保障性安居工程资金投入和使用绩效的审计探析

刘远舟（昆明市审计技术中心 云南昆明 650000）

党的十九大报告指出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。住有所居不能只是满足城市高收入人群的住宅需求，更要保障城市中、低收入家庭的住房需要。加速推进保障性安居工程建设，对于更好地实现房价调控、改善城市住房困难群众的居住条件、促进群众安居乐业和以人为核心的新型城镇化建设有着重要意义。

一、保障性安居工程审计关注的重点领域

保障性安居工程作为“十二五”时期标志性的改善民生的工程，在“十三五”时期也发挥着重要作用。在每一年的12月到次年3月，审计署都会组织各级审计机关对全国保障性安居工程及配套基础设施的计划、投资、建设、分配、运营等情况进行审计。

（一）审计对象及范围

审计对象具体包括所属住房城乡建设、发展改革、财政、自然资源、农业农村等有关部门和单位；国家开发银行、农业发展银行等相关金融机构；必要时，可延伸调查勘察、设计、施工、监理、质量监督等相关单位和个人。审计范围涵盖安居工程资金管理使用及相关政策落实情况，同时关注涉黑涉恶相关问题线索，重大事项追溯到相关年度。

（二）审计重点

保障性安居工程审计应以资金运行为主线，以审查安居工程实际保障效果为重点，深入核查存在的突出问题和体制机制障碍。但是，由于保障性安居工程建设是一个系统性的工程，只关注其中的某一模块或环节，不足以评价该项经济活动的经济性、效益性、效果性。因而需要结合关注保障性安居工程绩效审计中的安居工程资金分配管理、安居工程资金使用情况、安居工程保障效果、安居工程建设管理情况、安居工程相关减税降费等政策落实情况，来全面、客观地审计保障性安居工程中资金投入和使用的绩效情况。

1.资金分配管理。审查中央及地方财政资金分配管理情况，重点关注与财政专项资金相关的会计科目，如住房保障支出、城乡社区支出、转移性支出等，来揭示财政资金是否按规定分配下拨，是否存在滞留、在项目单位等长期闲置，以及被审计单位和个人串通骗取套取等问题。摸清银行信贷等安居工程融资规模，揭示是否存在通过发行地方政府专项债券以外方式违规举债或违规担保融资等问题。

2.资金使用。审查棚改项目拆迁安置、公租房筹集、租赁补贴发放等过程中的资金使用情况，揭示是否存在单位和个人利用虚假资料等骗取拆迁补偿款或安置住房，是否存在侵占挪用棚改专项债券等财政资金或其他融资资金，是否违规将中央财政专项资金用于支持住房租赁市场发展负面清单事项，以及管理人员等在拆迁补偿、房源收购、供地审批等权力集中环节是否存在以权谋私、贪污受贿、利益输送等重大违纪违法违规问题。

3.保障效果。审查安居工程住房建设和实施保障情况，是否存在安居工程未按期建成、未有效保障群众需求等问题，揭示安居工程项目是否存在长期无法建成甚至“烂尾”影响居民回迁的问题，是否存在因应保障人群底数不清等导致困难群体未得到有效保障的问题，以及是否存在违规使用安居工程住房或以安居工程名义搞房地产开发、福利分房等问题。

4.建设管理。审查安居工程目标任务完成、棚改范围和标准执行等情况，反映棚户区是否存在应改未改与扩大范围实施并存的问题，是否存在目标任务与当地实际脱节、虚报抵顶目标任务等问题，揭示是否存在违规将不符合条件的项目纳入棚改范围等问题，梳理核实纳入目标任务管理的公租房项目截至年底建设推进和交付使用情况及存在的问题。

5.减税降费。审查安居工程相关部门落实税费减免政策的情况，揭示金融机构、国有企业等是否存在违规收费或未按规定执行贷款优惠利率的问题，以及财政部门是否存在未按规定对符合条件的安居工程项目贷款给予财政贴息等问题。关注有关部门和单位是否存在拖欠民营企业款项和农民工工资的问题。

除此之外，应关注城镇老旧小区改造及住房租赁等政策落实情况，譬如城镇老旧小区改造相关政策落实不到位，支持住房租赁市场发展相关政策落实不到位的问题。同时，还应关注以前年度审计发现未整改问题等其他问题。

二、保障性安居工程资金投入和使用绩效审计发现的主要问题

（一）资金分配管理存在的问题

1.财政补助的保障性安居工程资金至年底尚未分配，仍滞留在财政部门。根据审计署2019年第4号公告《2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》显示，被审计的1 118个市县中，有63个（占比5.64%）市县财政等部门未及时将2018年安居工程中央财政专项资金22.34亿元分解下达或明确到具体项目。

2.保障性安居工程资金（含财政资金、银行贷款、其他社会融资等）至年底闲置超过1年以上未使用，即资金滞留在各级住建局。2015—2018年，该问题日益严峻，呈逐年上升的趋势。具体见表1。

表1 保障性安居工程资金至年底闲置超过1年 单位：亿元

3.套取骗取安居工程专项资金（含财政部中央财政补助、国家发改委中央预算内投资、地方财政资金、银行贷款、公积金贷款等）。2015—2018年，单位或个人套取挪用或骗取侵占安居工程资金的情况屡禁不止。具体见表2。

表2 套取骗取安居工程专项资金

4.其他问题。具体包括：住房公积金增值收益余额未按规定上缴财政或统筹用于安居工程，其中2015年有124.95亿元，2016年有13.67亿元；未将保障性安居工程租金收入及时上缴各级财政；应收未收公租房租金、配套商铺租金、停车场租金等；未按规定对保障性安居工程租金收入实行“收支两条线”管理；存在坐支资金；保障性住房建设资金专户地区资金保障举措执行不到位等问题。

（二）资金使用存在的问题

1.挪用安居工程资金。2015至2018年均存在财政资金被挪用于经营性投资、对外出借、弥补人员和办公经费、商品房开发、修建公园场馆、平衡财政预算、其他非公共项目支出等情况。

表3 挪用安居工程资金 单位：亿元

2.被拆迁单位或个人通过提供虚假资料等手段骗取征地拆迁补偿款和安置住房。2015年，187户补偿对象通过编造虚假产权资料等方式骗取征地拆迁补偿9 617.88万元。2018年，31个单位和部分拆迁个人以提供虚假资料等方式骗取侵占拆迁安置补偿等资金9 049.5万元。

3.主管部门或项目单位违规超范围、超标准进行拆迁补偿，多支出补偿资金或安置住房。2017年，共有91个单位违规扩大保障范围或提高补偿标准，多支付拆迁补偿款2.85亿元。其他三个年度审计署报告未披露该问题。

4.以虚报家庭收入或住房等资料、重复申报、内外勾结等方式骗取或重复享受租赁补贴和公租房实物保障待遇。涉及家庭户数、保障房套数、货币补贴金额情况如表4所示。

表4 骗取公租房保障

5.其他问题。2018年，15.17亿元财政资金、214.57亿元银行贷款等因管理不规范扩大支出范围，用于与安居工程不直接相关的市政基础设施建设等其他公共项目。2015年还存在因规划失误、设计缺陷、重复建设等造成资金损失浪费的情况以及以克扣、截留、私分等方式侵占安居工程资金，或虚列支出或转移账外形成“小金库”的情况。

（三）保障效果存在的问题

从审计结果可以看出，棚改项目基本建成后存在超过1年由于未办理竣工验收备案、消防验收不合格、与项目直接相关的道路、供水、供电等配套基础设施建设滞后等原因未分配入住的情况，但该情况已逐年改善。2015年、2016年、2018年均存在公租房被违规销售、转租，或被挪用于办公、经营等情况。2016—2018年，存在保障性住房利用效率不高，公租房因位置偏远、供需不匹配、规划设计不合理等建成后空置1年以上的情况。具体见表5。此外，还存在棚改收购安置房源因质量较差、存在历史遗留问题、违反政府采购程序、手续不全等影响居民合法权益，以及虚报抵顶安居工程基本建成任务等问题。存在棚改项目开工超3年且超过施工合同等约定竣工期限未建成甚至烂尾，有的导致拆迁居民无法回迁安置、额外支付逾期过渡安置费等问题。如2017年，0.99万户家庭由于棚户区改造项目建设进展缓慢等原因未能如期回迁安置，多支付安置费5.86亿元。

表5 安居工程保障效果情况 单位：万套

（四）建设管理存在的问题

安居工程的建设管理问题繁杂，每一年审计署披露的口径不尽相同，因而难以通过表格进行归类、汇总。近年来，在勘察、设计、施工、监理等环节未严格执行设计、施工等招投标规定的项目数量不断下降，2015年为1 272个，2016年为744个，2017年为683个，2018年审计结果未将其作为重要问题进行披露。2015—2018年，均存在占地手续不全、已开工项目建设用地手续不全或者使用环节擅自改变土地用途的问题。如2018年619个安居工程项目的3.64万亩建设用地存在用地手续不全等问题，2 661亩安居工程建设用地闲置或被改变规划用途使用；2017年294个项目未取得建设用地批准而占地1 440.54公顷进行建设，883个已开工在建项目未取得建筑工程施工许可证等基本建设审批手续；2016年，294个项目未取得建设用地批准而占地1 440.54公顷进行建设，809个项目存在未取得建设用地批准、违规以“毛地”供应、擅自改变土地用途或调整容积率等问题，涉及用地2 309.27公顷。部分建设项目存在未履行工程规划许可、环境安全性评价等基本建设审批程序，或未采取必要的质量控制措施，未按工程设计图纸和技术标准施工等问题。

（五）减税降费政策存在的问题

2015—2018年，均存在金融机构、国有企业等利用垄断地位、优势地位或巧立名目违规收费或未按规定执行贷款优惠利率，未按规定享受相关税费减免以及安居工程税费优惠政策未落实到位等问题。具体见表6。

表6 减税降费政策落实情况

三、完善保障性安居工程资金投入和使用绩效审计的对策

进一步加大对重点民生资金和项目审计力度，提高审计工作要求，提升审计工作成效，对于促进棚户区改造、城镇老旧小区改造等相关重大政策措施落实，保障资金安全，促进提高资金使用绩效，更好地保障人民群众住有所居等方面有着重要意义。因此，笔者结合审计工作经验，提出以下审计建议。

（一）严格规范资金管理使用

一是积极按规定拓宽资金来源渠道，做好资金筹集安排，并具体分解落实到各类安居工程项目中。二是切实加强对专项资金的监管，确保资金专款专用，不得挪用。三是加强对政府非税收入的监督管理，确保政府非税收入按照“收支两条线”的规定及时足额上缴国库或财政专户。

（二）加强项目建设、维护管理

一是加强对保障房建设规划统筹，充分研究、论证，合理制定建设计划，确保建设项目能按正常程序实施完成，建成后供需匹配。二是加大闲置资产的盘活力度，切实解决保障性安居工程项目需求比例失衡、配套设施不全、闲置率高等问题，确保国有资产尽快产生效益。三是加强公租房共用部位、共用设施维修及公租房的日常维护管理工作，确保真正惠及民生。四是扎实推进城镇老旧小区改造工作，确保按时限要求完成改造任务。

（三）及时完善机制体制建设

一是建议住建部门、财政部门等相关部门完善公租房管理运营机制，制定租金征收制度，加大租金执收力度，按时缴纳保障房租金收入。逐步建立起住房保障信用管理制度，对于在公租房租住使用过程中故意隐瞒虚报或者伪造有关信息、拒交租金、拒不退出等违法违规行为，全面记入住房保障信用档案，确保公租房保障真正需要的人群。二是督促相关县区政府按照国家、省、市相关文件，结合公租房分配运营管理工作的新变化和工作实际，修改完善当地相关制度，实行差别化租赁政策，建立公共租赁住房退出机制。三是针对用公租房进行征地拆迁过渡安置等情况，制定出台安置管理办法或方案，明确各方责任及相关费用的安排。

（四）加强安居工程建设管理

针对部分县区安居工程项目基本建设审批手续不完善及部分公租房项目长期未办理竣工验收备案等工程建设管理问题，建议对安居工程项目《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设项目选址意见书》等问题进行自查清理，并督促相关单位尽快完善相关手续，今后规范建设管理。

（五）提高国家审计机关审计的独立性

审计机关作为政府的行政部门，一方面需要服从政府的领导，服务于政府，另一方面又需要对政府其他部门进行监督，因而不可避免地存在缺乏独立性和威慑力的问题。为提高国家审计机关的独立性，建议多采用上审下的方式开展审计，如市审计局审计下属县（市、区），省厅审计市本级及州本级，审计署审计各省。另外，可以加强特约审计员对此类重大审计项目的参与深度，吸纳来自财政、经济、法律等领域经验丰富的专家，通过其参与集体调研、重大项目审计，参加重要审计活动和专业性会议，较好地发挥咨询、监督的作用，从而提升审计工作的独立性和透明度。