高校专项债券发行计划动态调整探析

洪捷 （福州大学计财处 福建福州 350116）

2019年地方政府新增一般债务限额5 800亿元、新增专项债务限额8 100亿元，合计13 900亿元。2020年2月财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8 480亿元，其中一般债务限额5 580亿元、专项债务限额2 900亿元。加上此前提前下达的专项债务1万亿元，共提前下达2020年新增地方政府债务限额18 480亿元。2020年新增债务限额比2019年增长了33%，可见国家大力推行地方政府债券的强度，并加快政府专项债券的发行使用进度。高校专项债券属于地方政府专项债券下项目收益专项债的一个创新细分品种，从2018年初步推行至云南、陕西、青海、新疆、广西、四川、河南、吉林等8个省份和自治区，先后为61所高校首次发行专项债券规模合计77.27亿元，到2019年逐步成熟应用在吉林省和广西区第二期高校专项债券发行。

一、关于高校专项债券发行计划的政策背景

2018年2月，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》 （财预 ［2018］34号），在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。

2018年5月，财政部印发的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》 （财库［2018］61号）要求，公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，科学安排债券发行，合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

2019年4月，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库 ［2019］23号），不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。

通过中国债券信息网发行结果公示的数据进行整理，对2018年1月1日—2019年12月31日之间连续多期发行高校专项债券的项目融资规模和期限安排进行整理分析，得出吉林省在2018—2019年连续各发行一期和广西区在2018—2019年连续分别发行一期和两期高校专项债券。由于高校专项债券发行计划的动态调整，即从债券存续期间合理规划债券的融资规模、债券额度、发行时间和债券期限等多角度进行调整，可以科学地安排发行节奏，充分盘活资金，提高高校资金使用效率，实现高校专项债券的平稳连续发行。

二、高校专项债券发行计划动态调减

根据中国债券信息网的信息披露文件，2018—2019年吉林省发行省属公办高校校区建设项目专项债券共计划发行2期，计划发行面值总额8亿元，其中2018年计划发行面值4.07亿元的记账式固定利率附息债，实际与发行计划相符；2019年计划发行面值3.93亿元记账式固定利率附息债，2019年实际发行3.3亿元记账式固定利率附息债。具体融资额度及发行期限计划如下页表1所示。

（一）融资规模和额度动态调减

长春理工大学本次募集的资金主要投向老校区改扩建项目，债券计划融资规模占预算总投的62.96%，而长春金融高等专科学校和吉林工程技术师范学院本次募集的资金主要投向新校区建设项目，计划融资规模分别占预算总投的52.68%和59.96%，三个项目资本金都不少于项目总投的20%。

2018年吉林省实际发行面值为4.07亿元的高校专项债券，募投项目包括长春理工大学0.37亿元、长春金融高等专科学校0.7亿元和吉林工程技术师范学院3亿元，与前期制定的发行计划相符，按期发行融资规模内部分债券额度；2019年吉林省实际发行3.3亿元高校专项债券，募投项目包括长春金融高等专科学校2.3亿元和吉林工程技术师范学院1亿元。对比表1数据可得，2019年吉林省实际发行的高校债券专项债券中，只有2个项目（长春金融高等专科学校和吉林工程技术师范学院）维持2018年原定发行计划，继续按期发行融资规模内的剩余债券额度，而长春理工大学对融资额度进行动态调减并许终止发行计划。

表1 2018—2019年吉林省高校专项债券资金需求计划 单位：亿元

（二）发行时间和期限动态调减

由于高校属于非营利机构，对应建设项目收益回收期较长，投资资金回笼速度较为缓慢，因而债券发行期限的设计符合所投资项目的特点，使偿债期限与收益回收期相适应，债券发行期限为7—10年中长期较合适。

2018年吉林省实际发行的高校专项债券期限为10年。考虑到长春理工大学、长春金融高等专科学校、吉林工程技术师范学院项目建设周期预计分别为2年、3年、2年，前期集中投入大量资金用于高校的基本建设，因此计划2018年和2019年分别发行一期高校专项债券募集资金，可以做到与项目工程建设投入节奏同步，及时有效补充建设资金需求。对比表1数据可得，2019年吉林省实际发行的高校债券专项债券中，只有2个项目（长春金融高等专科和吉林工程技术师范学院）维持2018年原定发行计划，继续按期在2019年发行十年期高校专项债券，而长春理工大学并未按照2018年发行高校专项债券，终止发行计划。

综合分析项目情况，以上三个高校在项目存续期内期末累计净现金流量金额大于0，专项债券资金覆盖率（倍数）都大于1，说明项目收益可以覆盖债券本息，项目的偿付保障程度高。长春金融高等专科学校和吉林工程技术师范学院这两个建设项目都是投向学校新校区建设，资金需求量大，该项目通过连续两年发行多期高校专项债券可以降低项目的融资成本，减轻财务负担，提高资金流动性，保障项目现金流最大化，是长远持续有效解决高校建设资金短缺问题的推荐方案。而长春理工大学2019年对发行计划进行动态调减，没有再进行连续发债，可能是由于投向老校区改扩建项目的投资估算、项目收入及资金筹措方案等在2019年发生变化，进而影响整体项目债券存续期间预测现金净流量、资金覆盖倍数发生变动，导致提前偿还高校专项债券本息，故终止2019年发债计划。

三、高校专项债券发行计划动态调增

根据中国债券信息网的信息披露文件，2018—2019年广西壮族自治区发行高等学校专项债券共计划发行3期，其中2018年计划发行面值29.42亿元的记账式固定利率附息债，实际与发行计划相符；2019年计划发行面值28.04亿元记账式固定利率附息债，2019年实际发行二期分别为面值8.15和20.62亿元记账式固定利率附息债。其中，广西警察大学等5个高校没有连续发行计划，广西师范学院等14个高校对发行计划进行动态调减，广西医科大学等4个高校对发行计划进行动态调增，调增案例具体融资额度及发行期限计划如表2所示。

表2 2018—2019年年广西壮族自治区部分高校专项债券资金需求计划 单位：亿元

（一）融资规模和额度动态调增

广西医科大学本次募集的资金主要投向武鸣校区和五象校区工程项目，债券计划融资规模占预算总投入的36.71%，广西机电工程学校本次募集的资金主要投向新校区工程项目，债券计划融资规模占预算总投入的9.49%。而广西艺术学院和玉林师范学院本次募集的资金主要投向学生公寓建设项目，债券计划融资规模占预算总投入的79.1%和76.25%，以上四个项目虽然资本金都不少于项目总投入的20%，但是后两个项目已没有继续调增融资规模的空间。

2018年广西壮族自治区实际发行面值为28.04亿元的高校专项债券，募投项目包括广西医科大学5.05亿元、广西机电工程学校0.94亿元、广西艺术学院0.53亿元和玉林师范学院0.61亿元等，与前期制定的发行计划相符，按期发行融资规模内部分债券额度；2019年广西壮族自治区实际发行28.75亿元高校专项债券，募投项目包括广西医科大学4亿元、广西机电工程学校3亿元、广西艺术学院0.2亿元和玉林师范学院0.7亿元等。

对比上页表2数据可得，2019年广西壮族自治区实际发行的高校债券专项债券中，广西医科大学计划内动态调增2019年债券融资额度4亿元，但发债资金合计不超过发行计划债券融资规模13亿元；广西机电工程学校计划外动态调增2019年债券融资额度3亿元，合计债券融资规模3.94亿元，占预算总投的39.8%；而广西艺术学院和玉林师范学院本次募集的资金分别投向相思湖新校区二期工程和东校区扩建二期工程，与2018年学生公寓建设项目相比是新的项目需求，2019年可新增债券计划融资规模。

（二）发行时间和期限动态调增

2018年广西壮族自治区实际发行的高校专项债券期限为7年。考虑到广西医科大学、广西机电工程学校、广西艺术学院和玉林师范学院项目建设周期预计为6年、2年、1年、2年。前期集中投入大量资金用于高校的基本建设，因此发行计划分6年、2年1年、1年分别发行一期高校专项债券募集资金，可以做到与项目工程建设投入节奏同步，及时有效补充建设资金需求。2019年广西医科大学和广西机电工程学校继续按期在2019年发行高校专项债券，而广西艺术学院和玉林师范学院由于新增二期项目需求，2019年可新增债券发行计划。

综合分析项目情况，以上四个高校在项目存续期内期末累计净现金流量金额大于0，专项债券资金覆盖率（倍数）都大于1，说明项目收益可以覆盖债券本息，项目的偿付保障程度高。广西医科大学和广西机电工程学校2019年对发行计划进行动态调增，并进行连续发债，可能是由于投向新校区工程项目的投资估算、项目收入及资金筹措方案等在2019年发生变化，进而影响整体项目债券存续期间预测现金净流量、资金覆盖倍数发生变动，影响2019年发债计划。广西艺术学院和玉林师范学院2019年募集债券资金投向与2018年相比是新的项目需求，2019年可动态调增债券发行计划。

四、高校专项债券可持续发行建议

在不断的积累与实践中，市场在实践应用中逐步建立起适应我国文化教育发展的债券发行模式。对高校专项债券连续发行的支持，反映了地方政府希望加快改善高等院校办学条件，全面提高人才培养环境，提供更加多样、更加灵活、更高质量的教育公共服务，大力促进教育公平，办好人民满意的教育。通过有效利用金融工具，尤其是发挥债券资金使用效益，鼓励社会筹资参与高等学校建设，来增强高等学校自主发展能力。

因此如何合理使用有限的专项债券资金，特别是通过连续发行高校专项债券以弥补高校建设融资的缺口成为后续发展的关键点。针对高校专项债券发行提出如下建议：一是统筹测算融资规模。根据高等学校项目建设规模、投资估算等条件，测算债券资金需求量，设计债券融资方案，统筹安排债券融资规模，以满足项目债券存续期间预测现金净流量、资金覆盖倍数及压力测试要求。二是前置债券发行计划。在发行前须制定详细的发行计划，包括债券全年发行总体安排、每次发行具体安排、地方政府债券期限结构，并按年度、项目实际统筹安排债券期限，鼓励高校提前向财政厅上报需求。三是强化债券期限安排。公开发行的高校专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。四是关注融资规模与期限配比。为控制项目偿债风险，要求高校能够科学统筹债券融资规模、债券发行时间和期限等，按照学校资金获取能力和融资规模做好债券的期限配比、还款计划和资金安排。五是动态调整发还债时间和方式。高校可以提前足额拨付还本付息资金，动态调减或许终止发行计划；可以根据项目改扩建的需求、新增资金筹措方案，动态调增或者新增发行计划；也可以根据债券发行计划，正常到期发债还债；最后，如因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现或因项目假设条件发生变化，无法按时偿还债券本金，允许在专项债务限额内发行专项债券周转偿还，待项目收入实现后予以偿还。

整体而言，在设计债券融资规模和发行期限方案时，发行人应提前充分考虑项目各方因素与融资规模及期限的配比，并在债券存续期间动态灵活调整债券的发行期限、还款方式及时间等，充分盘活资金提高资金使用效率，以此实现高校专项债券的平稳可持续发行性。