检察机关服务和保障国家生物安全治理效能问题初探

王金力，耿凯丽

(哈尔滨市人民检察院，哈尔滨 150090)

2020年1月，新冠肺炎疫情暴发，国家和社会各界在奋力抗击疫情、保护人民生命健康的同时，也逐步意识到我国现有生物安全风险防控和治理体系中存在的诸多不足。对此，习近平总书记明确要求，要把生物安全纳入国家安全体系。加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系，全面提高我国生物安全治理能力。[1]检察机关作为国家法律监督机关，应自觉在党和国家领导下，主动融入推进国家治理体系和治理能力现代化的发展大局，充分履行好四大检察职能，为服务和保障新时代国家生物安全治理效能贡献检察力量。

一、生物安全的概念及范围

美国1976年制定的《重组DNA分子实验准则》首次在世界范围内正式提出“生物安全”概念，其初始内容为“为了使病原微生物在实验室受到安全控制而采取的一系列措施”(1)See Guideline for Research Involving Recombinant DNA Molecules. NIH. USA. 1976.。此后，随着生命科学与生物技术的不断发展以及其在医疗、环保、农业、食品等方面的影响愈加广泛，“生物安全”也由早期的“实验室内的安全操作规则”逐渐拓展为关系经济、政治、法律、社会伦理等多方面的综合性问题，其具体内容是与生物有关的各种因素对社会、经济、人类健康以及生态环境所产生的危害或潜在风险。[2]

目前，从世界各国关于“生物安全”的概念界定来看，“生物安全”所涉及的范围主要包括两大方面：一是生态环境方面，具体包括环境污染、生态破坏、外来物种入侵、新发突发传染病不断出现，基因资源流失严重、生物多样性锐减等；二是生物技术方面，具体包括生物技术研发与谬用、实验室生物安全、生化武器、生物恐怖主义等。

二、检察机关服务和保障国家生物安全治理效能的可行性分析

(一)检察机关履行法律监督职能的必然要求

生物安全作为不同于军事、政治等传统国家安全因素的国家新兴战略安全领域，具有威胁叠加、风险多变、全维防护以及学科交叉等特点，也就决定其工作的开展与维护涉及多个部门，内容庞杂繁复。[3]“九龙治水”的结果往往是有利益则一哄而上，无利益或有责任则互相推诿，严重削弱了我国国家生物安全治理效能。“执行法律比制定法律更重要”，[4]因此为保障各部门单位依法依规充分履行监管职责，应对其执行法律情况进行监督。检察机关是宪法明文规定的国家法律监督机关，其积极履行法律监督职能，有利于完善当前国家生物安全制度保障体系建设，有利于利用司法手段推动国家生物安全治理效能有效提升。

此外我国关于生物安全的法律法规体系并不健全，制度保障体系仍然滞后，使我国国家生物安全面临极大的危险和被动。因此，构建一套系统完善的生物安全法律法规体系是我国现阶段生物安全面临日益严峻形势这一现实环境下的必然要求并且刻不容缓。[5]检察机关依法履行法律监督职能，有利于及时发现我国现行生物安全法律法规体系中的空白或漏洞，结合自身职能有针对性地提出立法建议或意见，进而推动我国国家生物安全法律法规体系不断趋向完善健全。

(二)新时代检察机关主动服务大局的重要途径

生物安全与生命现象乃至人自身安全直接相关，具有高度的敏感性和重要性。特别是近些年来，随着世界各国对生命科学和生物技术研发应用的不断深入，其在给人类社会带来巨大经济效益的同时，也对各国的国家安全尤其是人口安全和生态安全带来较大冲击。特别是美国“炭疽事件”[6]发生后，生物安全日益成为全球关注的焦点，将“生物安全”作为国家安全的重要组成部分并采取有效措施予以保障已逐渐在世界各国达成共识，中国当然也不例外。但必须承认的是，尽管我国已针对生物安全治理采取了一系列工作措施，但我国当前生物安全形势却仍不乐观：传统与新型生物安全问题交织、外来生物威胁与内部监管漏洞风险并存、新型生物战与生物威胁防范暗流叠加等。[7]受认识水平、现有制度体系及技术水平等因素限制，我国生物防御系统仍处于生物欠防备状态。[8]而随着国际格局的深刻演变及中华民族复兴进入快车道，我国逐步走进大国博弈的中心，生物安全因其独有的危险性、敏感性及战略性正逐步成为世界各国争利博弈的新战场。[9]与发达国家在生物安全领域具有较为完备的政策体系和丰富的实践治理经验相比，我国生物安全领域的“生物欠防备”状态将使我国在生物安全领域的国际博弈中处于劣势，严重威胁我国的国家安全。

为人民司法、为发展服务是检察机关的政治责任，是检察工作创新发展的重要牵引。作为国家机关的重要组成部分，检察机关要始终聚焦大局、服务大局，主动适应形势发展变化，找准工作切入点、着力点。[10]伴随着新冠肺炎疫情的暴发，“系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设”将是我们党和国家接下来最为紧迫的工作任务之一。对此，检察机关要积极主动发挥检察职能作用，坚定不移保障服务大局，为提高国家生物安全治理效能贡献检察智慧。

(三)检察机关在国家生物安全治理工作中有一定的实践基础

检察机关在服务和保障国家生物安全治理效能中积累了较为丰富的实践经验。一是检察机关长期致力于打击污染环境、非法捕杀售卖野生动物等威胁我国生物安全的犯罪活动。2015年以来，检察机关办理的已判决破坏环境资源保护犯罪案件有100 065件(2)其中污染环境犯罪案件9089件，非法采伐、捕杀、售卖野生动植物类犯罪案件17 468件，非法捕捞水产品犯罪案件7807件，涉固体废物类犯罪案件5件，涉盗伐、滥伐林木类犯罪案件43 184件。该部分数据来源于中国裁判文书网，系将检索条件限制为“刑事案件”、“判决书”、“2015.1.1—2020.1.1”后最终搜索的相关数据统计，检索时间为2020年2月26日。。当然，不能否认部分检察官在办理相关环境污染、非法捕杀售卖野生动物等犯罪案件过程中，主观上可能并没有上升到保护国家生物安全的高度，但应该承认的是，检察机关对此类型犯罪案件的严厉打击却在客观上发挥了保护国家生物安全、提升国家生物安全治理效能的作用。二是检察机关新增的公益诉讼检察职能在保护国家生物安全方面也发挥了重要作用。2017年，随着民事诉讼法、行政诉讼法修改完成，检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内全面推行。而无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，其均将保护生态环境、维护食品药品安全等关乎国家生物安全的重要因素作为工作开展的重中之重。这不仅有利于保护生态安全、维护人民生命健康，而且可以及时督促相应行政机关依法履行监管职责，在推动构建完善国家生物安全制度保障体系、全面提高国家生物安全治理能力等方面也具有重要价值。

三、检察机关服务和保障国家生物安全治理效能的困境分析及具体进路

(一)立足法律监督定位，充分发挥好各项检察职能作用

1.发挥好公益诉讼检察职能，为我国生物防御体系建设提供司法保障

生态环境和资源保护、食品药品安全等均是国家生物安全的重要组成部分，因此各级检察机关应自觉将履行法律赋予的公益诉讼检察职能融入国家安全大局，及时发现相关领域违法线索，积极督促相应行政执法主体依法履行监管职责。必要时通过提起公益诉讼方式追究环境破坏者、食品药品安全侵权者等违法主体的法律责任，推动在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域逐步形成相关部门协同合作、社会公众积极参与的生态防御体系。此外，生物安全不仅包含生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，与生物技术研发相关的如实验室安全、基因资源利用等也在其范围之内，对生物技术合法合理的研究利用也直接关系国家和社会公共利益。对此，检察机关应积极稳妥开展公益诉讼“等”外探索，逐步将此类违法行为纳入检察公益诉讼调整范围，不断完善检察公益诉讼制度，努力为我国国家生物安全防御系统建设提供有力司法保障。

2.发挥好刑事检察职能，严厉打击破坏国家生物安全犯罪

近年来检察机关对威胁国家生物安全犯罪的打击主要集中在污染环境、生物资源保护等方面，而针对传染病防治、生物恐怖等方面的刑事诉讼则少之又少。具体情况详见表1～表4(3)本部分数据来源于中国裁判文书网，将检索条件限制为“刑事案件”、“判决书”、“2015.1.1—2020.1.1”后最终搜索的相关数据统计。需要特别说明的是，因生物恐怖类案件包含在恐怖主义犯罪案件之中，无法精确进行统计，又鉴于本身恐怖主义犯罪案件数量不多，因此表1中的“生物恐怖类案件”数量实际为恐怖主义犯罪类案件数。表2、表3、表4数据亦来源于中国裁判文书网，检索条件与表1相同，检索时间均为2020年2月26日。。

表1 2015年以来检察机关办理的已判决的环境资源保护、传染病防控与生物恐怖等类案件数量统计

表2 2015年以来检察机关办理的已判决的环境资源保护类案件类型数量统计

表3 2015年以来检察机关办理的已判决的生物安全防控渎职类案件类型数量统计

表4 2015年以来检察机关办理的已判决的传染病防控类案件类型数量统计

由表1可知，检察机关对环境资源保护类案件的打击力度已远远超出针对传染病防控、生物恐怖、生物安全防控渎职案件的打击力度。由表2可知，2015年以来检察机关办理的已判决的环境资源保护类案件主要集中在盗伐林木罪案件10 487件、滥伐林木罪案件31 862件、非法占用农用地罪案件18 239件，分别占比10.331%、31.388%、17.968%。办理的非法处置进口固体废物罪案件数量极少，仅为5件。由表3可知，检察机关办理的生物安全防控渎职类案件主要集中在动植物检疫徇私舞弊罪案件，共计198件，占比63.26%。从已对外公布的数据来看，自2015年至今，尚未有传染病防治失职罪案件(2014年有2件传染病防治失职罪案件)。由表4可知，检察机关办理的传染病防控类案件类型局限在妨害国境卫生检疫罪案件(177件，占比71.37%)和妨害动植物防疫、检疫罪案件(71件，占比28.63%)。从已对外公布的数据来看，自2015年至2020年初，尚未有妨害传染病防治罪案件及传染病菌种、毒种扩散罪案件。

从目前来看，造成此种局面的原因虽不乏因危害国家生物安全类犯罪行为本身基数偏少而导致的此类型案件相对较少，但受认识水平限制而未将相关案件线索导入司法程序也是造成此种情况的影响因素之一。因此，检察机关应切实发挥刑事检察职能，充分利用好“两法衔接”工作平台，及时发现案件线索，并依法导入司法程序。[11]同时对于侦查机关已经立案侦查的危害国家生物安全犯罪案件，要提前介入指导侦查，引导公安机关科学合理取证，确保案件诉讼效果；对于侦查机关应立案而未立案的危害国家生物安全的犯罪案件，检察机关应切实履行立案监督职能，督促侦查机关尽快立案或说明不予立案理由。必要时，可以启动检察机关保留的直接立案侦查权，通过对相关司法工作人员职务犯罪行为进行侦办侧面保证立案监督效果，进而达到保护国家生物安全的目的。[12]除此之外，在重大生物安全威胁防控期间，各级检察机关应主动融入防控工作大局，认真履行打击犯罪、维护社会稳定职责。古往今来，大疫大灾往往导致社会失序，社会失序则会进一步加剧大疫大灾的治理难度。[13]因此，在生物安全威胁防控期间检察机关应自觉立足防控大局，切实发挥检察职能，依法严惩防控期间扰乱防控秩序、市场秩序、社会秩序的违法犯罪行为，为生物安全威胁化解与治理创造良好稳定的社会环境和法治保障。

3.发挥好民事行政检察职能，为做好国家生物安全工作创造良好法治环境

生物安全事件一旦发生，一般均呈现涉及部门广、影响范围大等特点。以2020年新冠肺炎疫情暴发为例，其除造成严重的人员伤亡之外，也给我国的经济发展带来巨大影响，严重威胁了我国社会秩序的和谐稳定。对此，检察机关应主动立足大局、服务保障大局，积极发挥检察机关与工商联联系机制作用，主动协调人民调解、行业协会等部门依法妥善化解因危害生物安全事件发生而导致的不可抗力矛盾纠纷、劳资争议纠纷、涉外民商事纠纷等；[14]进一步加强与法院的沟通协调，明确统一的涉生物安全案件的司法政策、司法标准，充分发挥法律监督职能，确保威胁生物安全防控期间相关民事、行政案件依法妥善办理，防止矛盾激化上交；切实发挥检察建议作用，帮助经营主体堵漏建制、完善管理，积极为生物安全威胁防控期间民营经济平稳发展提供服务保障；建立健全检法两家相关案件信息通报、共享、处置及反馈机制，对于发现可能存在的风险隐患，及时采取有效措施予以处理，推动特殊时期司法工作有序开展，进而为做好国家生物安全防控工作提供良好安全稳定的法治环境。

4.做好检察理论研究，夯实检察机关服务和保障国家生物安全治理效能的理论基础

生物安全是20世纪中后叶才在世界范围内兴起的研究热点，且伴随着科学技术及全球化的迅速发展，其内涵也呈现极速扩张的特点。而构建系统的生物安全治理体系是我们党和国家在2020年新冠肺炎疫情极为严峻的背景下提出的重要国家战略，其总体上呈现研究对象内涵变化快、系统研究时间较为紧迫、研究内容跨学科跨部门情况突出等特点。因此，目前我国针对生物安全特别是生物安全法律体系建设的研究并不充分(4)通过对相关学术网站收录的关于生物安全法律体系建设研究方面的学术论文进行统计后发现，其整体呈现数量较少、研究方向多集中于立法层次、研究对象较为单一等特点。在中国知网网站输入“生物安全法律法规”关键字后检索到的相关文献仅为142篇，时间跨度为2000年至2020年，其中不乏报纸、会议等报道性文章以及仅将生物安全中某一单一组成因素作为研究对象的理论文章。，致力于检察机关服务和保障国家生物安全的理论文章更是少之又少，即便部分涉及检察机关的文章研究对象与生物安全相关，但其多集中于生物安全的某一具体组成因素，且侧重点多集中在检察机关某一具体职能的履行，不利于为检察机关服务和保障国家治理大局提供理论遵循与制度支撑。

实践是理论的基础，理论是实践的指引，检察机关拥有较为丰富的服务和保障国家生物安全的实践经验，应充分把握这一突出优势，利用本系统法律研究平台，积极组织法学专家、检察理论专家、实务人才等对国家生物安全法律体系建设进行调查研究，夯实检察机关服务保障国家生物安全治理效能的理论基础，深挖检察机关在服务大局、保障大局工作中的新的增长点与着力点，切实发挥检察职能，为全面提高国家生物安全治理能力贡献力量。[15]

(二)做好部门间工作衔接，主动融入国家生物安全治理大局

构建健全完善的国家生物安全治理体系需要各部门共同协调配合，检察机关作为服务、保障国家发展大局的重要环节之一，应积极与各相关部门做好工作协调衔接，主动融入国家生物安全治理大局。

1.加强与人大之间的沟通协调

生物安全涉及内容庞杂，《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中关于打击威胁国家生物安全犯罪的相关条款主要集中在传染病防治、预防外来物种入侵等破坏生物安全犯罪方面，而对于如人类遗传资源管理、生物技术谬用防控等方面的规定却仍属空白。《刑法》中关于生物安全防控的具体条文内容详见表5。

对此，检察机关应主动梳理归纳在履职过程中发现的相关问题、线索，及时组织开展系统调查研究，结合自身职能提出针对性意见，并形成切实可行的立法建议及时向人大、党委等报送，积极推动生物安全立法完善，为我国国家生物安全法律法规体系、制度保障体系的健全贡献检察方案。

2.加强检行工作衔接机制建设

生物安全高度危险性与敏感性的特点，也就决定了对生物安全的防御策略必须以事前预防为主，以事后救济为补充。根据我国有关生物安全的现行法律法规规定，我国负责生物安全威胁防控的责任部门涉及科技、农业、卫生、环保、质检等多个系统，各部门间职责范围交叉，内容繁复庞杂，[16]且随着生命安全内涵与外延的不断扩大，所涉及的部门也在不断增加，如何保证各部门严格依法履职、构建行之有效的生物防御体系，将生物安全威胁因素扼杀于萌芽状态是新时代加强国家生物安全治理的重要课题之一。检察机关作为国家法律监督机关，应充分发挥监督职能，加快推进“两法衔接”信息平台建设，加强同行政执法监管部门的信息共享与工作衔接，完善案件移送机制，明确案件移送标准与程序。对于发现的行政机关违法行政行为及时予以纠正，对于重要行政执法工作或重大事故类案件查处，行政机关可商请检察机关提前介入协同调查，对于获取的可能存在危害国家生物安全犯罪行为的线索及时依法导入司法程序，切实发挥检察机关在国家生物安全治理体系中事前监督预防、事后严肃追责的重要作用与价值。

3.加强检监线索移送机制建设

行政执法部门监管不力是生物安全威胁发生的重要原因之一，情节严重的则很有可能构成渎职犯罪，而渎职犯罪往往与贿赂犯罪交织存在。[17]构建健全的国家生物安全治理体系，全面提高国家生物安全治理能力，需要对行政机关的渎职乃至贿赂犯罪行为进行深刻查摆，剖析原因并严肃追责。国家监察体制改革后，检察机关监督职能尤其是针对行政执法机关的监督职能进一步软化与弱化。因此，为进一步强化检察机关法律监督刚性，确保检察机关在监督行政执法部门依法履行监管职责、保护国家生物安全方面切实发挥作用，应积极推动检监双向线索移送机制建设。[18]对于在履行法律监督职能过程中发现的可能涉及国家公职人员职务犯罪线索，检察机关应及时向国家监察机关予以移送，通过引入强有力的第三方监督机构巩固检察机关法律监督效果。对于监察机关移送的涉生物安全的司法人员职务犯罪案件线索，应及时登记造册，充分利用好、行使好检察机关转隶后保留下来的直接立案侦查权，确保线索查准、查实、查好并及时将案件线索处理结果反馈至监察机关，致力于形成检监衔接的良性互动，合力服务和保障国家生物安全治理效能。

(三)加强队伍专业化建设，切实提升检察机关履职能力

尽管检察官的专业知识储备及诉讼技巧经过长时间的司法实践锤炼已经较为完备，有足够的能力对绝大部分刑事犯罪进行追诉处理，但梳理近几年来法院已判决的涉生物安全类刑事案件则会发现，其整体上仍呈现案件类型单一、案情相对简单的特点，检察机关对涉生物安全类刑事案件的办理更多集中在野生动植物保护、外来物种入侵防御等方面，而针对生物恐怖袭击、传染性疾病防治等方面的犯罪行为打击力度不够。此外随着科学技术的不断发展，司法实践中新型威胁生物安全犯罪形式层出不穷，检察机关当前打击威胁生物安全犯罪的实践经验明显不足，这必将极大削弱其打击生物安全犯罪、维护国家安全的履职效果。此外，生物安全不同于其他被监督对象，其本身具有极强的专业性、学科交叉性等特点，这要求履行法律监督职责的检察官不仅要具备专业的法律知识，也要掌握一定的行政管理知识甚至是生物安全专业知识等以保证监督效果。[19]

表5 《刑法》中关于生物安全防控的相关条文

因此，各级检察机关应积极采取措施提升检察官专业素质和监督能力，尽快建立一支较为成熟的熟知行政管理及生物安全保护工作的检察队伍。应鼓励检察官在提高熟悉业务、熟悉法律、增强审查发现问题的能力上下功夫，积极同人民法院、行政机关建立人才交流平台，选派一定数量的检察官定期到相关单位部门进行挂职锻炼，同时在本地区建立专门的办案实务与综合调研人才库，通过定期组织培训、互动教学及专业技能竞赛等方式，提高本地区法律监督队伍专业化水平。还要坚持“引进来”战略，可以通过定期遴选的方式在人民法院及行政机关招录专业人才充实至检察机关，也可放宽公务员招录的专业限制，吸引多专业人才加入检察监督队伍，通过科学分配办案力量，积极推动由法律、行政管理、生物安全研究等多专业人才组成的复合型办案组织常态化。此外，还可以通过建立专家库的方式，积极吸纳本地区甚至全国范围内的知名专家学者加入，以便为检察机关履行法律监督职责提供专业建议与意见。

四、结 语

针对日益严峻的生物安全形势，党中央明确指出要系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。但国家生物安全治理体系的建设与健全并非一日之功，其需要在反复的实践论证中逐步予以完善并最终走向成熟。因此检察机关服务和保障国家生物安全治理效能也必将是一个长期的系统工程，需要检察机关始终聚焦国家发展大局，主动适应形势发展变化，不断提升履职能力与水平，努力为国家生物安全体系建设与完善提供法治保障，真正让人民群众拥有更多、更实在的获得感、幸福感和安全感。