境外放款、内保外贷与境外直接投资协同监管思考

宋依玲 中国人民银行张家界市中心支行

一、协同监管的可能性

（一）现行外汇管理规定留有政策协同监管空间

1.三项业务依据政策可相互转换。一是境外放款与境外直接投资。境外放款债转股后转换为境外直接投资。二是内保外贷与境外放款。境内投资主体作为境内担保人的融资性内保外贷业务，被担保人（境外企业）不能正常履行还款义务后，境内担保人履约后产生对外债权，实质是内保外贷转换成境外放款，其对外债权余额应纳入该企业境外放款额度管理。三是内保外贷与境外直接投资。如利用内保外贷代替境内出资。

2.三项业务惩处规定思路一致。根据境外放款相关规定，对无正当理由的逾期放款或逾期不回收的，外汇局或经办行可暂停新的放款业务。内保外贷的管理上也同样，一旦申请人内保外贷履约，外汇局不可再为该企业办理新的内保外贷，两者境内结构境外股权受限制的，暂停内保外贷和境外放款业务。境外直接投资虽未对新业务登记有规定，但对涉嫌汇回非法资金的，银行不得为其办理境外直接投资清算登记。

3.三项业务境内外主体关联较密。三项业务境内主体与境外主体之间大部分具有股权关联关系。境外直接投资使境内投资主体与境外企业间产生了直接持股关系；境外放款业务明确规定允许境内企业向境外与其具有股权关联关系的企业放款；内保外贷业务虽然未对股权关联关系做明确规定，但要求对担保合同的商业合理性、履约倾向进行审核，境内担保人与被担保人之间必定存在关联关系。境外主体仅是在三项业务中作为被投资主体、借款人及被担保人不同角色，其背后的同一性为协同监管提供了现实条件。

（二）外汇局作为管理部门留有主体协同监管空间

外汇局对三项业务均涉及监管，但监管依据和侧重点有明显差别。境外直接投资主要实施间接管理，依据相关部门的文件监管实际资金流向，侧重行业及投资国别的监管；境外放款和内保外贷通过登记备案实施直接管理，依据本部门监管规定，侧重规模、用途监管、履约可能性和商业合理性管理。外汇局可利用现状进一步掌握三种业务的共同业务全貌，实现系统监管。

（三）业务审核的重复交叉留有业务协同监管空间

一是均需审核境外资金用途。根据规定，业务主体在向外汇局申请境外放款业务和在银行申请境外直接投资外汇登记时，外汇局应审核境外借款资金的实际用途，银行需要审核其境外投资资金来源、资金使用计划；内保外贷中，担保人办理内保外贷业务时应对担保项下资金用途进行审核。二是均需企业提供最近一期经第三方审计的财务报告。境外直接投资企业需每年报送ODI存量权益数据，境外放款及内保外贷均需审核最近一期经第三方审计的财务报告，以评估企业运营情况。

二、协同监管的必要性

（一）防范资本转移风险、保持国际收支平衡的需要

境外放款、内保外贷和境外直接投资三项业务资金使用均在国外，资金监测存在盲点，更有部分企业通过与境外关联企业联动，借助三项业务可互相转换的现实性，将其他性质资金借道异常汇出，达到转移资产、无风险套利的目的。若能实现协同监管，综合分析交易主体全面业务及经营情况，一定程度上能够及时发现并防范潜在风险，及时对管理方式做出调整，实现对跨境资金流动的双向调控，防范跨境资金异常流动风险，有效维护国际收支平衡。

（二）统一现行管理政策、提升政策实施效果的需要

一是现行政策规定为协同监管提供了政策空间。三项业务在诸多方面存在交叉和联动性。例如非金融企业境外放款业务应符合“境外借款人的经营规模是否与借款规模相适应”；境内企业发生内保外贷履约形成对外债权的，其对外债权余额应纳入该企业境外放款额度管理等规定为统一政策提供了操作可能性。二是企业利用政策套利、规避监管的行为频发。如限制类行业利用境外放款替代境外投资、外商投资企业境外放款替代利润汇出、境外放款变相实现规避内保外贷履约等，消除政策替代空间、有力约束企业是当前所趋。三是多头管理无法实现政策共振。三项业务涉及发改委、商务部、国家外汇管理局等多个部门，不同的部门管理模式、目标和方法各不相同，管理信息共享有限，易陷入部门本位主义，若是对三项业务顶层立法，在法律层面上对境外投资活动进行统筹管理，将部门职责、管理权限、信息共享、事中事后管理等各个阶段进行统一衔接和规定，有利于提升政策实施效果。

（三）发挥业务合力、服务境外投资健康发展的需要

从业务发展和当前管理现状看，三项业务的快速发展是我国经济发展到一定阶段的必然结果，也是我国更高水平对外开放以及更好利用境内外资源的现实需要。从业务出台背景和定位来看，境外放款和内保外贷业务均是根据我国经济和外汇收支形势变化推出的支持境外投资企业拓宽融资渠道、降低融资成本的支持性政策，若通过协同监管，使境外放款、内保外贷、境外直接投资业务之间有机联动，更加聚焦于服务境外投资这一终极目标，发挥业务合力，有助于提升政策的正向效果。

（四）实施穿透式长臂监管、提高“宏观审慎+微观监管”水平的需要

为保障支持国家重点或鼓励类行业用汇需求，支持“一带一路”建设，促进国内经济转型升级，外汇管理的“长臂监管”和“透明式监管”需引入境外放款、内保外贷和境外直接投资之间的协同监管，这也是提高“宏观审慎+微观监管”水平的需要。当前外汇局对三项业务的监管依据和手段各有侧重，管理上存在盲点和效率不高，部分业务存在合规风险。协同监管模式下，外汇局在资金流动环节可事前事中事后获得其他部门明确和清晰的政策和信息支持，有助于外汇局更好核实境内外主体资金实际使用情况和所有交易拓展，提升监管效率。

（五）金融机构履行展业三原则的需要

目前，随着资本项目改革的逐步推进，境外放款、内保外贷和境外直接投资所涉资金汇出全部由银行办理，属于业务的关键环节。外汇局作为银行外汇业务的管理部门，构建实施业务协同监管，为金融机构的尽职审查搭建信息共享平台，为银行尽职调查提供信息支持，有助于银行在事前、事中、事后环节更好的审查资金来源的合法性、监测境外资金流向，降低转移资金的风险，将展业三原则落到实处。

三、未来协同监管的设想建议

（一）完善外汇政策条款，研究出台协同监管法规

一是统一额度管理。构建境外放款与境外直接投资的额度关联关系，将境外放款的额度上限与境外投资总额挂钩，对境外债务人的投资总额或净资产与境外放款的比例进行限定；明确规定内保外贷履约时形成的对外债权纳入境外放款额度管理，建立三项业务之间的额度关联关系。二是统一审核尺度。明确境外借款人的主体资格，建立境外放款用途“负面清单”；明确内保外贷对外债权的变更注销适用境外放款变更注销审核原则；明确汇出资金的使用，均需与境外放款、内保外贷、境外直接投资登记审核时的用途范围一致。三是研究出台新政。在对现行政策表述含糊和易产生分歧条款充分磋商的基础上，研究出台有关外汇协同监管法律法规，形成较为系统的外汇协同监管法律体系。

（二）完善资本项目系统模块，建立协同监管信息共享平台

一是完善现有资本项目信息系统模块。可依据主体分类，对三项业务关联产生的异常特征在资本项目系统中设计监测指标，便于及时、全貌进行跨境资金流动监测。二是建立发改委、商务部、税务局、市场监督管理局、人民银行跨境办、外汇局等有关职能部门的统一平台，并纳入商业银行，对于业务主体的登记信息及后续监管信息实现资源共享，便于各部门全方位掌握企业最新动态与违约风险等信息。

（三）完善协同监管机制，加大对违规主体惩戒力度

一是有关职能部门对三项业务协同监管进行顶层立法，对境外投融资活动统筹管理，将部门职责、管理权限、信息共享、事中事后管理、联合惩戒等各个阶段统一衔接，形成系统完整的境外投融资协同监管法律法规。二是各部门定期就企业生产经营、投融资等情况共同分析，不定期的开展联合执法，加强联合惩戒，加大境内外企业违规成本，实现对违规企业的精准打击。

（四）完善宏观审慎管理框架，充分利用微观监管手段工具

一是建立风险权数，总量控制规模。实施全面、双向管理，将境外放款和内保外贷统一核定跨境债权风险加权额度上限，其额度上限与境外投资总额挂钩，并根据风险情况和实际需要，灵活调节风险加权额，必要情况下对不同行业、不同类型主体分别设定不同宏观审慎调节系数因子。二是实施穿透式长臂监管，充分利用微观监测指标及数量型调控工具。外汇局要加强对跨境资金来源与去向的全流程跟踪，严厉查处违规资金绕道流出入行为，加大对银行的外汇业务检查力度，对异常企业主体加强核查频率。三是丰富检查处罚箱，强化企业分类管理。可适量划分罚款金额档次，适当提高罚款力度；对资本项目业务企业实行名录管理，设立A/B/C档企业，若企业跨境投融资业务违规，进行降级并限制其资本项目业务办理。四是坚持实需原则。在确保业务合规、风险可控的基础上，支持企业合理投融资需求，引导企业根据自身财务状况及风险承受能力，合法合规利用政策。

（五）完善对境外企业的监测手段，强化境内企业报告力度

一是将已知的不合规境外借款主体、被担保主体列入“关注名单”，外汇局或银行办理业务时实行白名单制。二是充分发挥驻外使领馆的作用。加强对所在国中国投资企业的监督管理，特别是加强对投资金额较大的企业和项目的监管。三是联合有关部门加快完善法律、经济和行政处罚措施，增强我国对外业务监管措施的有效性、针对性和可操作性，规范境外企业的财务工作。四是要求境内主体对其境外被担保人、境外借款人、境外投资企业的相关状况定期进行如实报告，明确其义务和法律责任。

（六）完善银行内部控制约束机制，做好银行端风险防控

一是引导银行充分认识业务风险对自身经济效益的长远影响，加强内控制度建设，强化风险防范力度，积极引入风险考核指标，加强对境外投融资业务合规问题的问责和惩处力度。二是实现境内外银行数据共享，分别建立自身跨境债权业务客户的电子档案，采集整理相关交易主体行业、经营范围、国别、财务数据、交易惯例、第三方机构认证报告等信息，共同对后续还款、资金用途和来源等情况进行跟踪监测。三是严格审核境内外主体风险及合规情况。严格审核企业经营状况和资产负债情况，对其对外投资框架及关联企业进行梳理，评估其资产规模、资产结构、负债情况等，确保企业业务开展与自身财务能力匹配；严格审核债务方、被投资方企业的主体合法性、偿债能力及资金用途，避免发生恶意放款或担保履约。