公立医院章程内函及制定程序解析*

石景芬，张岚，邓绍平，胡锦梁，郑小华

(四川省人民医院卫生政策与医院管理研究所，四川 成都 610072)

随着健康中国战略的实施和医改政策的深入推进，建立和完善现代医院管理制度已成为我国基本医疗卫生制度的5项重点任务之一[1]。制定医院章程是建立现代医院管理制度的首要任务，因为章程是医院各项规章制度的纲领，是医院依法自主管理、履行公益责任的基本准则。目前，由于我国公立医院依然是医疗服务的主力军，也是实施医改政策的主要改革对象，故本文着眼于公立医院章程的相关政策、内容和内涵分析以及制定程序解析。

1 医院章程制定的必要性

1.1 政策要求

理解章程的重要性，要在公立医院改革、完善现代医院管理制度以及推进医院治理体系和治理能力现代化的大背景下来看。复杂纷繁的医改政策主要集中于两个体系：一个是医疗服务体系，另一个是筹资与支付体系。医院章程在医疗服务体系及医院治理体系中占据关键位置，而医院治理又是医院改革的核心内容，所以现代医院管理制度的建立，必须以制定医院章程为开端[2]。

2016年，《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》提到“公立医院依法制订章程”[3]。2017年，国务院出台《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》中明确医院必须制定章程[4]。2018年，国家卫健委发布了《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(以下简称“指导意见”)，明确了试点目标：截止2018年年底，各省选取辖区内20%的二、三级公立医院和10%的社会医院开展试点，先行先试；到2020年，全国所有医院都须完成章程制定工作[5]。

1.2 内在需要

长期以来，公立医院的行政化管理形成了医院对上级主管部门的依赖；同时行政机关对于自身权力的约束和规范依然不足，对医院简政放权不充分、不明确。因此，公立医院内部治理结构和自主管理机制不稳定、不成熟。由于外部治理的政策和法律环境并不完善，医院管理的相关方长期处于博弈之中，加上部分医院领导层对医院章程的认识比较模糊，导致医院章程在合理性和合法性两方面都还存在一些问题[6]。随着我国行政管理法制化的推进，依法治院成为医院管理的内在需要。公立医院章程正是依法治院的制度性安排，为深化公立医院改革、厘清政府出资人的管办职能、落实公立医院经营自主权、构建法人治理结构和内部高效运行管理起到关键作用，是妥善处理医院与政府、与患者、与社会公众、与内部员工关系的法律性文书，是公立医院经营管理活动的基本准则[7]。公立医院章程对医院坚持公益性、管理法制化、决策科学化、运行高效率都将起到重要作用。

1.3 试点进展

牵头医改的政府部门不够独立、不够权威，致使医院章程建设和应用缺乏外部治理环境的支撑，多数公立医院不了解章程的内容、作用及其编制流程，因此导致法律层面、实务层面和执行层面都还存在一些矛盾和问题[8]。潍坊市于2011年成立了公立医院管理委员会，2017年推进法人治理结构改革，要求市县两级39家医疗机构设立理事会、监事会，制定医院章程，形成一套内部决策、运行、监督机制；北京协和医院于2017年制定了章程，是国内较早一批创制章程的知名三甲医院[9]。据研究统计，截止2019年3月底，我国有北京、上海、江苏、深圳、河北、贵州等地少数三级医院和重庆、安徽、广西等地为数不多的县级医院制定了医院章程[10]。2019年7月，在国家卫生健康委员会医政医管局的指导下，中国医院协会组织编写并发布了《公立医院章程范本》，提供给公立医院作为参考。2019年12月，国家卫生健康委员会办公厅修订、印发了《公立医院章程范本》，并在官网公布通知。2019年，除少数试点医院外，多数公立医院依然在观摩研究中；2020年，在政策明确要求下，全国各地公立医院陆续启动章程制定工作。

2 章程内涵解析

指导意见中关于医院章程的主要内容，要求有3点：一是章程应当包含的有关事项，概要地说明了章程的内容结构及外部治理关系；二是章程应当明确医院内部管理的组织结构；三是章程应当明确医院自主管理的议事规则和办事程序。

2.1 章程层次结构

包括序言、总则、外部治理体系、内部管理体系、医院员工、运行管理及附则7个部分。各部分的层次结构如图1所示。序言说明医院基本情况及章程制定依据。总则描述举办主体、医院名称、地址、性质、宗旨、精神、领导体制、功能定位及发展目标等。外部治理体系主要阐明举办主体和医院双方的权利与义务。内部管理体系主要明晰医院的管理体制与组织结构，包括院级领导班子和内设机构，强调加强党的领导和建设。医院员工部分描述员工定义范围及员工的权利与义务。运行管理部分要阐明基本原则、决策机制、激励机制、监督机制，重点理顺医疗、财务、资产、后勤、设备、物资及文化建设的管理。附则部分主要说明章程需要修改的情形、修订程序、本章程生效日期及解释权限。

图1 医院章程层次结构图

2.2 章程调整的生产关系

医院章程要调整的生产关系有4对,主要厘清医院与政府、患者、社会和员工之间的关系。

2.2.1 医院与政府 根据医院的举办主体、性质及功能定位等情况，决定医院与政府之间的关系，主要体现在外部治理体系的条款上，要清晰界定举办主体与医院双方的责权利，既要坚持公立医院的公益性，又要保障医院法人及领导班子依法依规行使相对独立的经营管理权。

2.2.2 医院与患者 要建立健全第三方满意度评价机制，及时接受患者的评价反馈，不断改善医疗服务，提升患者就医体验。

2.2.3 医院与社会 医院要主动接受社会监督和舆论监督，建立完善的监督评价体系，依法实行院务公开。

2.2.4 医院与员工 依法依规保障员工的工作、发展、福利等权利，规定员工义务，与员工缔结社会契约，增强员工凝聚力与忠诚度。

2.3 章程规范的决策机制

针对医院决策机制中重大事项界限不清、决策主体不明确、党的领导和民主管理弱化等弊端，规范决策机制需明确相关方的权责，主要包括党委会议、院长办公会、专家委员会、职工代表大会以及科室(部门)的民主集中制管理决策机制[11]。决策机制贯彻了党委领导下的院长负责制，体现了加强公立医院党的领导这一新要求，实现医院重大事项通过党委会民主决策的管理机制。

2.3.1 “两会两办” “两会”指的是院长办公会和党委会。“两办”指的是院长办公室(简称院办)和党委办公室(简称党办)。要明确党委会和院长办公会的民主决策原则，规范决策范围和决策程序，具体经办机构是党办和院办，要规定两办的职能职责和办事程序。

2.3.2 专家委员会和职工代表会 医院根据工作需要成立医疗、教学、科研、药事、管理等专家委员会或工作组，对专业性强、技术要求高的事项，要多组织专家咨询论证，发挥其辅助决策作用。与职工利益密切相关的事项，要在决策前通过职代会等形式听取意见和建议。

2.3.3 职能部门与科室 各部门或科室要成立管理团队，建立会议制度，推行民主管理，建立民主决策制度。

2.4 章程体现医院的特色和创新

指导意见鼓励医院根据历史、现状和本地政策，结合医院功能定位、等次、规模等不同情况科学制定章程，体现各自医院特色和创新，积极稳妥推进。

3 章程制定与维护流程

章程的制定和运行维护遵循相对固定的程序，包括组织程序和工作程序，具体操作过程也会因地因时因人而异。主要流程如图2所示。

图2 医院章程制定及维护流程图

3.1 成立起草组

医院领导层启动章程制定工作，明确牵头部门，精选人员，成立起草组，确定工作的计划进度，分工协作，分头实施。起草组人员分头收集相关政策文件、研究文献、医院基本情况、发展目标和战略等资料，建立定期讨论共享机制。各医院可根据自己的职能部门设置情况指定某部门牵头制定章程，多由院办或党办牵头。

3.2 形成章程草案

在起草组确定拟稿主笔，或者建立分段负责制，制定医院章程草案，组内讨论修订数次，征求相关部门科室负责人、职工代表及院领导的意见和建议，广泛收集职工意见、动员职工参与，提高章程与本医院的适合度，提高章程的公信力。需要时可征求上级主管部门的意见和建议，以提高外部治理体系的契合度。

3.3 院长办公会审核

草案成熟后，由牵头制定部门提交院长办公会讨论审核，如无修改意见则通过；如有疑问或修改建议，则需核实情况、讨论修改后再次提交，直至院长办公会同意通过。

3.4 党委会审议

院长办公会通过后，将章程提交党委会审议，如无修改意见则通过；如有疑问或修改建议，则需再次核实情况、讨论修改后再次提交，直至党委会审议通过。

3.5 职代会表决

按照职工代表大会的召集程序召开职工代表大会，表决通过医院章程。

3.6 上报审批

完成上述程序之后，形成医院章程送审版本，报送给举办主体和上级卫健委审批。审批通过则进入下一步流程；审批不通过则会限时修改，修改后再提交院长办公会审核及后续流程，直至审批通过。

3.7 医院发布

医院须在举办主体和上级卫健委审批通过后，才能发布章程，一般要以内部文件形式发布，让职工周知；至于是否向社会公布，文件没有明确规定。

3.8 报送登记管理机关备案

成文的医院章程还需要报备给医院的登记管理机关，该管理机关还应当将医院报备的章程分送给同级别的相关单位。

3.9 运行维护及修订

医院按照章程法则规范运行，接受上级、社会、职工的监督，运行过程中要维护章程的合法性和合理性。医院发生分立、合并、终止、所有制变更、管理体制变化等重大事项需要修订章程时，应当依据章程规定的程序进行修订、废止。

4 讨论建议

我国公立医院普遍存在公益性模糊、功能定位不明确、举办主体和管理主体权责利不明晰、内部管理结构不清晰等问题，而章程是医院履行公益性职能、依法自主经营、实施管理的行为准则和基本纲领[12]。各地方政府和主管部门应与时俱进，根据上述相关政策要求，尽快出台地方的实施方案，营造新时代新政策环境下的外部治理体系。各公立医院应结合所在地省情、院情，以各项法律法规为依据，制定充分体现医院精神宗旨、价值追求与治院特色的医院章程，推进依法治院，确保医院公益性，提高管理效能。医院操作层面，建议应由主要院领导牵头负责推进，成立医院章程编制工作组，积极对接举办主体和上级主管部门，加强章程的顶层设计。结合医院发展战略规划，以制定医院章程为统领，梳理各项管理制度的内在联系，修订、精简、编制医院内部管理制度，使之系统化、规范化、精细化、科学化，着力推进现代医院管理制度的落实。