校正失衡的天平：全球城市发展与安全关系变迁考察

李永清

编者按：

本期专题论坛的主题是“加强风险管控 建设安全城市”，共有8位专家学者从全球城市发展与安全关系的认识、城市人口发展过程中的公共安全问题、城市基础设施面临的灾害威胁、城市基层社区的风险防控以及城市违规建设的有效治理等方面，剖析全球城市发展与安全并重的实践依据和要求、特大城市公共安全问题发生根源及规律的探寻、城市基础设施建设的创新思维和视角、韧性社区建设中多元主体积极性的调动、城市违规建筑治理中生活气息和居住安全的兼顾等问题，系统性地提出中国的全球城市建设必须统筹发展与安全、建设特大城市公共安全共建共享综合治理体制、基础设施工程规划设计和建造要运用韧性思维、搭建多元主体协同治理平台、城市规划和设计要坚持以人为本等对策建议。

摘要：发展与安全是全球城市的“鸟之两翼，车之双轮”，全球城市需要在发展与安全之间求得平衡，实现两者的均衡、互补、互强。考察全球城市对发展与安全关系的认识和实践经历的失衡—均衡演变过程，在分析失衡的原因、归纳失衡的表现、重点研究发展与安全并重的实践依据和时代要求后，得出的结论是：与非全球城市相比，全球城市应是一个更全面且本质更安全的城市，中国全球城市建设必须统筹发展与安全，才能行稳致远。

关键词：校正;全球城市;发展与安全

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.002

改革开放40多年催生了多个中国全球城市。上海、北京、香港、广州、台北、深圳、成都、天津、南京、杭州、重庆、武汉、长沙、厦门、郑州、沈阳、西安、大连和济南都列入了《The World According to GaWC2020（全球城市名册2020）》。[1]事实上，北上广深都提出了建设全球城市的目标。特别是按照国务院批复的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，上海要建设“卓越的全球城市”;按照中共中央、国务院发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，深圳要成为全球标杆城市。研究全球城市在发展与安全关系方面的认识和实践，对中国全球城市建设不无禆益。

一、失衡：重发展轻安全（1960年代—20世纪末）

按照丝奇雅·萨森“全球城市只有在全球化发展到成熟阶段时才会出现”的观点，[2]全球城市是20世纪60年代随着现代全球化進程而兴起的一个新生事物。在此后40年的时间里，全球城市把发展作为第一要务，但对安全关注度有限，发展与安全地位严重不平等。

（一）从三重逻辑看失衡之因

安全是最基础、最重要的公共产品，是一座城市必须坚守的底线。因安全而兴盛的城市，或因不安全而陨落的城市，史不绝书。为什么全球城市在40年的时间里，天平倾向于发展这一边呢？我们认为是战略逻辑、历史逻辑和追赶逻辑共同作用的结果。

发展是关系全球城市生死存亡的战略问题。没有发展，就没有出路。全球城市的核心功能，在于把各种不同经济要素融入世界经济大循环中，实现全球资源的高效聚集、流动和合理配置，发挥跨境经济活动治理中心的作用，因此，全球城市首先是一个经济概念。只有将经济发展作为第一目标，才能维持全球城市的生存，才能保证市民生活质量的提高，才能维持整个城市稳定与繁荣，才能在激烈竞争中立于不败之地。历史证明了发展的价值，自从工业革命以来，以伦敦、纽约为代表的西方全球城市向世界展示了一条通向城强民富的现代化之路：经济增长是一个城市的第一标志;GDP（国民生产总值）是衡量一个城市经济社会是否进步的最佳标尺。[3]由此，GDP被誉为“经济的世界语”，全球刮起了“GDP崇拜”之风。

发展中国家面临经济追赶使命。随着“二战”后西方发展经济学的兴起，以经济增长为中心的发展理念，对以建设全球城市为目标的发展中国家的城市具有强烈的吸引力。西方发展经济学根据对发达国家的经验总结，认为只有通过经济增长，落后国家才能实现追赶的目标。“二战”后，广大发展中国家摆脱殖民统治站了起来，但因十分贫穷和落后，导致站得不稳，因而都迫切需要获得经济上的大发展。发展中国家的城市乃至后来新兴国家的城市要跻身于全球城市之列，登上全球城市之巅，首要任务便是学习西方全球城市促进经济增长、迅速积累财富的经验和做法。

（二）从全球城市评价指标体系看失衡的表现

评价指标体系是全球城市发展的“指挥棒”。因为评价指标体系体现了全球城市的特征、内涵和趋势，指标选取具有很强的导向性。许多学者与研究机构构建自己的指标体系来判别全球城市，据不完全统计，世界以城市为研究对象的评价和排名研究超过170个。[4]笔者选择比较有代表性和权威性的英国拉夫堡大学世界城市研究小组（简称GaWC）发布的《全球城市名册》、日本森纪念财团（MMF）发布的“全球城市实力指数”、科尔尼、芝加哥全球事务委员会和《外交政策》杂志共同发布的“全球城市指数”进行研究，看看“安全”在这些评价指标体系中的地位。

一是有些评价指标体系无论是一级指标还是分项具体指标，都没有“安全”方面的指标设置。比如GaWC于1999年发布了第一个系统、权威的全球城市排名，它以银行、保险、法律、咨询管理、广告和会计六大“先进性生产服务业机构”在世界各大城市中的分布为维度，对全球城市进行排名。具体评价指标有：全球性、世人熟知;积极参与国际事务且具较强影响力;相当规模的人口;重要的国际机场;先进便捷的交通系统;国际性金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用;先进的通信设备，如光纤、无线网络、移动电话服务以及其他高速通讯线路，有助于跨国合作;蜚声国际的文化机构，如博物馆和大学;浓厚的文化气息，如电影节、热闹的音乐或剧院场所;强大而有影响力的媒体;强大的体育社群，如体育设施、本地联赛队伍，以及举办国际体育盛事的能力和经验。可见，没有一个与安全有关的指标。

科尔尼的“全球城市指数”也如此。该指数从2008年起对全球城市影响力进行综合性的全面评估。从商业活动（30%）、人力资本（30%）、信息交流（15%）、文化体验（15%）和政治参与（10%）五个维度的26个指标进行分析，也不见“安全”字眼。

其次是全球城市专项规划的校正。许多全球城市专门编制防灾规划、卫生规划等专项安全规划。例如，2009年纽约市发布《纽约减灾规划》，经风险评估后，形成了纽约市的风险清单。再如，针对公共卫生事件，卫生规划一般确定城市卫生发展规模和速度，对主要卫生资源进行统筹规划、合理配置，设计公共卫生能力的通用指标，把打造“健康城市”作为目标。

三是全球城市评价指标体系的校正。

首先，添加了“安全”指标。从2015年开始，科尔尼在发布“全球城市指数”时，同步发布“全球潜力城市指数”。该指数在个人幸福感维度下增加了稳定性和安全性指标。2020年“全球城市指数”紧扣新冠疫情，增加反映全球安全变化的新指标“医学院校（及其附属教学医院）数量”，用它来评价城市医疗体系全球化程度。这是因为新冠疫情让大家认识到，居民幸福感和获得高端医疗知识和技术的机会能够决定一个城市的成败。

其次，出现了专门的安全评价指标体系。从2015年起，英国经济学人智库每两年发布一份全球城市安全指数报告。该报告基于评价目的和安全城市管理的内涵分析，确定了指标选择原则，从“数字安全、健康安全、基础设施安全和人身安全”四个方面构建了城市安全指数的指标体系，形成了一套完整的评价思路和方法，评估全球五大洲共50座（目前发展到60座）城市的安全性排名。

四是全球城市政府的校正。进入21世纪以来，针对频发的自然灾害、恐怖袭击、非传统型安全事件等，纽约、伦敦、东京等全球城市结合各自的实际情况，不断完善体制、机制和法制，提升应急管理的前瞻性、主动性和科学性，建立了各具特色的城市公共安全应急管理体系。纽约市以官民合作、公私部门合作为纽带，建立综合性应急管理体制。制定《纽约市减灾计划》以及风险评估标准，建立了协调有序的指挥系统。伦敦市以复原力为核心构建全方位城市风险管理体系。关口前移，突出风险评估在应急管理工作中的核心地位;公开透明，实时更新和及时发布风险评估结果和登记情况。东京市以行动一体化为抓手，建立全政府型综合安全管理体制。以巨灾为重点，积极开展强烈地震发生后不同地区危险度评估;以专项为基础，深入评估震后火灾等各类具体风险的评估工作;以公开为动力，大力提倡全社会的风险防范意识和应对能力。[8]

三、结语

安全是全球城市之本。全球城市经过四十年的摸索，终于找到了“安全发展”这把既着眼于当前全球城市发展中存在问题的解决，又放眼于未来全球城市健康、持续、长远发展的金钥匙。“安全发展”蕴含着深远的理性思考，彰显出鲜明的时代特征，它是人类对全球城市发展趋势和规律认识的又一次升华。中国全球城市建设在大力促进经济发展时，要把安全摆在最基本和最重要位置，健全和完善现代化城市综合防灾减灾体系，全面提高城市整体安全力，增强市民的安全感。

参考文献：

[1]国民地理.2020年《GaWC世界城市名册》（中文）[EB/OL].（2020-08-25）[2020-12-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1675868942131329141&wfr=spider&for=pc.

[2]丝奇雅·沙森.全球城市[M].上海：上海社会科学院出版社，2005.

[3]《求是》编辑部.发展观的历史沿革和发展——国际上几种发展观[J].求是，2004（5）：31-32.

[4]伍庆.全球城市评价与广州发展战略[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[5]赫磊，戴慎志，解子昂，等.全球城市综合防灾规划中灾害特点及发展趋势研究[J].国际城市规划，2019（6）：92-99.

[6]徐源.世界一线城市卫生规划：架构、趋势及经验启示[J].中国卫生资源，2019（2）：161-165.

[7]余淳珍.基于“全球安全城市指数”的重庆超大城市风险治理研究[J].重庆行政，2019（3）：51-54.

[8]李杰.全球特大城市应急体系建设的经验与借鉴[J].党政论坛，2017（2）：54-57.

Balance to Correct the Imbalance： an Investigation of the Relationship Between Global Urban Development and Security

Li Yongqing

（Party School of Shenzhen Municipal Party Committee，Shenzhen518034，China）

Abstract：Development and security are the "two wings of a bird and two wheels of a car" of a global city. Global cities need to coordinate development and security， to achieve balance， complementation and growth. This paper examines the global city's understanding of the relationship between development and security and the process of the imbalance-balance evolution. After analyzing the causes of the imbalance， summarizing the manifestations of the imbalance， and focusing on the practical basis and the requirements of the times of paying equal attention to development and security， the conclusion is that the global city should be a more comprehensive and intrinsically safer city than the non global city. Global city construction in China must integrate balanced development and security， in order to achieve stability and long-term development.

Key words：correction; global cities; development and security

責任编辑：王  缙