城市健康医疗大数据实行PPP模式的动力、机制与规制*

张鸣春

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

随着我国“互联网+健康医疗”的迅速发展，健康医疗大数据在医疗体系、临床研发、诊断治疗、健康生活等诸多方面的应用日益广泛，重要作用也愈发凸显。PPP(Public-Private Partnership)即公私(政企)合作，指企业获得政府的特许经营权，提供传统上由政府负责的基础设施、公用事业的建设与服务的方式，并通过运营收回投资和获得合理收益[1]。PPP模式将部分政府责任以特定方式转移给社会资本，在政府与社会资本间建立起“利益共享、风险共担、协同合作”的共同体关系，不但能减轻政府财政负担、提高社会福利供给效率，同时也可以降低社会资本的投资风险，实现共赢[2]。城市医疗大数据治理引入PPP模式，有利于缓解政府在医疗卫生公共服务提供方面的财政压力，提高健康医疗服务的服务质量，降低服务成本。

1 PPP模式发展城市健康医疗大数据的基本情况

1.1 何谓健康医疗大数据

医疗是数据密集型行业，数据来源广泛、类型众多。健康医疗大数据，是指人们在疾病防治、健康管理等过程中产生的与健康医疗相关的数据，具体包括居民电子健康档案、电子病历、诊疗数据、影像数据、实验数据、仪器数据、临床数据、财务数据、管理数据、医用函件等各种类型。以人们最为熟悉的居民电子健康档案和电子病历为例，每个医疗数据大类里面又可包括多个数据子类。居民电子健康档案包括个人免疫、体检、门诊、住院等活动所产生的数据；电子病历包括就医诊断过程、诊断结果记录、图片、影像等各种检查结果记录。随着人们生活水平的提高，可穿戴设备的普及，以及数据技术在各个领域的渗透，医疗数据也包括了保健养生数据，个人使用健康医疗智能终端及移动应用而产生的数据和医药研用数据等。大数据技术的发展使医疗数据成为降低医疗成本、改善医疗服务、提高医疗效率、增加医疗资料的宝贵财富和重要驱动。中国健康医疗大数据在慢性病防控、传染病监测预警、临床决策支持、医疗保险提效等方面具有重要作用。

1.2 PPP模式下建设健康医疗大数据的主要内容

根据公共卫生及个人健康的主要需求，城市健康医疗大数据PPP模式可通过建设五大平台推动城市医疗卫生公共服务事业的发展。通过建设城市健康医疗数据共享平台，完成对区域内各医院及相关机构原始医疗数据的采集汇聚、共享交换，提供本区域健康医疗数据一站式服务；通过建设城市健康医疗数据研发平台，对呈现爆发式增长的健康医疗大数据进行存储、计算和分析，研发自主可控的医疗数据知识产权；通过建设城市健康医疗数据治理平台，实现对城市医疗数据标准的统一管理，通过医疗数据标准与国家标准的对照以提升健康医疗数据的质量，对大数据平台各数据节点进行统一管理，并形成长效的实施管控机制；通过建设城市健康医疗数据服务平台，依托行业前沿的数据算法分析数据，为政府、医院、制药行业和公民提供各种惠民利政的相关医疗服务；通过建设健康医疗创新孵化平台，开放健康医疗大数据中心有价值的数据集，吸引并资助创业团队对健康医疗数据进行商业开发，孵化出大量健康医疗服务创新企业。

1.3 社会资本参与健康医疗大数据建设的盈利方式

在PPP模式下，私营投资方为项目建设注资，然后从服务收费中得到回报，或直接从项目收益中取得回报[3]，城市健康医疗大数据PPP模式可以通过三种方式实现盈利。一是向个人收费，针对个人提供健康档案管理、健康咨询、慢性病管理等服务，定期收取会员服务费，或根据个人定制的增值服务额外收取费用；二是向制药企业收费，根据药物销售情况，给药企提供营销咨询收取咨询费，或者帮助其精准投放广告，按点击量等向药企和医疗器械等企业收取广告费；三是向保险机构收费，利用大数据分析，为保险公司、研究机构等提供对应的数据服务，按月收费，并且针对特殊数据库额外收费等[4]。

2 PPP模式发展城市健康医疗大数据的基本动力

健康医疗大数据与民生息息相关，是国家重要的基础性战略资源。李克强总理明确指出，“发展和应用好健康医疗大数据，是一项重大的民生工程，既可以满足群众需求，也能促进培育新业态、形成新的经济增长点”[5]。采用PPP模式发展城市健康医疗大数据有下述三个方面的基本动力。

2.1 “互联网+健康医疗”国家战略的驱动

2016年6月21日，国务院办公厅发布《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》确定福建省、江苏省及福州、厦门、南京、常州为健康医疗大数据中心与产业园建设国家试点工程第一批试点省市。《指导意见》在加强组织实施中提到，“推广运用PPP模式，鼓励和引导社会资本参与健康医疗大数据的基础工程、应用开发和运营服务”。2017年10月，国家卫计委印发《关于扩大健康医疗大数据中心国家试点的通知》，山东、安徽、贵州获批成为第二批健康医疗大数据区域中心试点省。《意见》和《通知》旨在通过“互联网+健康医疗”探索医疗服务新模式、培育医疗发展新业态，进一步推动政府健康医疗信息系统和公众健康医疗数据互联融合、开放共享，消除医疗信息孤岛。虽然通过建设城市健康医疗大数据来推动城市医疗卫生数据治理高效化的政策愿景是美好的，但是医疗数据的收集、存储、处理，医疗数据系统的开发、运营与维护，都需要投入大量的资金，特别是一些财政资金比较紧张的地区，政府财政资金独立难支。因而需要通过采用政府与社会资本合作(PPP)模式建设城市健康医疗大数据，实现传统医疗卫生事业与新型技术的深度融合，既能有效降低政府投入负担，又能推动城市医疗卫生的数据化治理，从而为城市健康行业赋能，为医疗人员减负，更重要的是增加老百姓的医疗卫生服务获得感。

2.2 获取多重实际效益

采用PPP模式引导社会资本参与健康医疗大数据建设，能够有效提升健康医疗服务的效率和质量，不断满足人民群众多层次、多样化的健康需求，培育健康医疗服务业的新经济增长点。条件允许的话，也可以在一个省的全省范围内统一规划、建设和运营医疗大数据中心，更好地实现各市医疗数据的互联互通，也减少了各地市相关重复投入和建设，本文主要讨论市级健康医疗大数据建设。以全市范围内统一规划、建设和运营健康医疗大数据中心为例，实际效益包括：首先，减少了政府的前期巨额投入，运营商通过提供健康医疗数据服务向市民收费实现三方的互利共赢，即减轻政府负债、企业获取收益，市民获得优质高效的健康医疗数据服务，实现了“既能迎合社会需求，又能增加社会资本收入来源”的良好经济效益[6]；其次，对全市社会范围内的医疗数据进行集中管理和统一运营，真正实现了数据的整合，通过多样化的数据分析方法，从居民、医院、政府、企业(药企、保险、金融)等多角度开发数据价值，可以实现医疗资源在全市范围内的有效配置，大幅降低政府的整体医疗成本投入；最后，通过医疗、医药和医保数据的互联互通，真正实现三医联动，有助于解决老百姓的全面健康与保障难题。将健康医疗大数据应用于重大疾病(传染性疾病)的预警，还有助于提高公共卫生服务能力。

2.3 以PPP模式推动城市医疗卫生治理走向“善治”

政府与社会资本合作(PPP)本质上是一种公共部门与社会资本(或私人资本)利益共享、风险共担的组织方式，公共部门在这一过程中承担的责任是使公共服务以一种有利于公众的方式被提供和促进经济发展、提高公民的生活水平。联合国对于“善治”的定义是：参与、法治、透明性、回应性、共识取向、公平包容、有效能和效率、问责[7]。“善治”既是手段，又是目标，“善治”的最终目标是为公民提供更好的公共服务，使公共利益最大化。健康医疗大数据与民生息息相关，采用PPP模式引导社会资本参与健康医疗大数据建设的过程中，政府在广泛征询广大民众对公共卫生及个人健康信息化需求的建议后拟定健康医疗大数据服务的相关项目，然后发布信息向社会资本(私营部门)进行招标，通过筛选、谈判、评估后选择投标企业，签订项目合同和建立相关机制来保障项目的有效运行和实施效能。这一过程基本包含了“善治”的基本要素，以公民的健康医疗需求为出发点，既有公民参与，又有公私部门合作的伙伴关系，而责任、规制等也伴随整个PPP模式的始终。

3 PPP模式发展城市健康医疗大数据的运作机制

政府与社会资本合作模式的基本框架是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化[8]。PPP模式发展城市健康医疗大数据，也需要按照此框架来运行。为此，政府必须在PPP模式的各个环节创建合理的机制，为社会资本创建一个公平、合理、盈利的环境，更重要的是实现为公众提供优质公共产品或服务的根本目标。如图1所示，城市健康医疗大数据建设过程中的政府与社会资本合作是一个大系统，政府在其中具有双重身份，一方面是机制设计和政策制定者；另一方面又是合作方和参与者。政府在机制设计的层面主导这个系统，表现为以公共卫生和公民个人健康需求为出发点，以实现社会公众利益最大化为目的进行相关机制设计，包括健康医疗大数据项目选择机制、招标竞标机制、定价和财政补贴机制、政府规制机制；而社会资本在实施运行层面主导这个系统，包括健康医疗大数据项目的具体设计、融资、建设、管理和运营[9]。

在健康医疗大数据服务项目选择中，有三种招标类型：直接谈判、竞争性谈判(磋商)、竞争性招标，三种类型的竞争性依次提高。政府在开始竞争性谈判或竞争性招标时，会首先根据投标的社会资本(比如华为、小米、BAT等大数据企业50强)递交的材料进行筛选，圈定一组满足条件的竞标者，再依次进行谈判或竞标。根据西方国家积累的经验，PPP模式包含“经济型”模式、“社会型”模式和“混合型”模式三大类。民生性和高投入使得“混合型”模式成为政府与社会资本合作发展城市健康医疗大数据服务的主导模式。“混合型”PPP模式的基础仍然是特许经营权的授权，社会资本和政府协商，由政府向健康医疗数据使用者收费后统一向社会资本项目公司支付，或者由社会资本项目公司收取使用费，不足的再由政府进行财政补贴。在该模式中，政府为社会资本进行补贴或者托底，相当于政府在协助其承担市场需求的风险，所以进行合理的定价和财政补贴机制至关重要。此外，站在政府的角度，需要通过规制来保证项目的高质量，政府的规制机制包含三个部分：对价格的规制、对质量的规制、对项目公司运营的规制。还需特别注意的是，城市健康医疗大数据PPP模式不是简单地跨部门参与，是以契约(合同签订)为约束机制，以公私部门合作的方式提供医疗卫生数据服务，这种合作是基于长期信任和法律、契约(合同)所保障的合作[10]。

图1 城市医疗健康大数据PPP模式的运作机制(作者自制)

4 城市健康医疗大数据建设PPP模式的规制措施

如前文所述，在PPP项目中，政府规制的内容主要包括价格规制、质量规制、公司经营规制，但这多是简单地把政府作为规制的主体来规制作为客体的社会资本。然而，政府与社会资本是PPP项目的一体两面，城市健康医疗大数据PPP项目涉及到政府部门和社会资本(大数据企业)之间的合作伙伴关系，规制的客体应该既包括社会资本(大数据企业)，又包括政府自身。需要公共部门和私营部门双方都拥有规制精神和树立自觉履行规制的理念，而不是局限于政府单方面对社会资本的规制。

4.1 政府构建公平合理的竞争性招标程序

在城市健康医疗大数据建设PPP项目中，规范性原则和竞争性原则是指导政府招标环节的主要原则，招标环节的目的就是实现竞争性，规范化的招标程序既可以节省政府的招标成本，又可以节省社会资本的投标成本。大数据是新型技术，正处于发展上升阶段，也涌现出了很多想要抓住大数据时代的历史机遇，发展大数据技术的公司企业。通过竞争性招标，可以真正选出技术条件过硬，融资能力强的大数据公司为市民提供城市健康医疗大数据服务。如图2所示[9]，在遵循规范性和竞争性原则的基础上，竞争性招标流程包括如下步骤:1)确定招标策略，主要包括城市健康医疗大数据服务承包商的标准和选拔程序等；2)发布招标通知，公开宣传健康医疗大数据服务PPP项目，需要对招标的项目类型、技术细节、标准要求、支付方式、合作期限等信息进行充分公示；3)对竞标的大数据企业进行资质预审，主要包括身份、资历、能力、经验等，最终筛选出合格的竞标者；4)在竞标环节，首先向投标的大数据企业展示竞标文件，说明选标与评标的流程，然后通过专家组评估和打分进行评标与选择，专家组在评估竞标企业的时候，要对评分细则进行明确的规定，可以采用多轮打分的方式，在打分完毕后，按照一定权重合算，分数最高的竞标企业获得项目；5)通过公私谈判，签订合作合同，确保满足所有条件以保证合同的有效性，必要时需要政府监督机构对合同作最终批准。

图2 竞争性招标流程

4.2 进行科学合理的定价与完善财政补贴管理

价格是贯穿政府与社会资本合作模式整个流程的重要因素，更是政府和社会资本合作矛盾和问题的集合点。在特许经营权模式下，社会资本直接承担了市场风险，如果政府规制不到位，社会资本很容易借助政府赋予的垄断权利(特许经营权)谋求暴利，这显然违背了PPP合作的初衷。在城市健康医疗大数据服务PPP模式中，政府价格规制的目在于控制健康医疗数据服务定价过高，保障运营商以较低的价格提供优质高效的健康医疗数据服务，满足社会大众的需要，实现社会公众利益的最大化。通过价格规制实际上实现了一种平衡状态，即社会资本获得了满意的收益，社会大众享受到了较低价的健康医疗数据服务，政府实现了PPP模式的高效正常运转。城市健康医疗大数据服务PPP项目的主流模式是混合模式，在这种模式中，城市健康医疗大数据服务商首先通过市场向使用者收取费用，不足由政府补贴。政府具体根据社会大众对价格的接受程度和自身财力来规制价格。一是科学合理地确定健康医疗数据服务的价格，并通过公私双方签订的合同予以保障。在定价的时候，一方面需要政府、社会资本、第三方咨询机构、专家组等进行充分的论证、协商；另一方面，由于公众服务需求的不确定性，在界定价格时要留有余地，适当保留一定程度的价格弹性空间，最终目的是以合理的价格使公私双方签订合同，促成合作。二是完善项目财政补贴管理。若提供健康医疗大数据服务的运营商的实际收入不足，政府部门需按照合同进行适当补贴。但是，财政补贴要以健康医疗大数据服务的运营绩效评价结果为依据，综合考虑服务价格、服务开发成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定，探索建立动态补贴机制。

4.3 确保服务质量监管的常态化

社会资本的逐利本质决定了在竞标获得成功后，在项目的推进阶段会尽可能地节省成本，实际操作偏离合同规定，甚至会偷工减料。在健康医疗大数据服务PPP模式中，健康医疗数据服务质量应由独立的合同来规定，运营商逐一按照合同条款供给健康医疗数据服务。质量规制是对健康医疗大数据服务供应商合同履行行为的监督，也是对其在项目运营过程中可能出现的不规范行为的规避，比如抬高健康医疗数据服务价格、数据信息输出时间过长、提供的数据服务质量低于服务获取的支付费用等。政府可以通过创建衡量健康医疗数据服务关键表现的指标矩阵来监管服务质量，这个指标矩阵一定要具体化，例如，服务衡量指标的内容(横轴)可包括：

健康医疗数据服务的精准性、健康医疗数据服务供给的速度、健康医疗数据服务收费是否“物有所值”等；服务衡量指标的程度(纵轴)包括优秀(100～90)、良好(89～80)、中等(79～70)、合格(69～60)、不合格(60以下)。政府也可依据这个服务衡量指标矩阵对健康医疗大数据运营商的服务绩效做出评价，若绩效较低，必要时可以给出绩效警告，敦促运营商改进数据服务质量。此外，政府还可以通过“第三方”的方式对健康医疗数据服务运营商进行质量评价，比如委托专业机构：“健康医疗大数据医疗质量管理与监督专业委员会”(于2017年9月2日正式成立)的专家进行服务质量评估，也可在政府门户网站上发布“健康医疗大数据质服务质量测评问卷”向广大老百姓广泛征求服务评价意见。

4.4 完善政府在PPP项目中的诚信制度建设

契约精神是政府和社会资本合作的基石，公私合作双方需共同遵守协议和讲究诚实信誉。现实中，PPP项目运行的政府诚信问题表现为：有些地方政府新官不理旧事、一届政府一朝政策、随意违背招商引资合同、不履行财政补贴承诺、个别地方政府官员视PPP模式为甩掉财政包袱的手段，而非提高公共服务效率的有效机制，故意拖沓履约。上述政府失信行为会直接导致社会资本对政府的不信任，PPP 项目落地率和社会资本参与度“双低”[11]。因此，在政府与社会资本合作过程中，政府的承诺尤为重要，许多私营部门在考察项目时，兼顾项目的经济效益和政府的信用程度。根据以往的经验，政府部门的失信主要出现在那些风险大、项目收益不确定的PPP项目的运作过程中[12]。大数据是新型技术，健康医疗数据服务的市场需求存在很大的不确定性，城市健康医疗数据服务PPP有可能也会遇到政府失信问题。PPP模式中地方政府诚信制度的构建应包括以下方面：一是在国家制度的顶层设计上，建立由财政部门牵头的政府PPP项目的专门管理机构，统筹PPP项目的规划编制、审批管理、风险监管业务，加强对地方各级政府诚信状况的综合评价、监督管理；二是建立合理的PPP项目政府诚信监管框架，实现“一分一合”，即实施PPP政策制定部门与PPP监管部门的分离，实施政府监管机构与行业监管组织并存；三是通过积极培育诚信守约的政府行政文化推进地方政府诚信建设，提高政府公职人员的诚信意识和契约意识；四是建设权责明晰的政府PPP项目监管队伍，优化监管队伍职能结构，强化职业技能培训，提升监管人员的PPP协议签订、风险管理、合同纠纷化解技能等。

5 结语

公私合作伙伴关系主要用于提供公共产品和准公共产品，目的是满足社会公众的需求，体现了社会的诉求；另一个方面，政府面对财政资金的约束，引入公私合作伙伴关系模式，解决了资金约束和行政低效问题，体现了有为政府的理念。通过政府与社会资本合作模式进行大数据城市治理，既可以创新大数据时代政府提供公共产品和服务的方式，又可以缓解城市政府依托高科技进行技术治理的资金压力。大数据时代，数据在源源不断地产生，数据挖掘模型也需不断完善，这对健康医疗数据库的运营和维护提出了很高的要求。将城市健康医疗数据服务实施及运维交给企业，政府可以更轻松地将医疗卫生数据技术风险转移给以大数据企业为代表的社会资本，从而能够腾出更多的精力进行公共卫生领域的政策制定和规制，做好健康医疗市场的监管工作，此外，大数企业提供的资金和专业技术人才，也能保证为市民提供更好健康医疗大数据服务。社会资本往往是风险规避型，大数据又是新型技术，尚处于起步阶段，存在不确定性，通过PPP模式应用大数据治理城市，政府的参与提高了项目融资成功的可能性，如前文所述，在“混合型”PPP模式中，政府为社会资本进行补贴或者托底，相当于政府在协助其承担市场需求的风险。通过PPP模式，企业可以依托政府的公信力，获得用户更大的信任度，降低交易成本，用更低的成本为用户提供高质量的服务，以用户的高信任度和高质量的服务形成推动企业今后可持续发展的软实力。