网络治理

江涛

【摘  要】网络治理是新兴前沿课题之一，治理理论、结构与机制等在网络治理中都非常重要。与自愿或者强制治理相比，网络治理是一种更加复杂的治理结构，其聚焦于信任与协调机制，致力于在信息共享、价值协同等方面培养各组成部分之间的信任度，进而实现多方共赢。

【Abstract】Network governance is one of the emerging frontier topics. Governance theory， structure and mechanism are very important in network governance. Compared with voluntary or compulsory governance， network governance is a more complex governance structure. It focuses on trust and coordination mechanism and strives to cultivate trust among components in information sharing， value coordination and other aspects， so as to achieve a multi-party win-win situation.

【关键词】网络治理;公共管理;新框架

【Keywords】network governance; public administration; new framework

【中圖分类号】D669                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）01-0027-02

1 引言

公共管理的基本命题是对于管理者之间各种错综复杂的关系的解释与处理，这同时也是公共管理与地方治理等传统行政治理体系之间存在的基本区别。梳理以往研究发现，公共管理相关的研究主要聚焦于对政府管理行为的解释及界定。随着经济体制改革的推进，以政府为主体的公共管理行为逐步向非政府组织拓展。管理主体之间存在多元化特征，在此背景下，网络治理作为公共管理中的一种新的解释框架，在解决多元主体共存中存在的相关问题上提供了基本支撑。

可以说，网络治理理论是对传统治理理论与治理范式的继承与超越，网络治理自引入中国以来，便引起了多方重视。由于政治经济文化等的差异，诸多学者对网络治理理论持保留态度。在网络治理中，政府角色定位不明晰，客观上也左右了网络治理理论的走向。在网络治理中，对政府权威的过多注重可能会引起新一轮的治理失败。因此，在当前一个历史节点，结合国际国内双循环轨道，定位中国网络治理体系，意义深远。

2 网络治理理论

2.1 行动者中心制度主义

政策网络是公共政策制度和规则之一，同时也是政策分析过程中不可或缺的工具，一般来讲，政策网络可以对行为者加以约束。诸多研究将政策网络中的网络一次概念化为非正式制度，他们认为在行动者之间存在相对稳定的互动形式及关系，因而各位行动者会共同实现集体利益，从而提升自身利益。行动中心制度主义则源自于交换理论，也融合了制度主义中的理论选择元素，行动中心制度主义的基础思想是将制度作为管制结构的一种，制度为理性的行动者提供机遇，同时克服集体行动中的相应问题，有利于限制机会主义和自私行为。行动中心制度主义假设理性行动者会通过互换立场，从而深入了解社会问题，使得团体之间形成结构化的互动，在这一制度环境中对互动的发生与互动的结果都有一定约束力。其研究重点为制度中行动者之间的互动。

2.2 管理复杂网络

随着产业结构的调整，技术的更新换代，私人部门与国家之间的依赖性提升，传统的治理模式需要及时跟进，网络治理由于其自身的优势，成为现代治理体系中的一种最佳治理模式。相比较而言，网络治理能够避免传统治理模式中形成的形式化问题，为市场失灵提供了较为有效的协调方式。尽管网络治理存在些许不足，但是在现代化的进程中，面对复杂动荡的治理环境，网络治理依旧具有良好的可行性，通过复杂网络的治理模式，可以形成碎片化与多层次并存的长效治理机制。

3 网络治理的治理结构

网络治理是公共管理领域的整体结构实质性变化的一种体现，同时也是一种新的治理视角。可以说网络治理是新形势和新结构的基础，传统政策网络描述的是利益集团与政府部门之间的关系，目的是为国家与社会之间关系的分析提供养分。在网络治理中，政策网络则是一种全新的网络模式，对资源交换模式产生变革性的影响。网络治理聚焦于动员，落脚于协调，更为注重行动者自身的权益，各方行动者之间的支架结构较为稳定，对社会、经济等进行了新一轮的重塑。

在网络结构里行动者需要首先在组织层次上对问题进行切入分析，而不是像传统模式一样首先对政府、单个企业等进行切入分析，从而得出一定结论。网络治理中的治理结构存在于市场与科层之间。也即是说，网络治理位于强制治理与自愿治理中间地带。

4 网络治理的治理机制

4.1 信任机制

网络治理主要对象是网络组织，多个网络组织之间相互依赖形成的网络结构，在网络组织之间上下级关系较为淡化，在网络治理中，法律的限制及约束较为淡薄，在此条件下，不同行动者想要达成一致的意见，共同处理同一问题，就需要在网络结构中形成的信任作为各方联系的纽带。

可以说，在网络治理中，信任取代法律成为合法权威，作为一种联系机制长期存在。在错综复杂的关系网络中，行动者之间的信任机制关系着组织能否正常运转。从组织行为学的视角看，组织中的信任机制对组织的正常运转拥有正向影响，信任机制可以促使组织中的各项事务顺利进行，保证组织之间的交易成本维持在合理的水平。在网络治理中，信任机制一方面确保各行动者的合作完满进行，一方面可以减少组织行动的各项阻碍，形成多方共赢的结果。需要注意的是，信任机制存在较大风险，盲目信任对组织造成的损失将是不可估量的，因此，在运用信任机制进行网络治理时，应当注重对信任关系的引导。

4.2 协调机制

在对网络治理的信任制度的引导与建立这一过程中，需要采用政府管制与协调机制相结合的手段，在网络治理中的合作关系实质是多方行动者集体行动的问题。在集体行动中，各方行动者作为利益相关者，从自身利益出发，在没有选择性激励的情况下，会在集体行动中缺位。此时，在以信任机制为前提的协调关系中，行动者各方通过共担风险、协调谈判等方式实现良性互动，最终达到共赢的结果。

5 结论

随着社会经济的发展，公共管理过程存在的不确定性逐步提升，传统的治理方式无法满足治理过程复杂多变的需求，网络治理应运而生，在网络治理中，行动者通过信任机制形成合作关系，经过协调实现资源组合的优化，进而形成社会善治的良性循环。

在全新的历史环境下，面对国内国际两个大局，政府治理被赋予了新的要求，网络治理是一系列公共和私人领域行动者互动的产物。政府政策的制定和实施离不开相互关联且又互相依赖的行动者网络。在这种条件下，不能仅仅依赖政府单方的力量，政策执行者的异质性需要被及时地识别，忽略行动者的差异性将给政府治理带来莫大的损失。

因此，网络治理模式认为，由多方行动者组成的网络，可以解释大部分传统模式无法解释的问题，这一新型治理模式主要思想是，任何单独的行动者都不能单方面决定公共政策的制定和实施过程，各方行动者必须通过协调合作，实现各种资源的优化。这种协调合作关系具有复杂性的特征，是游离于传统市场与科层之外的一种新型模式。与市场及科层模式之间拥有交叉重叠的部分，拥有一定的相似之处，但同时也有自身独特之处，其内涵是传统的市场及科层模式无法解释的，因此，总体而言，网络治理的模式的兴起对传统的公共治理模式提出了巨大的挑战，但也吸引了各领域学者的拥护，对于网络治理这一新的提法，成为公共管理学科新晋的研究课题。但需要注意的是，也有不少学者对这一治理模式提出质疑。第一，网络治理模式更多偏向多元主体的参与，但忽略了在公共事务的政策制定与实施过程中权利的分配与占比;第二，现阶段，网络治理模式处于简单融合多元主义与集权主义的浅层次阶段，其根本上依旧属于领航悲观论，过高地估计了多元主体之间的协调能力;第三，网络治理中的合法性也备受质疑，部分学者认为在网络治理中，政策网络并非完全公开透明，而是一种黑箱，这极可能会阻碍原本的公共政策改革，甚至威脅到公共部门的公信力。

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