城市地下综合管廊的发展及建设运营模式分析

■申燕飞

（三门峡职业技术学院建筑工程学院，河南 三门峡 472000）

从2014年开始，在国家一系列政策的引导下，全国大中城市地下综合管廊行业发展迅猛，从25个试点城市的初步探索，到2018年460多个城市地下综合管廊项目的开工建设，全国正迎来城市地下综合管廊建设的新时代。国内大规模的地下综合管廊建设引发众多学者的关注和研究，了解国内外地下综合管廊的发展历史、国内政策现状和建设运营管理模式，对把握新时代城市地下综合管廊的发展有重要指导意义。

一、国内外综合管廊发展现状综述

（一）国外综合管廊发展

在国外，综合利用城市地下管道技术可以追溯至罗马帝国的工程师们[1]，他们在排污系统中设置给水、通信等管道。第一次工业革命促使巴黎、伦敦等城市快速发展，导致落后的城市基础设施与城市化带来需求增加之间的矛盾日益突出。为了讨论和研究城市综合管廊应用和未来发展，法国国立城市工程研究所和瓦伦西亚综合工艺大学共同成立了U.T.E.R.G（公共事业隧道欧洲研究小组），致力于公用事业隧道国际经验的比较研究、通用新技术研究、科学管理经验总结和国际合作开发等方面工作，对欧洲公用事业隧道研究和发展起到了重要推动作用。据不完全统计，截至2016年全世界已建成综合管廊（不含缆线管廊）里程超过3100km[2]。

巴黎应该是世界上最早兴建综合管廊的城市。1833年，法国巴黎在地下建造了一条廊式构筑物用来排涝，并将给水、通信、交通信号等公用管线统一收纳在廊内，形成了世界最早的地下综合管廊[3]。从19世纪中叶开始，为了公共卫生和国民健康需要，当时的统治者召集包括著名建筑师欧仁·贝尔格朗在内的一批水利专家，开始规划建设一个完整的地下水道网，并于1984年以法律的形式规定将巴黎所有饮用水供应采取封闭形式纳入下水道，巴黎下水道成了一个完整的给水排水系统。截至目前，巴黎已经建成地下综合管廊约100 km。

德国也属于综合管廊建设开展较早的国家之一。1893年，北部城市汉堡建设了德国第一条综合管廊[4]，综合管廊所带来的环境社会效益明显，很快便在前东德展开管廊建设。有关数据显示，东德建造的地下综合管廊有400 km。

美国是从1960年开始对综合管廊建设可行性进行研究。1970年，美国纽约的White Plais市中心建设了综合管廊，但没有形成系统网络。纽约束河地下综合管廊和阿拉斯加地下综合管廊是美国近年来建设的有代表性的地下综合管廊。1861年，在英国伦敦，兴建格里歌大街时由政府投资建造了一条半圆形横断面的地下综合管廊。

1933年，俄罗斯（前苏联）在莫斯科、列宁格勒和基辅等地新建或改建街道时建设综合管廊[5]。瑞典大型地下排水系统通过地下综合管廊完成，在世界上处于领先地位。芬兰的赫尔辛基的大型供水系统收纳在120 km地下管廊中，过滤等处理设施也在地下综合管廊中。

日本早在1926开始建设九段阪、淀町、八重洲等地下综合管廊系统（日本称“共同沟”）。1963年，随着《关于共同沟建设的特别措施法》颁布实施以后，日本全国各大城市拟定了五年期的综合管廊连续建设计划，并逐渐形成地下综合管廊网络系统。到1997年，日本已经建造地下综合管廊446千米。目前，在东京、大阪等县政府所在地和地方中心城市等80个城市干线道路下建设约2000多千米的地下综合管廊，为日本城市的现代化科学化建设发挥了重要作用。

20世纪90年代，新加坡在滨海湾推行地下综合管廊建设，建设投资全部由政府承担。该管廊自2004年投入运维至今，全程由新加坡CPG集团（新加坡公共工程局在1999年企业化后而成立）提供运营管理服务。该管廊将运营管理贯穿周边地块开发建设的始终，将综合管廊的建设与其他大型地下工程统一规划设计、同步施工建设，极大地降低了综合管廊建设投资成本。

（二）国内综合管廊建设发展情况

我国综合管廊建设起步较晚，1958年北京天安门广场下建成了我国第一条综合管廊。1994年，我国第一条城市市政综合管廊上海浦东新区张杨路综合管廊建成竣工[6]。

2000年后，我国地下综合管廊建设进入快速发展阶段，广州大学城地下综合管廊、昆明市广福路综合管廊、北京未来科技城综合管廊、上海世博园地下综合管廊和珠海市横琴海区地下综合管廊等相继建成投入使用。据不完全统计，除上述上海、北京、广州、深圳、珠海、昆明等6个城市共计建设完成157.124 km外，全国2001年至2013年之间还有济南市、衢州市、佳木斯市、宁波市、杭州市、兰州市、厦门市、大连市、青岛市、苏州市和南京市等城市共建成综合管廊18条，合计总长度183.72 km，具体情况见附表1。

附表1 全国部分城市2001—2013年间建设完成的城市地下综合管廊情况

自2014年国家提出全面加强城市地下管线建设管理任务以来，全国已有25个城市开展地下综合管廊建设试点工程，计划到2020年前建成2840.65 km，到2020年底，全国计划建设地下综合管廊（含支线管廊）8000km以上。其中，第一批10个试点城市2020年前计划建设综合管廊945.33 km，试点规划建设综合管廊379.229 km，计划总投资额351.065亿元，所有项目全部采用PPP融资方式。具体建设情况见附表2。

附表2 国家第一批地下综合管廊10个试点城市建设情况

郑州等15个城市进入2016年中央财政支持地下综合管廊试点范围。本文查阅了相关资料，对15个城市建设地下综合管廊情况进行了梳理。根据相关统计，15个试点城市试点项目规划建设748.30 km，计划投资额747.306亿元（不含石家庄市投资），2020年前计划建设综合管廊1949.82 km（不含保山市），到2030年除去广州、保山和银川等三个城市外，其余11个试点城市将建设综合管廊3352.66 km。（见附表3）

附表3 国家第二批地下综合管廊15个试点城市建设情况表

二、国内综合管廊法律法规政策情况

（一）国家层面

国家层面的法律法规和政策建设情况主要分为综合管廊建设管理、投融资改革和规划设计等方面。2013年9月，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》专门提出“用3年左右时间，在全国36个大中城市全面开启地下综合管廊试点工程”的任务。2014年6月，国务院办公厅印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），明确提出了2015年、2020年和2025年的总体工作目标，首次明确要求开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。自此，我国城市地下综合管廊立法、投资建设和运营管理改革进入了一个新的快速发展时期，拉开了我国“城市地下综合管廊建设革命”的新阶段。2014年，财政部印发了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。2015年、2016年，财政部和住房与城乡建设部联合在25个城市开展地下综合管廊试点工作。2015年8月，国务院印发的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》中明确提出，鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊，并对管线入廊、有偿使用、融资支持等配套管理政策提出了具体要求。

国家鼓励地下综合管廊等项目采用PPP模式建设运营，为此出台了一系列政策文件。2014年9月，财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是我国开始探索PPP模式和制度体系的“总动员”。2015年1月，财政部在《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》中发布了PPP项目合同指南。2015年4月，国家发展改革委等5部门联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出要将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。2015年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发财政部、发改委、中国人民银行＜关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见＞的通知》，掀开了PPP模式在城市地下综合管廊工程中应用的新篇章。2016年8月，国家发展改革委在《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中，明确要求切实做好包括地下综合管廊在内的重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。

财政部等部门密集出台了相关政策，对地下综合管理投融资等方面进行创新性改革。2015年4月，国家发展改革委颁布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励企业发行专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设。6月，财政部制定的《城市管网专项资金管理暂行办法》明确专项资金可用于支持地下综合管廊建设试点，并对采用PPP模式的项目予以倾斜支持。2016年11月，中国人民银行将地下综合管廊建设项目纳入国家开发银行抵押补充贷款资金运用范围，明确抵押补充贷款资金主要支持管廊本体建设及入廊管线敷设。

为了推进地下综合管廊有效利用，国家出台了入廊管线单位收费等政策文件。2015年12月，国家发展改革委及住房和城乡建设部联合印发了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》，明确入廊管线单位有偿使用，依法依规为项目配置土地、物业等经营资源，可视项目建设运营情况给予财政补贴等，确保社会资本方合理回报。2016年5月，住房和城乡建设部和国家能源局联合印发了《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》，鼓励电网企业参与投资建设运营城市地下综合管廊，共同做好电力管线入廊工作。2016年8月，住房和城乡建设部《关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知》，要求已建成城市地下综合管廊的主次干路，规划管线必须入廊。

综合管廊规划设计方面的政策性文件主要分为工程技术规范、工程规划编制指引等。2015年5月，《城市地下综合管廊工程规划编制指引》颁布实施，对综合管廊工程规划编制要求、编制内容和编制成果形式进行规定。2015年6月，《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838—2015）颁布实施，强制性条文由2012年版本的2条增加到18条，对规划、总体设计、管线设计、附属设施设计、结构设计、施工及验收、维护管理等内容作了详细规定。2016年1月，住房和城乡建设部印发了《城市综合管廊国家建筑标准设计体系》，按照总体设计、结构设计与施工、专项管线、附属设施等四部分进行构建。住房和城乡建设部对地下综合管廊投资估算等方面也制定了《城市综合管廊工程投资估算指标》和《关于城市地下综合管廊工程消耗量定额的通知》，服务于城市地下综合管廊建设投资和计价。

（二）地方层面

自国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全国大部分省份和部分城市都下发了关于加强城市地下综合管廊建设管理的实施意见的政策，从总体要求、规范建设、投融资机制、管理体制和保障措施等方面对综合管廊建设作了统筹安排和规划。深圳市、武汉市、南京市、西安市、合肥市、西宁市、乌鲁木齐市、厦门市、临沂市等城市都出台了《城市地下综合管廊管理办法》，分别从规划与建设、运营与维护、法律责任等方面对城市地下综合管廊管理工作作了政策性规定。

昆明市、成都市、宁波市、十堰市、六盘水市、泸州市等城市出台了城市地下综合管廊规划建设与运营管理办法，从规划与建设、运营、维护管理等方面对综合管廊建设管理进行了规范性规定。

湖南省、山东省、吉林省、四川省、山西省、内蒙古自治区、陕西省、河南省、河北省、甘肃省等省份和自治区及深圳市、厦门市、南宁市、乌鲁木齐市、西安市、石家庄市、银川市、合肥市等城市都出台了关于城市地下综合管廊有偿使用的管理办法，对城市地下综合管廊有偿使用的总体目标、基本原则、价格形成机制、费用构成、保障措施等作了具体规定。其中深圳市还制定了地下综合管廊有偿使用收费参考标准，对给水工程、输水工程、直饮水工程、再生水工程、污水工程、天然气工程、电力工程和通信工程等各种型号管线一次性支付入廊费、逐年支付入廊费和日常维护费给出详细的参考标准。南宁市也制定了电力、给水、中水、通信、燃气和污水等城市地下综合管廊不同型号管线的入廊费收费标准。厦门市制定了给水工程、输水工程、直饮水工程、再生水工程、雨水工程、污水工程、天然气工程、电力工程和通信工程各种不同型号管线按照现行价格、调后价（按接近投资额测算的基准价、根据资产收益率建议的执行价格）和日常维护的现行价、调后基准价等入廊收费标准。

三、我国综合管廊投资运营模式

现阶段我国在广州、昆明、厦门、上海、杭州等地已有建成并运营中的多条综合管廊。国内现有的地下综合管廊建设运营模式主要有政府全资建设运营模式、政府和管线单位联合建设运营模式、社会资本投资建设运营模式和PPP模式。

（一）政府全资建设运营模式

政府全资建设运营模式是指地下综合管廊的主体设施以及附属设施由政府投资，管线单位租用或无偿使用综合管廊空间，自行敷设管线。在政府全资建设管理模式下，综合管廊初始投资建设资金主要有政府财政资金投入、以土地为核心的经营性资源融资、发行市政专项债券，或者以政府下属国有资产管理公司直接出资、申请金融机构贷款和发行企业债券等。项目建成后以国有企业为主导，通过组建项目公司等具体模式实施对项目的运营管理，向入廊管线单位收取综合管廊运营管理费用，以保障综合管廊的日常管理维护能够获得稳定的现金流。政府全资建设管理模式详见图1。

图1 政府全资建设运营模式

欧洲地区能够大规模建设地下综合管廊并形成地下管网系统得益于城市政府良好的财政能力，有能力应对综合管廊建设一次性巨额投资对政府造成的“脉冲”效应。广州大学城综合管廊是由政府主导建设，项目建设后作为资产注入广州大学城投资经营管理有限公司（国有公司），该公司负责包括综合管廊等大学城经营性和准经营市政公用设施等项目的投资、经营管理和资本运营。上海世博园地下综合管廊也是由政府全资公司世博土地控股公司出资建设，项目建成后移交给浦东新区市政管理署管理。

（二）政府和管线单位联合投资建设运营模式

政府和管线单位联合出资是指政府和管线单位共同投资建设地下综合管廊的主体设施以及附属设施，项目建成后委托成立的专业管理公司负责项目运营管理，政府和管线单位根据协议承担运营管理费用。这种模式关键是要科学合理地确定政府机构和管线单位的出资比例和投资额，权衡各方的共同利益。政府和管线单位联合投资建设运营模式详见图2。

图2 政府和管线单位联合投资建设运营模式

保山市中心城区推进地下综合管廊建设实践中，探索了政府和管线单位联合投资建设运营的模式，该模式由国有城投公司、电力公司和中心城区城投公司联合出资组建管网公司，负责地下综合管廊建设和运营管理，管线单位购买或承租管廊空间使用权，并缴纳管廊运营管理费用，管网公司以此方式逐步回收贷款资金和管廊运营管理。该模式管廊权属问题是制约其推广应用的关键之处。

（三）股份制合作投资运营模式

股份制合作投资运营模式是由政府授权的国有投资公司与社会资本方共同组建项目公司，以股份制公司的运营方式进行项目投资建设和运营管理，按照出资比例分红并承担相应责任。该模式可以吸引社会资本方参与项目投资，实现政府和企业的互惠互利，关键是如何解决好政府社会效益诉求和企业利润要求之间的矛盾。股份制合作投资运营模式见图3。

图3 股份制合作投资运营模式

图4 PPP（政府与社会资本合作模式）

昆明市早期的地下综合管廊建设采用的就是股份制合作投资运营模式。昆明市城投公司和民营资本合资成立了昆明城市管网设施综合开发有限责任公司，负责综合管廊的建设。项目公司融资完全采用市场化运作，通过银行贷款、发行企业债券等方式筹集建设资金，投资建设综合管廊。综合管廊建成后仍由昆明城市管网设施综合开发有限责任公司负责运营，回收的资金用于偿还银行贷款和回购企业债券。由于资产产权不清晰等问题，昆明城投公司最终回购民营资本份额。

（四）PPP模式

PPP（政府与社会资本合作模式）是政府与社会资本之间，在公共服务和基础设施领域建立的一种长期合作关系。其特征为，由社会资本负责项目的设计、建设、运营、维护工作，社会资本方通过“政府付费”“使用者付费”“使用者付费+可行性缺口补助”的方式获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化。PPP模式不仅可以缓解短期财政资金压力，还可以引入社会资本和市场机制，提升项目运作效率。

PPP模式具体操作模式是政府通过竞争性程序获取最佳社会投资人，由社会投资人组建地下管廊项目公司，政府与项目公司签订PPP项目协议，授权项目公司特许经营权，由项目公司负责地下综合管廊的投资、建设、运营。在运营期内，项目公司向管线单位收取租赁费用，政府每年对项目的实际运营情况进行考核，通过财政补贴和其他优惠政策的形式，给予项目公司缺口补助。运营期满后，项目公司将管廊无偿移交给政府，或者特许经营期满后，地下综合管廊的产权归项目公司所有。PPP模式实施的核心在于特许经营权的获取，以确保项目公司在经营期限内的成本回收及获取利润。由于政府在特许经营期内不参与经营管理，因此必须加强管理监督，以确保公共利益不因企业的趋利性而被损害。PPP模式见图4。

四、结语

经过40余年的改革开放，我国城市经济发展迅速。截至2018年底，全国有15座城市的人均GDP突破2万美元，这为地下综合管廊建设提供财政保障。据推测，2030年在全国100座大中城市地区综合管廊总长度达到1300 km以上，建设地下综合管廊是城市化进程中的必然选择。随着我国城市化进程的加快，老城区的改造和新城区的开发、扩建中，地下综合管廊的建设势必成为解决“城市看海”的必然选择，城市地下综合管廊与城市同步发展必将在全国铺开。