国发生的四件大事，其中三件都是在党的领导下完成的，这亦暗示了党对国家的领导的正当性。三是第七自然段中规定党将继续领导人民建设社会主义国家⑤。这是在国家目标中的规定，“继续领导”奠定了党长期领导以完成国家目标的宪法基础。四是第十自然段党对统一战线的领导⑥。

总的来看，当时的背景下在宪法序言中写入“党的领导”的修宪技术十分高超。该四处规定先以历史叙事方式论证正当性，再确定了党在实现国家目标与统一战线中的宏观领导地位。随后四次宪法的部分修改都沿用了八二宪法对于“黨的领导”的基本框架。

法与时转则治，治与世宜则有功。在中国特色社会主义进入了新时代，全面建成小康社会，进而全面建设社会主义现代化强国的决胜时期，世情国情党情都发生了变化。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中指出 “党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”“坚持党对一切工作的领导”“党是领导一切的”[13]16。这是党中央适应新形势对党的领导的最新认识。2018年宪法修正案将十九大报告中的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲的第一条，体现了党的领导的与时俱进，是对党的领导的规定在原有基础上的进一步加强、深化和拓展，具有重大的政治意义和法治意义。

三、“党的领导”的宪法学逻辑

（一）“党的领导”的入宪逻辑

“党的领导”条款不是首次进入我国宪法，在五四宪法、七五宪法等几部宪法中都有“党的领导”的规定， 2018年的宪法修正案使八二宪法中的“党的领导”从宪法序言写入社会主义制度的国体条款中，既增强了实践中“党的领导”的规范性，同时又阐明了社会主义的本质特征。

1.增强“党的领导”的规范性

根据林来梵教授的概括，我国宪法序言主要包括了六个部分内容：（1）简述了人民的革命史;（2）叙述了20世纪以来发生的四件大事;（3）规定了国家的根本任务;（4）确定了国家的政治意识形态;（5）指出实现现代化的国内外条件;（6）确认了宪法的最高地位[14]89。从序言的内容来看，描述性是其主要特征，宪法序言整体而言虽与正文一样同具有最高的法律效力，但因其叙事性，应具体分析相关语句是否具有规范性。2018年修宪前序言中的“党的领导”的表述主要为证明党领导的正当性，属于描述性语句，不具有规范性。王汉斌曾指出，“宪法对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地”[15]67。

“党的领导”写入宪法正文之后，宪法正文中与序言中的“党的领导”相互融通，产生了直接的勾连关系，赋予党的领导以国体社会主义制度的基础，使原有隐性、记叙性的“党的领导”转化为规范性的“党的领导”，丰富了党的领导的规范内涵。宪法当中的“党领导中国各族人民建设社会主义国家”的国家任务以及党对政治协商与统一战线的领导等关于党的领导的规定，从表面上看属于没有应然助词的直述句，但在与正文中党的领导发生勾连之后，其在描述事实的同时，也含有了“应然、禁止”的含义，因而属于规范性语句。这些规范性语句所承载的宪法规范是“中华人民共和国应当坚持中国共产党的领导”“禁止任何组织或者个人破坏中国共产党的领导”。

从宪法序言到宪法正文的转变，“党的领导”完成了政治语词到法律概念的转变，使“党的领导”条款增强了规范性，从而为“党的领导”的实施确立了根本法基础。

2.阐明社会主义的本质特征

法哲学中有对“本质”的讨论，德国法哲学家阿图尔·考夫曼把学者对于“本质”的多种定义归纳起来，认为“本质”就是物之为物最根本的、区别于其他事物的属性，即事物中普遍存在的抽象原理与价值[16]107。从这种意义上来讲，中国特色社会主义最本质的特征，就是存在于中国特色社会主义的各种制度中共同的、普遍的固有特质。也就是说，“党的领导”属于我国国家体制中最根本、重要的内容，若在政治生活中“党的领导”被排除或放弃，则中国特色社会主义也就不复存在。

党的领导行为是对国家实现社会公平的必要调控。毛泽东指出，“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利”[17]303。中国共产党秉持全心全意为人民服务的宗旨，完成中国特色社会主义事业是它的使命，习近平指出：“改革开放 40 年来，我们党全部理论和实践的主题是坚持和发展中国特色社会主义。”[18]

党提出并写进宪法序言的“人民民主专政”“改革开放”“社会主义市场经济”“社会主义法治”“中华民族伟大复兴”等理念是实现社会公正目标的体现。“党的领导”进入宪法正文，表明了坚持中国共产党领导是我国社会主义国家性质不可分割的重要内容，在加强党的领导的基础上，对“社会主义的本质”做出了阐释，对我国国家性质进行了深化与根本法意义上的进一步发展。

（二）宪法中“党的领导”的界定

1.实现国家目标的“统合权力”

国家统合是指将国家组织起来，使之成为一个整体[14]191。在历史上，君主制、宗教、文化等要素曾发挥了凝聚社会共识、统合国家的作用。近现代各国的国家统合主要通过宪法来完成，辅以国民国家或君主制、政党制度、单一或联邦制、国家象征等等。

我国幅员辽阔，民族众多，经济发展不平衡，文化习俗迥异，因而如何实现国家统合是亘古未变的一道难题。中国古代政府采取了“罢黜百家，独尊儒术”的方式及中华文明体系的构建来实现稳定国家秩序的功能，但这些要素在清末民初受到了严峻的挑战，国家一度陷入“社会撕裂”状态，这使得在君主立宪运动挫败、传统帝制覆灭的社会背景下，如何重新统合国家成为一项重要的历史课题。1940年初，毛泽东在《新民主主义论》一文中，将“社会各阶级在国家中的地位”定义为国体，创造性地提出了中国的国体学说[19]676-677。1954年宪法将其加以实定化之后，便暗含了以“中国共产党（工人阶级先锋队）的领导”来实现国家统合的深层意涵[20]。然而，脱离了“党的领导”的“文革”浩劫使这个国家再度陷入了混乱与无序状态。“文革”结束后，重申“党的领导”，确定“党的领导”的宪法地位成为稳定时局、促成统合的必要方式。在讨论八二宪法修改时，邓小平同志指出：“在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成”，“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的;动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”[21]267-268+358因而，八二宪法以历史叙事的方式阐述了中国共产党领导下结束了近代的屈辱历程、建立了人民民主政权，在确认中国共产党领导的历史正当性和政治正当性的同时也使人民从内心深处形成对国家的认同。

在新时代中华民族走向伟大复兴的背景下，“党的领导”之国家统合作用愈加重要。2018年“中华民族伟大复兴”入宪调整了中国特色社会主义事业总体布局，亦赋予了党和国家宪法上的目标任务。面对国内外复杂的局势和全球化的各种风险挑战，面对改革发展稳定的艰巨任务和推进国家治理体系和治理能力现代化的历史使命，我们更需要发挥党纵览全局、协调各方的领导核心作用，需要党的坚强领导将国家组织起来以完成这一历史性任务。

2.履行公共职能的“结缔组织”

结缔组织在人体内广泛分布，具有连接、支持、保护的多种功能。维持社会秩序、提供公共服务等职能一般由国家机构来行使，西方教会、公民团体等社会组织也时常履行公共职能。西方政党制度是多元利益分歧的衍生物，通过社会化竞争来执掌国家政权，根植于自由主义理念的“国家公民”的二元对立的政治范式，执政党一般不参与公共职能的履行。

中国共产党履行公共职能的基础在于其组织的公共性。2004年，“三个代表”重要思想被写入我国宪法序言的指导思想中，成为国家意识形态的一部分。“三個代表”重要思想的本质在于阐述中国共产党“立党为公，执政为民”的执政理念。其中的“公”就指中国共产党代表广泛群众的利益，不图任何私利。从这个意义上讲，党的领导行为履行公共职能具有合法性与正当性基础。

四、“党的领导”的规范内涵

（一）“党的领导”的属性

不同于依赖道德信念的原始习惯、宗教规范，也不同于组织纪律的政党规定，法具有国家性、普遍性和广泛适用性[22]62-65，“党的领导”写入宪法也就意味着需要国家来保证“党的领导”条款得到适用。

现行宪法文本中“领导”出现了29次，其中序言中出现7次，正文中出现22次。宪法序言是否有规范效力虽有争议，但已形成基本共识，宪法序言作为宪法组成部分具有宪法效力，但仍应根据其内容做具体分析。上文已述及，“党的领导”进入宪法正文之后，宪法正文中与序言中的“党的领导”产生了融通，宪法序言中“领导”的表述虽为事实叙述，亦具有规范效力。因而，除序言中“孙中山先生领导的辛亥革命”为事实叙述之外，宪法文本中28次“领导”皆具有规范效力，以对象为标准，可划分为国家机关的领导、党的领导以及工人阶级的领导，三者具有不同的规范内涵。

（二）“党的领导”的主体

对于“党的领导”的理解，存在主体上的分歧，这是“党”的含义多元性所决定的。通常，为区别于其他党派、国家政权机关，我们将“中国共产党”简称为“党”。从文义来看，“党”含义的范围既包括抽象意义上作为执政整体的党派、宏观意义上的党组织、个体意义上的党的领导人、党员，也包括央地关系层面的党中央和地方党委。

八二宪法的几位主要修宪参与者对宪法中党领导主体的表述并不一致。根据彭真的表述，“党的领导”中的“党”含义的范围具有广泛性，既指党中央也包括地方党委，乃至国企的党委[12]。而项淳一却认为，只有党中央才能代表党进行领导，这是路线、方针与政策的问题，某个领导人或地方党委脱离党的路线的行为不能认为是“党的领导”[23]。的确，如果将党的领导混同于某个领导人的领导，则可能出现人治的情况;若过分强调地方党委的领导，也可能出现部分党组织否定全党意志的情况，宪法中“党的领导”的主体还应在宪法规范中来寻找。

中国集体主义观念源远流长，“大道之行，天下为公”的理念一直是中国文化所尊崇的价值导向，我国宪法也是在集体主义理念影响下制定的。我国宪法确立了一种典型的“集中型”权力结构，这种“个人服从集体、小集体服从大集体”的价值判断正是宪法集体主义价值观的体现[24]。而此种集中型权力结构的核心在宪法中表现为国家机构组织活动的民主集中制原则。我国《宪法》第三条第一款规定了我国国家机构实行民主集中制的组织形式。《党章》亦规定了民主集中制作为党组织的原则，以规范党组织和权力配置。民主集中制既是国家机构和党的组织原则，也是其权力行使的原则，“党的领导”入宪后，二者在宪法中汇合，并融为一体。因而宪法中党的领导行为应服膺于民主集中制原则。作为组织活动原则而存在的民主集中制，广泛体现在国家机构关系、中央地方关系、政治经济关系和国家社会关系等各类关系之中[25]。民主集中制原则强调权力的人民性（民主）和权力行使的统一性（集中）。

从宪法规范的目的来看，此处的“党的领导”处于国体条款中，规定的是国家最重要的领导行为。该领导行为关乎国家最重要的事项，触及社会生活的各个角落，牵涉到每个人的权利利益，因而只能由作为党最高领导机关的党中央通过实践检验、联系群众等方式在通盘考虑的基础上审慎做出，以保证领导行为的科学性。《党章》第十六条亦有规定，只有党中央才有权决定全国性的重大政策问题。

同时，从实践来看，中国共产党的中央领导机构是党组织体系的大脑和中枢，具有高度的权威性，全党服从党中央集中统一领导。习近平同志指出：“中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。”[26]27为加强党的领导，党的十九大通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，该规定确立了书面述职制度，该制度要求中央政治局委员每年以书面的方式向党中央和总书记报告工作，述职报告主要包括带头增强“四个意识”、带头落实重大问题请示报告制度、带头贯彻执行民主集中制、带头推动党中央决策部署贯彻落实等七个方面内容，这体现了党中央的集中统一领导的高度权威性。

结合规范与实践来看，只有党中央才是宪法中“党的领导”规范的主体，党的领导人、地方党委都只是实现党的领导方式的一部分，应将二者区分开来。

（三）“党的领导”的内容

基于概括性和原则性，宪法没有对“党的领导”具体内容做出规定。因而，对“党的领导”内容的探寻应当回溯到修宪时立法者的意图中去。1982年，彭真在对全国人大常委会做关于宪法修改草案的报告时，对“党的领导”内容做出了相对直接的解释。根据彭真的观点，党的领导包括三方面内容：首先是思想与政治路线的领导;二是通过“密切联系群众”原则来代表广泛群众利益;三是通过党员的模范作用促进人民对党的拥护[12]。第二种和第三种方式实际上说的是党的群众路线。

对“党的领导”的内容阐释相对明确的是党的十六大报告，报告认为，党的领导主要是政治、思想和组织领导。党通过总揽全局制定大政方针后对立法机关提出立法建议，实行政治领导。在考察的基础上为国家机关推荐重要干部进行组织上的领导，同时在国家、社会进行思想宣传，以实现思想上的领导。由此看来，党的领导包括政治、组织和思想领导。但这些概念政治色彩较浓且过于宽泛，我们应当基于宪法解释学以及宪法实践来对上述政治语词进行规范化解析。通过规范语境来看，党的领导行为包括：重大决策、人事提名、价值引导。

1.重大决策

党的领导行为主要是通过党的重大决策来完成，决策涉及社会生活的方方面面。党中央提出或制定涉及国家事务的路线、方针、政策、规划、发展目标，并經相关法律程序通过以实现对国家的领导。决策对立法、司法、行政产生影响，对立法工作、立法的趋向、行政执法以及司法的运作过程等都具有指导作用[27]。这在法律规范中有所体现，例如《中华人民共和国立法法》第3条规定，立法应当坚持中国共产党的领导。全国人大常委会以及国务院的立法工作计划中也明确指出，要把党的领导融入法律制度，积极推动党的战略部署、党的政策精神以及社会主义核心价值观入法入规。

宪法的制定及修改过程也证明了这一点，五四宪法的制定是经中共中央提议后，由全国政协向中央人民政府委员会建议制宪，在制宪过程中，宪法草案中的重要意见都报由中共中央内部设立的宪法起草小组决定。七五宪法的修改开创了由中共中央直接提出修宪建议，再经全国人大常委会、全国人大审议的宪法惯例，并为后来几次宪法修改程序所遵循[28]125。八二宪法修改的主要依据是《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》以及党的十二大报告，宪法修改委员会在研究学习党的十一届三中全会、六中全会决议和十二大文件精神的基础上开始修宪工作，以使宪法文本充分体现党中央在新时期的路线方针政策[29]。宪法修改的程序亦是由党中央向全国人大常委会提出修改建议，然后由全国人大常委会形成宪法修正案草案，再提交全国人大审议通过。

2.人事提名

人事提名是指党中央根据相关程序向国家政权机关推荐重要领导干部。政党是为了赢得对政府的控制而组织起来的政治团体[30]8。不论一国的政党制度如何，将执政党的人选输送到政府中，以占据领导职位维持其执政地位是政党的主要职能。

此项权力在我国前几部宪法中有所涉及，七五宪法第十七条规定了党的中央委员会有向全国人大提议任免国务院总理及其组成人员的权力。七八宪法中也有全国人大根据党中央提议，决定国务院总理人选的规定。

我国现行宪法未对党中央的提名权进行明文规定。根据我国《宪法》第六十二条的规定，国家主席享有对国务院总理的提名权;国务院总理行使对国务院副总理、国务委员等国务院组成人员的提名权;中央军委主席行使对中央军委其他组成人员的提名权。而对于国家主席、中央军委主席、最高人民法院院长等国家领导人的提名权归属并未予明示。在实践中，这些国家领导人候选人通常由中共中央来推荐。

此外，根据《选举法》的规定，党亦有推荐全国人大代表候选人的权力。《公务员法》以及《事业单位人事管理条例》也确立了“党管干部”原则。党中央通过选拔、考核国家机关重要领导干部以实现对国家的领导。

3.价值引导

价值引导指在社会中弘扬党的意识形态、社会主义理念，通过党的理论宣传工作和思想政治工作，用马克思主义及中国特色社会主义理论教育广大党员和人民群众。我国宪法序言第七自然段规定了在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观及习近平新时代中国特色社会主义思想指引下的国家意识形态，这是我国宪法不同于西方的特色所在。2018年宪法修改将“社会主义核心价值观”写入《宪法》第二十四条，实现了对国家意识形态的补充，体现了国家价值观⑦。该宪法规范将爱社会主义视为公德，要求国家对人民进行共产主义的教育，体现了宪法中的国家价值观。该条款中“国家倡导……，提倡……，在人民中进行……的教育”的规定虽颇具宣示性与姿态表达意味，规范性略低，但仍具有相当程度指引性，对国家课以价值引导的柔性义务。这里的“国家”具有“共同体”意义上的国家与国家机关的双重含义，且宪法中的意识形态与党的领导具有同质性，因而不仅是国家机关，党也应在领导行为的范围内承担对人民价值引导的职责。

党通过理论宣传工作教育人民群众，对人民进行价值导引，既是完成其教化使命，亦是履行宪法义务。

（四）“党的领导”的范围

确定“党的领导”的范围要与“党的领导”条款写入宪法的意义结合来考察。

《宪法》第一条具有统领总括的意旨，与我国的根本政治制度紧密地联系在一起。與国家权力机关全国人民代表大会类似，就其事权范围而言，国家权力无所不包的概括性可以涵盖社会生活的角角落落[31]，因而不同于宪法对行政机关、司法机关这些分支性权力事权范围的明确细致列举，领导行为并无在宪法中逐项列举的必要。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”也意味着党的领导贯穿于社会主义制度的各个领域。习近平总书记在十九大报告中曾指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[13]

党的领导范围包括国家、社会生活的各个方面，具有全面性。从实践来看，近年来党中央成立的全面深化改革委员会、全面依法治国委员会等对国家事务方方面面进行领导，也表明了党的领导具有全面性。

五、“党的领导”与“依法治国”

1999年宪法修正案在《宪法》第五条中增加一款，“建设社会主义法治国家”。从此，“法治国家”在我国便有了宪法地位。

“党的领导”是我国最高政治力量，而“依法治国”进入宪法后作为宪法基本原则之一，具有最高法律位阶，二者关系的处理涉及宪制秩序、政局稳定及国家治理。从二者的本质来看，宪法文本中“依法治国”的“法治”指的是“社会主义法治”，“党的领导”则是“中国特色社会主义的最本质特征”。由此看见，二者在社会主义制度中具有本质上的一致性。“依法治国”规范了党的领导行为，同时也为“党的领导”提供了正当性。

（一）党必须在宪法和法律范围内活动

苏联宪法构建的“党的领导”制度缺乏对执政党守宪守法义务的规定，这导致执政党的领导行为缺乏法律的约束，以致苏联执政党长期的特权状态。“文革”后，邓小平同志对我国党和国家领导制度进行了反思，认为我国“文化大革命”的错误与苏联类似，其根源在于缺乏对领导制度的监督，他指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[21]333

基于对“文革”经验教训的总结，党的十二大将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入了党章。胡乔木在答记者问时对该条进行了解释：“党在宪法和法律范围内领导国家和人民，党的领导活动并不凌驾于国家和人民以及宪法法律之上。”[32]

1982年宪法修改则进一步健全了各项国家基本制度，在“序言”最后一个自然段和“总纲”第五条体现了“党应当在宪法法律范围内活动”的原则。《宪法》第五条第四款、第五款分别规定，任何主体都必须遵守宪法和法律，在宪法法律范围内活动，禁止超越宪法和法律的特权。第四款将政党与国家机关、武装力量、社会团体、企业事业组织并列，第五款将各主体统称为“任何组织”，两个条款为所有主体设置了遵守宪法和法律的义务。在上述主体中，政党、国家机关、武装力量作为行使公权力的组织应承担多于其他主体的义务，特别是行使领导行为的中国共产党。八二宪法修改过程中，彭真指出，关于守宪守法义务规定中的“各政党”尤其指的是中国共产党[33]78。执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全[34]568。该原则与党章中的“党应当在宪法法律范围内活动”原则相互关联，发挥了对党的领导行为的规范。

1999年宪法修改时，将“法治国家建设”写进了《宪法》第五条第一款，作为宪法原则之一。这体现了中国共产党对马克思主义法治思想的继承和发展，在无产阶级专政和党的领导中注入了正当性要素。

同时，《宪法》第五条还规定任何主体违反宪法和法律的行为，都必须承担宪法法律责任，这些规定在规范体系上界定了党的领导行为的宪法与法律边界，明确了党的遵宪守法义务。“宪法法律至上”原则决定了宪法法律规范乃是冲突解决的最终依据。

（二）“依法治国”对“党的领导”正当性的重构

政治合法性意味着人民对政治权力的支持与认同，是维系统治稳定与社会发展的基础和前提[35]。自近代开始以来，我国即沦为列强争相掠夺、侵蚀的对象，沦为半殖民地半封建社会，民族危机空前严重。沧海横流方显英雄本色，1921年开始，在马克思主义指导下的中国共产党带领人民推翻了三座大山的压迫，实现了民族独立、人民解放。从半殖民地半封建到独立自主，从割据混战到全国统一，中国共产党领导的政治合法性即来源于此。我国宪法序言亦以历史述说的方式记录了党领导人民革命、建设、改革的历程，深刻诠释了“没有共产党就没有新中国”的事实逻辑，以此来论证“党的领导”的政治合法性。

然而七十年过去，“党的领导”的正当性在新时代重新面临着考验。邓小平同志曾在改革开放初期就指出党和国家领导制度存在权力过分集中现象[21]327。由于权力过分集中，制度约束不足，导致贪污贿赂、权力寻租、徇私舞弊等现象屡屡出现，严重侵害了公民的权利，损害了“党的领导”的威信。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央极端重视法治国家建设，以法治促进“党的领导”落地生根。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“依法治国与党的领导具有一致性，进行社会主义法治建设必须坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治来获得支持。”2018年修宪后，监察委员会作为与“一府两院”并列的全新国家机构被写入宪法，重构了国家政权结构形式，体现了对党自身权力和国家权力的制约，为党在宪法和法律范围内活动提供了制度性保障，为党的领导筑牢了法治根基。

习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[36]在法治已成为世界共识的今天，对依法治国的坚持，就是党的领导生命力的延续，是对党的领导正当性的重构。

六、以宪法为基础不断完善“党的领导”

我国现行宪法是中国特色社会主义性质的宪法，宪法规范服务于推进中国特色社会主义建设的原则目标。“党的领导”在我国历部宪法中均有所体现，新时代在决胜全面建成小康社会与全面建设社会主义现代化强国的背景下，将“党的领导”由宪法序言转入宪法正文有极其深远的意义。

西方的政黨制度植根于“自由主义”政治理念，其多个党派均只代表一部分选民，且在政治运行中，党派利益争斗复杂，内耗严重。我国的“党的领导”制度与西方不同，具有代表广泛群众利益的“立党为公”性质。“党的领导”条款的入宪是对政治实践与宪法规范的弥合，具有重要意义。宪法上的“党的领导”发挥着实现国家统合目标的作用，是中国特色社会主义不可分割的重要内容。党通过重大决策、人事提名、价值引导的方式实现对国家的领导，同时又应遵守宪法法律，以保证党的领导行为的合宪合法性。

2018年修宪后，监察委员会作为新的国家机构被写入宪法，是强化党和国家自我监督、坚持和加强党的全面领导的重大制度创新。然而这只是从实现党组织内部的自身建设和领导力角度对党员进行的监督和约束。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》虽然有关于对党内法规与规范性文件进行审查的规定，但党的领导行为的合宪机制目前还不健全，以后的研究应当促进党的领导行为的合宪机制的完善，从而使“党的领导”与宪法规范全面接轨，避免在改革与稳定的张力中，党的重大决策以“合理性”冲破“规范性”的拘束。

2004年，人权条款写入宪法基本权利章节中，这对国家及公权力来说意味着从政治道德义务转化为一种约束一切公权力的规范要求[37]169。基本权利作为宪法的核心内容和基本价值以及整个社会共同体的秩序根基，整个社会生活都应该在基本权利这一价值基础上进行整合。党的领导行为作为调控社会生活的公权力，行使时要经过严格合宪性论证，并将基本权利作为权力行使的消极规范，受到基本权利的“客观价值秩序功能”的限制。

此外，中国目前已经进入多元社会，社会的功能分化已经开始，单一的标准已经不能维系和整合整个社会秩序[38]8，党的重大决策应在一定程度保证社会各领域依循自身标准独立运行，在意识形态引导时，亦要平衡好核心价值与多元价值的关系，凝聚社会共识，避免“认同困境”，努力使多元的社会秩序得以维系。

注释：

①该规定为：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”

②该条款为：“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”

③该规定为：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”

④该规定为：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”

⑤该规定为：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”

⑥该规定为：“在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”

⑦《宪法》第二十四条规定：国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育。

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（责任编辑：小 水）

（校  对：江 燕）

[收稿日期]2020-08-16

[作者简介]王必行，四川大学法学院硕士生，610207。