城市治理必须坚持以人民为中心的价值理念

陈元

摘要：城市治理坚持以人民为中心是马克思主义人民观思想的内在要求。目前城市治理还存在人民主体地位体现不充分、城市政府为人民服务能力不充分、城市治理中人民广泛参与不充分等问题。为此，必须牢固树立以人民为中心的理念，健全发挥人民主体作用的制度，提升走群众路线的能力，强化人民参与治理的政策供给，为构建现代城市治理体系和提升城市治理能力赋能助力。

关键词：马克思主义人民观;以人民为中心;城市治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.007

以人民为中心，是推动城市治理高水平发展必须要坚持的重要价值理念。习近平总书记强调：“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”党的十九大报告进一步指出：“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”以人民为中心的发展思想贯穿于中国特色社会主义发展的始终，充分体现了中国特色社会主义发展的动力源泉和根本目的。

一、城市治理必须坚持以人民为中心的价值阐发

以人民为中心的思想是在继承马克思主义人民观思想和中国共产党人民观思想的基础上，结合新时代中国特色社会主义的实践而逐步形成的，是马克思主义中国化的最新成果，具有深远的理论和实践意义。

一方面，“以人民为中心”是马克思主义人民观思想的内在要求。人的自由而全面的发展是马克思主义的核心要义，“人”的问题是马克思主义治理观的焦点问題。首先，人民群众是历史的创造者，在城市治理过程中，要尊重人民的主体地位。城市治理在本质上是服务于人民的，是人自由的产物。其次，马克思把人和人的发展置于前所未有的崇高地位，呼应了当前城市治理的理论和实践，这也是马克思治理观成为科学、具有强大生命力的根本所在。[1]同时，中国共产党是实现人的解放和全面发展的重要力量。中国共产党始终代表最广大人民群众的根本利益，以中国共产党为领导的治理是“善治”的应有之义，是真正凸显人民利益和使全民共同参与的马克思主义治理观，是根植于人民的中国之治。习近平新时代中国特色社会主义思想，具有鲜明的继承性和时代性，“以人民为中心的发展思想”治国理政新理念正是在马克思主义人民观的基础上发展出的时代产物。

另一方面，“以人民为中心”也是城市治理内在的价值遵循。其一，城市在国家治理体系中发挥着重要作用。对于国家而言，城市成为国家经济和社会发展的发动机，成为创新精神的摇篮和连接世界市场的接点;对于个人而言，城市能够提供更多工作机会、更好公共服务、更便利的出行、更多信息交流等。[2]其二，随着城市化进程的不断加快，不论是大城市还是中小型城市都暴露出一些问题，如环境污染、交通堵塞、资源紧张、群体事件以及贫富差距扩大等，这些“城市病”在本质上是对城市治理能力的考验。因此，在推进城市治理体系和治理能力现代化的进程中，要坚持以人民为中心的价值取向，创新城市治理理念和治理方式，这是城市发展的核心价值，也是城市治理合法性、有效性和正当性的基础。

二、城市治理坚持以人民为中心的问题剖析

（一）人民主体地位体现不充分

城市治理的价值本源是“人民性”。“人民性”贯穿于城市治理的全过程，包括城市治理起点的公共优先、治理过程的人人平等和治理结果的分配正义。从委托代理理论的角度来看，公民与政府或行政人员之间的互动是一种委托代理的关系。政府作为代理人应该为人民提供高效便捷的公共服务，但是，随着城市化进程的加快，人民主体地位在城市治理方面的体现还存在不足。

其一，人民的主体地位有所削弱。城市政府在追求经济效益时较少关注人与城市的关系问题。习近平强调：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。”城市治理要从公共性出发，以人民为导向，脱离了人民需求的城市发展基础不稳，背离了人民导向的城市治理适得其反。在人民与城市政府的互动过程中，城市政府掌握着较多的资源和信息，在信息不对称的情况下，人民难以维护自身的利益，保障自身的主体地位。人民的主体地位并未得以充分体现。

其二，“人民性”有所削弱，不利于社会和谐稳定、人人平等与分配正义。首先，在市场经济条件下，资本是组织生产、提供就业、促进创新的主要力量。但是过多强调资本优先，分配向资本倾斜，对于劳动、知识、管理、资源、数据等生产要素重视不足，[3]不利于社会的和谐稳定。其次，“人民性”体现在治理过程的人人平等，即每个人自由而全面发展的机会平等，城市政府要注重治理过程的公平正义，保障人民的各项发展机会，打造人人参与的治理格局。最后，城市政府既要发掘城市发展资源，又要协调发展成果的分配，即城市发展成果的分配正义，防止出现公共产品分配不均等问题。

（二）城市政府为人民服务能力不充分

城市治理结构是城市治理的制度基础和组织架构。城市政府的行政管理活动也置身于这一治理结构之中，随着城市社会高度分化，人民对于公共事务的需求也在逐步多元化。因此，城市政府行政权力配置的科学性和组织结构的效率性还有待提升。

一方面，城市政府行政权力配置的科学性不足。行政权力是指法律赋予国家行政机关依法管理社会公共事务并强制被管理者服从的力量。在现代国家中，行政权力是以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依归，由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力。[4]公共权力的合理配置是城市政府提供良好公共服务的前置条件，城市政府作为代理人，其行政权力就应以委托人“人民”为导向，做到权为民所用，利为民所谋。此外，城市政府行政权力约束机制不到位和过度的集权主义也会阻碍为人民服务能力的提升。

（三）不断扩大人民参与治理的渠道

扩大人民参与治理的渠道就是让人民能够更多地参与治理过程，推动城市治理主体的多元化。多元主体协同治理是指针对一定社会领域的公共事务，国家、市场、社会等多元治理主体共同参与治理，并注重发挥相互之间的协同作用，从而形成治理的协同效应，进而实现治理目标的过程。[7]城市治理坚持以人民为中心要让人民参与到治理过程中来，为此，需要确保城市治理的合法性基础和完善人民参与治理的制度保障。

坚持以人民为中心，是城市治理合法性、有效性和正当性的基础，是实现城市治理之善的价值要求。首先，保障人民权利是坚持以人民为中心的内在要求，也是城市政府是否具有合法性的重要指标。城市政府只有在保障人权、维护尊严的基礎上行使政府职责，才能够得到人民群众的积极拥护，城市治理才具有合法性。其次，保障人民应得的现实利益是坚持以人民为中心的重要内容。城市发展成果应服务于人民，以此体现城市治理的有效性，在城市治理过程中，必须为全体人民的根本利益服务，注重利益共享。最后，实现自我是坚持以人民为中心的升华。城市治理活动应以实现自我、促进人的自由全面发展为价值导向，并制定相应的政策和法规，保障人的基本权利，协调各主体间的利益冲突，创造和谐的社会环境，形成良好的道德氛围。

（四）着力深化城市治理体制改革

城市治理是一个复杂的系统，要深化城市治理体制，增强它与现代社会的适应性和有效性。总体上说，它涉及政府在实施相关的城市管理事务中，管理主体及利益相关人构成的互动关系方式，并由此按照一定治理理念设计出来的检索和回应问题的路径，相对稳定的决策、管理和监督组织建制体系、以功能和权责划分为中心的分权和授权体系、管理事务运作和核心业务流程、财务分配以及治理成效评估体系等。[8]

一方面，要优化城市政府的权力结构。行政系统的权力结构，即行政系统内部各部分组织和人员之间相互作用的状况和各组织的功能实际发挥的状况。城市政府的权力运作主要是自上而下的，而这种纵向的权力运行机制与现代化的横向治理体系之间是存在差异性的。因此，城市政府的行政权力应该以权力的削减、转移和下放为中心，推动行政权力的合理配置。当然，一个合理的权力结构必然离不开权力主体的具体运作，这其中又涉及不同主体之间的利益结构，所以，要引导权力主体转变理念，增强服务意识，推动权为民所用。

另一方面，要优化城市政府的组织结构。科层制的组织结构在一定的历史时期发挥了很好的功能，但随着公众需求的多样化和外部环境的变化，城市政府需要顺应现代化发展的规律，优化政府部门的组织结构，引导城市政府“人民性”的回归。这体现在纵向、垂直、金字塔型的管理结构与横向、扁平化的网状社会相适应;静态、封闭的组织结构与动态、开放的信息化社会相适应。这种适应的有效性主要表现在城市政府对公众需求的回应性上面，例如，垃圾、绿化、停车、社区纠纷等问题通常需要跨部门、跨法规处理，需要强化城市治理结构的整体性与协同性。

（五）着力推进服务型政府建设

“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。服务型政府是行政模式发展的一种高级形式，是一种在治理理念、组织结构和价值导向等方面跨越式的发展，同时也是现代国家努力构建的一种政府模式。注重社会服务是服务型政府的特征之一。从政府的职能来看，提供社会公共服务是其中的一项职能，对于服务型政府来说，社会服务是其题中应有之义，也是服务型政府内在的价值理念。

城市政府要以人民为导向提供公共服务，履行各项职能。社会服务的主体应该是人民，政府的出发和落脚点是公民和公民的需要，政府行动的目的即是回应并满足社会和公众的需求，建立服务的质量标准，规范服务流程，保障服务品质，最终实现人的自由和全面发展。在城市治理过程中，人民能够真正参与到公共事务中来，这需要城市政府优化政府权力配置结构和组织结构，倾听人民声音，了解人民需求，以此构建平等、合作的新型政府与人民互动关系。推动城市政府以人民本位和社会本位的理念治理社会，尊重公民意愿，真正做到为人民服务。

在新的历史时期，城市治理必须坚持以人民为中心的价值取向，勇于直面城市治理过程中出现的问题并加以反思改进。要坚持城市治理以人民为中心的理念，以扩大人民参与治理渠道为主要抓手，以深化城市治理体制改革为关键不断创新治理方式，推进服务型政府的建设，建立多元合作治理机制，推动城市治理体系和治理能力现代化。

说明：本文系2020年广东社科规划“建设粤港澳大湾区和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”专项课题“粤港澳大湾区防控新冠肺炎疫情的城市社区实践研究”（项目编号GD20SQ23）、2020年中共广东省委党校一般课题“建设基层社会治理共同体研究——以肇庆市为例”（项目编号XYYB202015）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]王振.论“以人民为中心”思想下的城市治理——以上海为例[J].城市学刊，2018（5）：88-93.

[2]张成福.城市治理应以人民为中心[N].人民日报，2016-05-22（005）.

[3]鄢一龙.“十四五”时期：推动以人民真实福祉为中心的发展[J].理论与改革，2020（4）：94-105.

[4]陈振明，李德国.行政权力、市场体制与腐败治理——一份基于理论与实践的研究报告[J].东南学术，2009（4）：54-79.

[5]李景鹏.试论行政系统的权力配置和利益结构的调整[J].政治学研究，1996（3）：54-57.

[6]渠彦超，张晓东.共享发展理念的理论特质[J].理论月刊，2016（5）：36-40+46.

[7]孙柏瑛.我国政府城市治理结构与制度创新[J].中国行政管理，2007（8）：11-14.

[8]李景鹏.试论行政系统的权力配置和利益结构的调整[J].政治学研究，1996（3）：54-57.

Constructing a People-centered Urban Governance System： Value Elucidation， Problem analysis and Countermeasures

ChenYuan

（Party School of the Guangdong Provincial Committee of CPC， Guangzhou 510053，China）

Abstract：Urban governance adhering to the people-centered mode is the inherent requirement of Marxist people's view. However， there are still problems such as inadequate subject status of the people， insufficient ability of the city government to serve the people， and insufficient participation of the people in urban governance. To this end， it is necessary to firmly establish a people-centered concept， improve the system to give full play to the role of the people， improve the ability to take the mass line， and strengthen the policy supply for peoples participation in governance， so as to empower the construction of a modern urban governance system and enhance urban governance capabilities.

Key words：Marxist view of the people; people-centered; urban governance

責任编辑：王  缙