城市人口发展过程中面临的公共安全问题及其对策

张同林

摘要：随着我国城市规模的迅速扩大，城市公共安全体系建设面临许多新问题与新挑战。合理控制城市人口规模，适度调整社会治理的手段和方法，创新城市社会治理，完善城市公共安全体制机制，提高社会治理能力保障和改善民生水平的能力，是我国适度推进城市化，加速社会主义现代化建设过程中需要解决的重大课题。在梳理国内外城市安全管理经验的基础上，针对我国城市化发展过程中存在的主要问题，提出创新和完善我国城市公共安全体制机制的路径及其对策建议。

关键词：城市公共安全;控制人口规模;创新城市社会治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.003

党的十九大报告提出，加强和创新社会治理过程中，非常重要的环节在于健全城市公共安全体系，在总体国家安全观的指引下，形成共建共治共享的社会治理格局。城市公共安全是城市中的安全问题，由于城市问题与安全问题的耦合，使城市安全问题研究变得异常复杂。尤其随着城市规模的迅速扩大以及人口的大量导入，当前城市公共安全体系的建设需要紧密地把握现实中出现的新问题与新挑战，结合国外城市公共安全管理的经验，全面系统地对城市公共安全进行维护，提高保障和改善民生的能力，推进城市化发展与现代化建设。

一、城市公共安全理论溯源

现代化城市的形成与科学技术的发展密切相关，伴随城市物理空间的拓展、人口规模的扩大以及公共管理的形成，大型城市不断在世界范围内出现，并成为一个地区、一个国家经济社会发展程度的代表。而这些因素在推动城市不断发展的同时，也在很大程度上成为城市发展的风险因素，从国外对于城市公共安全风险的研究可以大体描摹出城市公共安全风险形成的基本路径。这些研究最早发端于20世纪30年代，逐步成熟于20世纪50年代，随着西方社会工业化的逐步完成以及信息化社会的到来，欧美等国家对于公共安全的研究逐步呈现多理论、多视角以及精细操作化的态势。

归纳起来，国外相关研究基本上是从理论支撑与实践操作两个层面展开，理论层面主要是风险社会理论、安全国家理论以及政府责任管理理论三个方面，分别从现代社会发展的特征、国家建设的内在属性以及政府的现代职能转型等视角来探讨后现代社会城市公共安全的基本特征以及发展态势;实践层面主要是围绕如何应急处置针对城市社会各类型的公共危机事件，包括对公共风险的类型划分、危机事件应急处置的体系建设、风险治理的社会整合功能发挥、各类危机事件的经验总结以及社会组织参与公共安全维护等。

在相对完整的研究框架下，我国国内关于城市社会公共安全应急处置与维护治理的研究主要起步于20世纪90年代，这与中国的城市化发展阶段性密切相关。特别是在2008年以后，随着中国城市化的快速发展，围绕城市社会安全以及风险防控的相关研究开始逐步增多，并根据不同主题深入细致地发展成为几条研究主线，而这些研究领域的形成也大体反映出我国城市传统安全风险的演化路径。

首先，城市公共安全面临的问题呈现出明显的复杂性、多元性与综合性。很长一段时间，由于我国城市化发展水平相对较低，城市公共安全问题基本上被分割成为几个单独的管理领域，例如由公安机关负责的城市治安工作，由各个企业负责的安全生产工作，这其中也包含消防工作。城市社会生产生活的单一性以及城市人群组成的同质性，决定了公共安全的管理工作基本上是以“防”为主。而进入2000年以后，中国的城市化发展迅速，城市之间以及城市内部的联系与分工日渐紧密和复杂，城市化进程中所凸显的各类安全问题打破了以往单一的类型化特点，越来越多地呈现出复杂性、多元化与持续性特点。[1]由此，开始形成了对城市公共安全管理体系存在问题的系列延续，并围绕不同的问题类型形成了不同的研究分析视角，[2]特别是在2008年奥运会之后，针对特大型城市公共安全所存在的隐患与漏洞的研究开始逐步成为城市管理研究的主流。[3]

其次，城市公共安全风险的积聚推动了应急管理体系建设的研究。特别是2010年以来发生的一系列重特大城市安全问题，对城市公共安全应急与管理的能力提出了迫切的要求。作为重要的考核指标，城市公共安全逐渐成为中国各级政府需要面对的主要工作任务，特别是对城市突发事件的应对和管理成为最近几年城市政府公共管理能力的主要评价依据。[4]而城市突发事件的频繁发生，一方面反映出城市发展水平的大幅度提升，另一方面也折射出传统城市安全问题正在发生显著的变化。在信息化社会的影响下，城市风险的积累在一定程度上受到新兴技术的影响，并在特定情境下成为安全风险的诱发因素。[5]针对不同安全问题，结合不同城市的地域特点，借鉴国外经验，城市应急管理与公共危机事件處置成为我国各类城市安全管理体系的重要组成部分，并在系列研究的基础上对未来的城市安全趋势进行判断。[6]

再次，城市公共安全事件的社会影响日渐显著。以往城市安全问题表现出单一的线性影响效果，即事件与问题的产生往往局限在小范围的时空场景中，社会影响有限。而随着我国城市社会的不断发展，在人群大量积聚、网络不断发展的时代，公共安全事件的影响逐渐成为社会性的公共议题，并引发大量关注和讨论。很多时候，这些舆论情绪会进一步推动出现新的公共安全危机。[7]在这样的背景下，城市公共安全体系的研究就不仅要有理论分析，更要重视对策研究，特别是针对公共安全的社会影响，需要借助理论工具的分析，从角色、功能、类型等不同角度，探讨公共安全体系构建的组成部分与各自功能，对我国城市公共安全现状进行分析;[8]同时，更需要充分考虑中国社会转型的特殊阶段性因素，结合不同地域城市发展模式进行比较研究，在此基础上厘清社会问题产生的深层次原因，并提供相应的对策建议。[9]与此同时，当前中国城市社会的公共安全问题也与转型阶段中国社会的文化变迁与群体价值观念重塑密切相关，特别是社会性的公共安全问题，有必要根据不同学科的专业分析视角，研究事件全过程的演变轨迹与内在逻辑，研究不同事件应急处置措施的效果，同时也探讨突发性公共安全事件造成的深层次社会影响。[10]

二、人口城市化进程中城市公共安全问题的特征

20世纪以来，城市化成为世界性潮流，推动人类社会发展。在城镇化过程中，人口快速向城市集聚，城市规模变得越来越大，涌现出一批千万人口以上的超大城市。根据世界银行数据，从1960年到2017年，世界百万人口以上的特大城市的人口占全世界总人口的比重从13.4%提高到31.4%。然而，随着超大城市的空间、经济、社会、生态等子系统变得越来越复杂，城市尤其大城市的公共安全问题呈现出如下趋势：

（一）城市公共安全问题呈现双重分化的基本态势

从总体来看，城市公共安全风险问题呈现“物—人”双重分化的基本态势。对于我国城市化进程来说，一方面全球化影响下，经济曲折动荡风险作用于城市的生产环节、社会結构深度转型风险作用于城市生活环节、城市基建脆弱风险作用于城市安全环节，三种风险同时对我国城市的公共安全维护构成严峻的挑战。另一方面，职业分化产生的工作差异容易导致生产场所与生产过程的风险累积，利益分化产生的群体矛盾容易借助新媒体技术，以暴力化的特征破坏正常社会秩序。而对于超大城市来说，人员多地域、大规模、短时间的快速聚集与流动，进一步增加了公共安全维护与社会治安管控的压力与难度，也为特定暴力分子制造群众伤害与社会破坏等事件提供了条件与机会。

（二）城市公共安全问题社会敏感度日益升高

从城市公共安全问题的成因看，城市公共安全问题的扩大化与否，主要受三类因素的影响：政府应对效率、群体情绪累积与媒体舆论导向。城市生活的流动性与多样性往往对政府公共管理的效度形成冲击，基层政府职能部门在风险的管控过程中始终伴随紧张感与压力感。同时，很多公共安全事件的产生看似偶发，实则存在必然的逻辑链条——监管的源头失效、处置的过程失当、善后的结果失衡;群体的社会情绪往往伴随公共危机事件的进展而演化，部分个体或者群体在日常生活中的心理落差，容易因不同危机事件的刺激而导致情绪的失控，进而引发暴力行为;而媒体舆论的导向具有双重性效果，公共安全事件的过度解读以及主观误读在一定程度上起到了扩散社会情绪并制造效仿对象的反向作用。

（三）城市公共安全脆弱性非常突出

由于人类活动强度特别剧烈，中国超大城市的胁迫型脆弱也非常突出，对城市安全形成威胁。中国超大城市不仅人口数量大，而且人类活动强度大。一是城市的城区人口高度密集，并且流动人口较多，人际关系复杂。二是城市经济活动强度大，例如以特大城市为核心的十大城市群总面积占全国总面积的11%，人口比重达到39%，而GDP占全国比重达到66%，市辖区GDP占全国的比重达40%以上。三是城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，由此造成生态环境恶化，生物多样性减少。四是城市的火车站、客运枢纽以及各繁华商业区域的交通流量特别大，市内交通拥堵现象屡见不鲜，交通事故也频频发生。总之，高强度的人类活动使得城市对自然或人为致灾因子的敏感度增加，因而城市安全风险日渐上升。

（四）人口规模控制和社会治理调整问题高度集中

城市公共安全涉及的内容在当前阶段主要围绕两个层面展开，首先是城市人口规模的控制问题，特别是特大型城市如何科学有序地进行人口安置，成为影响城市发展以及安全风险化解的重要因素。目前，我国城市在公共安全领域亟须破解的问题是，在大量国内人口导入的基础上，积极有效地应对人群的规模化积聚效应带来的风险问题，这一问题与保障和改善民生的议题紧密相关，涉及不同人群在就业、教育、养老、医疗等方面的诸多需求与诉求，处置不当会引发连锁反应。其次，公共安全问题的内容主要涉及城市社会的治理问题，既包括物品层面的安全防护，也包括人员群体的矛盾调处。目前中国城市的经济、社会、文化、生态等子系统存在发展失衡、匹配失调的现象。在人口向超大城市快速集聚的过程中，普遍存在“重经济，轻社会”“重物质，轻文化”“重开发，轻环保”“重生产，轻生活”“重建设，轻管理”“重速度，轻品质”“要数量，不要质量”“要人手，不要人口”的现象。由于各子系统之间缺乏有机耦合和功能互补，超大城市普遍存在系统性脆弱，因而抗御安全风险的恢复力也就大打折扣。

三、中国大城市的新型公共安全问题类型

中国大城市存在各种安全问题，既包括政治、国土、军事、社会治安、公共交通等传统安全领域的安全风险，也包括非传统安全领域的新型安全风险。与世界其他大城市一样，中国大城市安全问题也面临一些与世界大城市共同的安全风险。但在中国特殊的经济社会发展趋势和城镇化发展格局下，中国大城市的新型公共安全问题突出地体现在以下六大方面。

（一）经济安全问题

在后全球金融危机时代，全球竞争将从个体竞争走向群体竞争，特别是走向以特大城市为核心的城市群竞争。中国大城市在引领产业转型、创造就业机会、维持经济增长方面具有举足轻重的作用，但同时也存在房价过高且上涨过快、城市政府的地方债务过高、抗御金融危机能力较弱等经济安全风险。此外，由于历史原因，有的城市还在城区布局了一些高危化学品企业，存在安全生产方面的风险。

（二）信息安全问题

在信息时代，大城市的信息安全显得尤为重要。中国各类重要信息主要集中在大城市，同时向中小城市和乡村地区传播信息的速度也不断加快。然而中国大城市信息安全防护的能力与其信息中心的地位不相称，与发达国家相比，中国大城市在信息安全防护方面尚有较大的差距。

（三）社会安全问题

中国正处于经济快速发展期和社会矛盾凸显期。大城市吸纳了大量的外来人口，人口流动性较大，社会分层和居住分异现象明显，大量农民工和大学毕业生蜗居在城中村、棚户区和城市边缘区。加上经济利益分配格局不尽合理，各种社会文化相互冲突，这使得大城市在城市贫困和失业、暴力犯罪等方面积聚了大量的安全风险。此外，西方敌对势力、国际恐怖主义与国内分裂分子相互勾结，为了制造社会轰动效应，故意选择在大城市制造各种暴力恐怖事件等。未来，暴力恐怖事件可能存在从边疆地区向内陆大城市蔓延的趋势。

（四）生态安全问题

中国人口快速向大城市集聚，经济活动越来越强烈，对生态系统的干扰也越来越强烈。很多大城市的农田和生态空间不断被吞噬，形成了大片的钢筋水泥丛林，城市生态系统的稳定性和生物多样性已经面临巨大挑战。不少大城市的地下水长期被严重超采，已经引发地面沉降、“天坑”和房屋坍塌等地质灾害。还有不少大城市的PM2.5严重超标，雾霾天气频频出现，严重影响市民的生活质量和身心健康。

（五）资源安全问题

中国大多数大城市资源禀赋条件较差，水资源和土地资源日渐短缺，石油、天然气、粮食等战略资源高度依赖外部供给。然而中国大城市的战略资源储备数量非常有限，一旦发生重大事故、灾难，资源供给途径被切断，那么这些城市的正常运行势必面临严峻挑战。

（六）公共卫生安全问题

中国大城市人口密集，但市民的公共卫生意识淡薄，良好的卫生习惯有待逐步养成，这就为新型传染性疫情的传播扩散提供了天然土壤，例如非典型肺炎（SARS）、H7N9型禽流感等疫情，已经给中国大城市留下了深刻教训。此外，由于中国有些企业社会责任缺失，有关部门对食品卫生监管不力，大城市的食品安全也存在一定的风险。

四、国外城市公共安全管理模式

在不断应对各种城市公共安全危机挑战的过程中，城市公共安全管理系统也同步发展起来。从近代发达国家的城市政府介入灾害应急管理起，经过长期的变迁和发展，发达国家的城市尤其大城市在20世纪中后期，已经逐渐建立了多元化、全方位、综合性的危机管理系统，其危机应急机制的运行状况和经验教训，对于我国处于初创阶段的城市公共安全管理机制建设，具有重要的参考借鉴价值。

（一）纽约城市公共安全管理模式

纽约是美国第一大城市，是美国经济的引擎，也是全球经济、金融和贸易的中心。纽约曼哈顿区集中了世界金融、证券、期货及保险等行业的精华。纽约是联合国总部的所在地，也是国际政治活动的中心之一。这种特殊的城市地位也给纽约的城市公共安全管理带来了严峻的挑战。纽约有世界上最多的摩天大楼，有世界上最繁忙的机场之一，平均每天都会发生两起有毒物质污染事故和一起绑架事件，纽约极其容易成为恐怖袭击的目标。而同样的灾害，一旦发生在纽约，就会形成“放大效应”。

为应对这种挑战，纽约市政府逐步建立了一套完备的城市公共安全应急管理体系。这套体系在应对2001年“9·11”恐怖袭击和2003年的停电事件中发挥了巨大作用。

1. 纽约市危机管理办公室

纽约市危机管理办公室是纽约进行公共安全应急管理的常设机构，2001年成为一个正式的职能部门。它管理的危机事务具体有：制定法规、协调各方力量;制定危机预案，进行演习和训练;储备应对危机所需要的物资。一旦大的危机爆发，它负责启动应急系统。

纽约市危机管理办公室所定义的危机事态几乎涵盖了所有可能对人们的生命和财产安全造成威胁的突发性事件，包括公共设施故障、恶劣天气、传染性疾病暴发、有毒或者化学物质泄漏、社会秩序动荡、恐怖袭击等。对每一种危机事态，危机管理办公室都有一套针对性的应急方案。

2. 危机管理运作

（1）纽约市危机管理办公室日常工作内容

一是危机监控。通过覆盖纽约五大区的信息系统，就地理状况、人口密度、基础设施、道路交通、建筑结构等提供详细数据和一目了然的示意图，一旦发生紧急事故，马上可以确定哪些地区的人口应紧急疏散、哪些道路最安全等。

二是危机处理。危机事件爆发时，协调各机构之间的活动;对危机事件的情形进行评估;调配资源，充当危机处理指挥员以及协调参与处理危机的各机构之间的联系中介。根据具体情况启动相应指挥中心。

三是与公众进行信息沟通。其一，在危机发生之前教育公众，提高公众应对危机能力;其二，在危机发生时，向公众传递重要信息。

（2）纽约市的危机准备项目

为了能够出色地应对各种各样的危机事件，纽约市设计、开展了很多帮助城市市民和工商业界“做好准备”的项目。主要有：

一是针對社区的危机准备项目。帮助市民做好准备，不仅可以降低危机事件对市民的直接影响，更重要的是可以在短时间内迅速动员起市民的力量，帮助政府机构处理危机事件。

二是针对商界的危机准备项目。危机管理办公室提供各种信息服务，帮助工商业主对可能对自己的业务造成影响的危机提前做好应对的准备。

三是训练和演习。为了更好地应对可能发生的危机事件，纽约市危机管理办公室针对各种危机事态的情形，设计并开展了很多训练和演习，培养能够对危机事件作出快速反应的专业人士。这些训练和演习一般和许多联邦、州和地方政府机构合作开展。

（3）纽约市的危机反应项目

纽约市危机管理办公室通过一系列的项目，为在危机发生时作出快速有效的反应提供了信息、人员和组织上的充分保证。主要项目包括：

一是城市危机管理系统。2004年5月，纽约市危机管理办公室宣布纽约市危机管理系统正式开始运作。该系统以美国国家危机命令智慧系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任有清晰的界定。

二是城市应急资源管理体系。这是一个以计算机网络为平台的信息系统，可以对需要的各种物资和人力资源进行准确的定位，以迅速地调动这些资源。

三是“9·11”危机呼救和反应系统。

四是移动数据中心。装备有及时更新的地理信息系统，能够进行数据收集和分析。利用移动数据中心的地图定位绘制功能和信息收集处理功能，移动数据中心的工作人员能够迅速描摹受危机影响地区的信息，提供给危机现场的救援人员和公共信息机构。

五是城市搜索和救援。

（4）纽约市的危机恢复项目

纽约市危机管理最后一个重要环节，就是帮助受危机影响的个人、企业和社区尽快地恢复，这个阶段从危机情况基本稳定，一直延续到所有的体系回归正常为止。

3.纽约危机管理模式总结

纽约市危机管理是全政府、全社会、全过程、多层次的城市公共安全和危机控制模式，以“预防为主，充分准备”为原则，不断完善统一指挥、职责明确与协调联动的工作机制，民间组织广泛参与应对突发事件，应急教育日益广泛普及。

（二）伦敦城市公共安全管理模式

伦敦是英国首都，同时也是英国的政治、经济、文化和交通中心，其应急管理体制建设的发展已经比较完善，目前已形成了立体化、网络状的应急指挥协调体系;伦敦市应急管理体制框架分为三个层面，分别是国家、地方和地区，便于形成决策、组织、指挥和协调应急管理。在国家层面上，在英国内阁中，设立了专门的伦敦应急事务大臣，监督伦敦重大违纪事项的准备工作和危机应对工作。在地方层面上，伦敦市应急体制的主要组成部分包括伦敦应急服务联合会、伦敦消防应急规划署、伦敦应急小组、地方卫生署、伦敦应急论坛、市长办公室和大伦敦议会以及伦敦政府办公室。在地区层面上，伦敦33个区政府都有自己独立的应急规划职能。

1. 伦敦应急服务联合会

该机构成立于1973年，联合会的委员会成员主要是应急服务组织和地方政府的代表，主要来自以下各部门的代表：城市治安服务部、伦敦消防总队、伦敦市警察局、伦敦交通警察署、伦敦急救中心以及伦敦市各级地方政府。平时负责地区危机预警、制订工作计划、举行应急训练。灾难发生后，负责人必须协调各方面的力量有效处理事务，并负责向相应的中央政府部门，如卫生部、国防部寻求咨询或其他必要的支援。

2.伦敦消防应急规划署

该机构直接对大伦敦议会和市长办公室负责，是整个城市应对火灾、地震等各种灾害最重要的力量。伦敦消防和应急策划局在每个社区设立了消防站，其中有市政管理人员、有消防安全专家，也有社区建设人员，能够随时提供多方位的救援措施。各个消防站还与专业救火、救灾队员共同建立防灾教育体系。消防站几乎实现24小时值班，居民可以随时进入消防站咨询或者寻求帮助。

预防灾害一直是伦敦消防应急规划署近年来的工作重点。1987年，伦敦一地铁站发生大火，造成31人死亡，大量人员受伤。这场灾难发生后，伦敦消防应急规划署与伦敦地铁和铁路网络公司建立合作，以保证各个机构在灾难发生时履行各自的职责。鉴于2006年7月发生的地铁爆炸案，伦敦市政府采取了各种措施对地铁公共设施进行“升级服务”，以提高对恐怖袭击等各类非法暴力行为的防范和应对能力，应急体系的完善措施就包括伦敦消防应急规划署和其他应急服务组织在内的更为完善的联动反应机制，并制定深层隧道救援计划。

2003年，伦敦消防应急规划署发表的第一份《伦敦安全计划》，为未来一年的城市灾害处理制定了细则。根据2/3的火灾遇难者年龄超过了60岁的统计数据，伦敦消防应急规划署2004年开展了名为“你自己能活下来吗？”的活动，为60岁以上的公民建立了专门的火灾求助热线。热线开通第一周内，就有数千名老人和他们的亲戚朋友通过电话咨询。与此同时，伦敦消防应急规划署还建立了“青少年纵火者干预体系”，對青少年进行防火教育，解答他们有关火灾的疑问。

伦敦消防应急规划署还与负责医疗急救的“国家健康服务体系”签订协议。在遭遇火灾或其他灾难的人因为情急而错拨求救电话时，这两个机构之间的通讯交换系统能够自动转接到消防队。作为世界上第三大消防队，伦敦消防应急规划署还利用先进技术，协助救灾工作。2004年，该机构对2.5万户家庭进行了防灾能力评估，并计划在2005年前在82%的伦敦家庭中安装火灾报警系统。该机构还与摩托罗拉等公司合作，改进消防部门的应急响应时间，努力实现使火灾数目、伤亡数目和虚假报警呼叫数目减少20%的目标。

3.地方卫生署

该机构负责地方的救护车服务、急救服务以及基本医疗保障。在职能上与英国的突发公共卫生事件应对体系有交叉。英国突发公共卫生事件应对体系是一个综合体系，包括了战略层面和执行层面。其中，战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构负责，而执行层面的突发事件应对则由国民健康服务系统及其委托机构开展。其中“突发事件计划协作机构”的主要职责是制订、颁布、修改并维护突发公共卫生事件应对计划，并协调与应对系统中其他部门的合作;“国民健康服务系统”地区行政机构在这个系统中的职责是确保地方卫生服务机构在突发事件中作出快速恰当的反应。2002年4月计划修改后，更多的职能从“国民健康服务系统”转向了基本医疗委托机构，构建了一个更为完善的公共卫生网络。网络中的各机构在突发事件应对中各司其职，协调活动，形成了更为综合的突发公共卫生事件应对系统。

4.伦敦应急小组

该机构是2001年美国“9·11”事件后设立的一个应急组织，主要职责是保证伦敦做好各种灾难事件的准备工作。

5.伦敦应急论坛

该机构主要是监督伦敦应急小组的工作，其成员都是代表主要应急机构和关键合作部门的高级官员。

6.市长办公室和大伦敦议会

市长办公室负责战略管理问题，协调全伦敦范围内的行动，大伦敦议会在危机预防和危机应对中没有正式的职责，只是通过伦敦政府协会为地方政府提供支持和援助。

7.伦敦政府办公室

该机构主管伦敦应急小组，同时在危机预防和危机应对中协助一些政府部门。

（三）启示

从发达国家重要城市的安全应急管理经验中可以看出，危机管理出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。许多公共危机不是某一部门或机构诸如警察、消防或医疗机构单独应该应对的。他们需要来自不同部门和机构的联合与协调，必须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对城市安全风险问题。

因此，在城市的应急管理的模式选择上，发达国家的经验给我们的启示是：

1.建立政府主导和多部门合作联动机制

通过立法明确政府不同部门和社会团体在城市公共安全管理中的职责定位，建议先进的信息管理系统。打破条块分割，建立起集中统一、层次分明、序列协调的新兴城市公共安全管理体系，承担起向全社会提供系统、全面的公共安全服务的职能。特别是构筑完善的风险危机分级反应机制。该机制主要包括：（1）规定城市紧急状态等级系统、确定风险危机的性质和严重等级，建立分级风险危机应对系统。（2）成立应急决策中心、指挥中心或指挥部。（3）根据风险危机的性质、种类和严重程度，迅速启动相应的应急预案，调动应急力量，应对风险危机。风险危机反应机制还应包括：及时发布危机信息，确保通信系统畅通，保证城市交通系统正常运作，高效的城市搜索和救援系统，良好的风险危机恢复系统。

2. 完善预案

制定各种自然灾害和治安灾害的预防和处置预案、建立完善的应急预备系统。通过科学的规划和资源储备，反复演习和专业训练，使政府管理者和危机所涉及的社会组织和人群能够按照既定的程序有条不紊地应对，最快地化解危机。

3. 健全网络

建立遍布全社会的应急网络，包括官方和民间的。完善紧急公共信息中心平台系统，主要包括卫星通信网络、可视电话系统和直升机电视传输系统、GIS系统、相关数据库等有效共享机制。在受灾时，各级、各类应急救灾机构可以通过紧急公共信息中心平台系统进行无线通信，以保证紧急网络和信息收集、交换和传达，并使各系统网络相通，形成一个高覆盖的应急对策通信网。

4. 鼓励社会多方力量參与

鼓励民间组织广泛参与应对突发事件。除了靠政府动员广泛的人力、物力和财力资源以外，民间组织在救灾及灾后恢复过程中能够扮演非常重要的角色，成为政府主导力量的重要补充。

5. 平战结合，重在训练

如果没有平时的管理，战时就不能马上适应，因此需要不断地演练，才会防止当真实事件来临时的慌乱和伤亡。

6. 广泛普及公共安全教育

加强宣传，将各方面的预案都让老百姓知道，普及全民应急知识。有关部门可考虑编制市民灾害防护指南，基本内容包括防护对策清单、紧急事故防护对策、警戒区域和疏散地图、飓风、水灾、龙卷风、危机事件以及危机管理有关机构的常用电话号码等。广泛普及应急教育，有助于提高社会对重大突发事件的心理承受能力，这对重大突发事件的处理起到了事半功倍的效果。

五、城市公共安全问题防控的思路

针对城市公共安全问题的新动向与新特征，城市公共安全问题防控需要具有清晰的问题意识，即城市公共安全问题借助何种因素与条件形成了影响社会秩序的危机事件，其问题传导路径的基本特征是怎样塑造的。基于这一问题意识，公共安全的问题应对与化解思路就需要将问题的事前预警、事中处置与事后防治有效整合，从而形成制度化、立体化、系统化的公共安全综合治理网络，并探索在源头上去化解安全问题产生的因素。因此，针对当前我国城市社会出现的系列公共安全问题，一方面要分析特大型城市转型发展特征及其中不同社会群体的生活方式来探寻公共安全问题发生的内在根源与一般规律，分析社会性问题与群体性暴力相互转换的内在机制;另一方面需要进一步讨论媒体舆论在公共安全事件中的双向作用，揭示当前公共安全问题隐匿线索、触发条件与运转机制，进而提出有效的应急处置对策与社会治理措施。从体系构建到对策实践，需要设置并加强以下几个方面的工作：

第一，形成特大型城市公共安全共建共享综合治理体制

城市公共安全的维护涉及社会生活的多个领域，有效统筹与整合协同各类社会资源是应对公共危机的关键。共建共享共治综合治理体制的建设不仅需要在技术层面上形成科学先进的侦破、监管、应急与善后支持体系，更需要重点研究如何将常规化的安全防控网络嵌入日常社会运行过程中，系统分析公共安全防治体系的方向、目标、路径、方法、步骤、标准等链条环节，既构建信息化规模应用与社会多元主体协调互动的治理机制，更要重视搭建基层社会力量共同参与的平台，以社区治安为核心推动群众工作，以文化融通为手段扩展基层弹性，在此基础上，实现城市公共安全网络全面覆盖与有效运行。

第二，培育特大型城市社会矛盾化解的多元路径与有效机制

特大型城市公共安全问题更多的是以人和群体为核心的社会矛盾的产生与反映，公共安全问题的防范不仅需要应急处置能力的提升，更需要在常态环境下对不同性质与类型的社会矛盾进行及时有效的预防化解。由于特大型城市群体生活方式的复杂性与流动的快速性，要实现相关社会矛盾问题的排查、预警与调处化解，需要了解不同人群的生活状态以及行动逻辑，深入研究不同层面矛盾的生发、转化、扩散因素与基本路径，进而综合运用多种方式沟通、协商、应对与处置由于矛盾激化产生的公共安全事件。在实际的工作中，需要将维权和维稳相统一，把源头治理、过程控制、应急处置有机结合起来，完善社会稳定问题评估制度，拓宽基层社会多方参与纠纷化解的制度化渠道，牢牢掌握预防化解社会矛盾主动权。

第三，注重特大型城市公共危机事件的网络动态管理与社会舆情引导

当前新媒体技术的广泛应用在为城市公共安全网络建设带来便利条件的同时，也增加了危机事件舆情引导的难度。部分公共危机事件借助网络平台迅速传播扩散，具有强大的“虹吸效应”，在很短的时间内，裹挟各种主观情绪，吸引大量围观群众，在一定程度上推动了危机事件的进一步扩大化，并造成了社会恐慌与民意扭曲，影响公共危机事件的处置。同时，网络空间本身也蕴含多重公共危机触发因素，作为现实社会的“倒影复制”，网络社会不仅具备现实社会空间问题产生的基本要素，同时又增添了新的不确定性因素。一些领域、一些群体的特殊性问题在特定条件的刺激下很容易转化成危机事件，其危害效应往往超越网络空间，形成线上、线下力量交互影响的传导模式，放大了危机事件的破坏效果。因此，从公共安全问题的角度对网络平台的监管，应该以明确制度化的手段和方式实现日常工作的常态化、动态化管理，一方面需要把握在日常工作中如何实时收集、掌握、研读网络舆情的各种信息数据，使发现问题、分析问题、解决问题、核实反馈四个环节紧密相连;另一方面，需要研究如何增强政府各级部门信息发布、媒体沟通、舆情引导的能力，牢牢确立政府在危机事件中信息掌握的权威性与信息发布的公开性，并且在实际处置中遵循制度的规范性、体现法律的正义性、保障群体的权益性，进而避免在网络公共危机事件中出现“舆论坍塌”的现象与后果。

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Public Security Problems and Countermeasures in the Process of Urban Development

Zhang Tonglin

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai200235， China）

Abstract：With the rapid expansion of the scale of cities in China， the construction of the urban public safety system is facing many new problems and challenges. Reasonably control the size of the urban population， appropriately adjust the means and methods of social governance， innovate urban social governance， improve urban public safety systems and mechanisms， and improve the ability of social governance to ensure and improve peoples livelihood is a major issue that needs to be solved in the process of moderately promoting urbanization and accelerating the construction of socialist modernization in China. This article intends to focus on the development of urbanization in China on the basis of combing domestic and foreign urban safety management experience， based on which this article responding to the main problems existing in the process puts forward the path and countermeasures to innovate and improve the urban public safety system and mechanism of our country.

Key words：urban public safety;controlling population size;to innovate the social governance

责任编辑：王明洲