重构与机遇：高职教育国际化的制度逻辑和要素探究

2021-02-24王建滨张艳波赵庆松

天津中德应用技术大学学报 2021年1期

王建滨，张艳波，赵庆松

（潍坊工程职业学院，山东青州 262500）

一、引言

教育部发布的《国家职业教育改革实施方案》中提出“开展‘双高’建设”，建设50 所左右高水平高职学校和150 个左右高水平专业群。各省的“双高”建设内容，虽然侧重点各不相同，但是“国际化交流与合作”是一个共同的项目。高职教育“走出去”“国际化”发展、国际化办学，已经成为研究领域、实践领域共同讨论的热点话题。一些办学实力强的高职院校已经将“国际化”作为学校优质发展的一个方向，境外办学、建立境外分校的发展步伐并加快。这本身也体现了我国高职教育的自信，也是对我国高职教育服务国家“一带一路”倡议的担当。

自中国近代以来，西学东渐是我国科技、教育和经济等领域的常态。在教育领域，无论是实用主义的教育思想，还是学术主义的教育思想对中国的教育发展都有深刻的影响。我国的学科设置、教育体系、话语体系和学术体系等多个方面都受到西方国家教育理念的影响。在进入新世纪以来，我国发展速度迅猛、经济规模不断扩大，从制造大国向制造强国迈进。在这个发展过程中，高职教育为经济和社会发展提供了大量的高素质高技能人才，也为全球提供了一种崭新的教育类型。“走出去”向世界提供“中国经验”、展示“中国方案”，提升高职教育在世界教育体系中的话语权和参与度，自然成为高职教育建设的任务。高职教育发展受政治、经济和文化等影响，有其发展其内在的逻辑。理清其国际化的要素，这是高职教育走出去的宗旨和目的。

二、高职教育国际化的制度逻辑：多源流理论视角

制度制定是一个复杂的过程，是经过若干个决策程序产生的结果。多源流理论包括三种源流：问题源流、政策源流和政治源流。当三流耦合、偶然事件触发之时，特定问题就会引起决策者的重视，进而形成政策，以制度安排的方式对相关问题提出解决方案。通过多源流理论来诠释高职教育国际化的政策决策影响关键因素，可以清晰地展现高职教育国际化的制度逻辑。

（一）问题源流：发展不平衡与国际化不足

通常情况下，问题源流常借助指标、焦点事件、危机符号、反馈信息实际引起政府对某一问题的关注，而“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些问题将成为解决方案更重要”[1]。

1.数据指标：区域分布不均匀，重视度亟待提高

2019 年发布的《中国高等职业教育质量年度报告》反映我国高等职业教育年度发展质量状况，以数据为支撑，涵盖学生发展、教育教学、政府责任、国际合作、服务贡献、面临挑战六个层面[2]。报告公布了“年度高职院校国际影响力50 强”，50 强院校是学校深入推进职业教育国际化发展战略的重要成果，也为打造“国际可交流”的高水平职业院校奠定基础，成为高职教育国际化改革的试点先锋。近2 年，50 强院校分布如表1 所示。

表1 2017～2018 年国际影响力50 强分布区域表

在“一带一路”倡议的逐步推进下，高等职业教育进入内涵式发展阶段，开展国际交流与合作成为高职院校追求目标之一。从整体分布看，我国高职院校分布不均衡，东部地区重视度高于西部，说明西部地区高职院校的国际化意识比较欠缺；从局部分布看，东部地区分布差异明显，主要集中于江苏、浙江、山东省份。因此，我国高职教育在发展的过程中，虽然正在多渠道扩大国际影响的新常态，但是，仍然面临着严峻的问题。

2.问题聚焦：高职教育高质量发展

当前，高职教育经过起步发展阶段、规模发展阶段，进入了高质量发展阶段。但是，每个阶段的投入侧重点不同。起步阶段重点是资源投入，规模发展阶段，寻求的是教与学效能，然而高质量发展阶段不仅注重内部效能，还应重视外部效能。以“双高”建设为契机，职业教育高质量发展的最高层次“国际能交流”，即中国特色职业教育形成世界意义。无疑，高职教育国际化是高质量发展的重要途径之一。然而，我国职业教育国际化存在着政策和资金不配套、体制机制尚未完善、国际化形式单一、缺乏国际化平台等问题，严重阻碍了教育的内涵式发展，应再次强化职业教育“走出去”，倒逼职业教育国际化改革。

（二）政策源流：推进高职教育的变革

在多源流理论模型中，政策源流是指“政治共同体”建议、讨论、设计政治方案的过程。政策建议能否被采纳，取决于政策建议的技术可行性、价值一致性、公众接受度、费用可承受[3]。

2013 年，习近平总书记提出“一带一路”倡议，致力于在沿线65 个国家实现互惠互利、相互促进、共同发展的美好愿景。2014 年《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》，提出建设开放型职业教育体系。2015 年10 月，教育部颁布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》。2016 年，教育部印发《推进共建“一带一路”教育行动》，为教育领域推进“一带一路”建设提供了政策依据。2019 年，国务院印发《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》，提出建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群），推进高等职业教育高质量发展。从国家宏观政策背景看，上述文件的出台引领了高等职业教育国际化的方向，为新时代职业教育的国际化发展提供了强有力的政策支持，进一步撬动高职教育的变革。

（三）政治源流：型塑新时代高职教育的历史占位

在多源流模型中，政治源流是指对政策议程产生影响的政治因素，包括国民情绪、政治领袖执政理念、执政党意识形态等因素。随着“一带一路”的深入推进，党和教育改革政策鲜明的体现出国家在教育领域的主流意识形态，这些举措作用于高职教育改革，演变成推进职业教育国际化的政治源流[4]。

1.党和国家领导人的教育立场：办好人民满意的教育

习近平总书记指出：“必须高度重视、加快发展，要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置”“引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系”，上述论述鲜明的体现出党和国家领导人的教育立场，构成高职教育国际化政治源流的重要因素。

2.党中央决策的贯彻落实

《国家职业教育改革实施方案》提出，要建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系。文件的出台是高职教育国际化的政策依据，而文件内容的贯彻实施是开展国际交流与合作的动力源泉。

3.国民情绪

开展国际办学成为高职院校的呼声。“一带一路”倡议所涉及的国家成为高职院校留学生的主要生源地，积极开展学历教育和技能培训。

（四）三条源流耦合：“合奏”开启政策之窗

金登的“多源流模型”运用问题源流、政策源流和政治源流来解释政策产生的可能条件。三条源流耦合是开启政策之窗的关键时间节点，偶发事件被认为是打开政策之窗的关键时间节点的触发因素。通过上述文本分析，高职教育国际化从本质上是“三流合一”的结果，但是触发高职教育国际化的偶发事件则是经济全球化的冲击。经济全球化的核心是人才之间的较量，技术技能型人才的跨界流动成为经济全球化背景下的标志特征，也成为倒逼职业教育办学改革的重要推动力。高职教育国际化短期来看是为了服务中国企业“走出去”，从长期来看，是通过高职教育的系统变革推进国家现代职业教育体系的建立，为建设制造强国做出积极贡献。因此教育部、财政部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成〔2019〕5 号）中明确提出要建设一批“中国特色、世界水平的高职学校和专业群”“到2035 年，一批高职学校和专业群达到国际先进水平”[5]。

三、高职教育国际化的要素分析

职业教育国际化“怎么走”是我们首要思考的问题，具体应有以下几个要素。

（一）国际化政策和资金配套

高职教育国际化是一场自上而下的系统性改革。在世界，像德国的“双元制”、澳大利亚的TAFE、英国的学徒制，都离不开国家法律法规的出台。“一带一路”倡议的推进，为我国高职教育走出去提供了良好的契机，这就需要我国教育行政主管部门站在国家战略的角度，在顶层设计方面做好政策和财政的有效支持和供给。首先，政府要树立“大职业教育观”[6]，借鉴发达国家的国际化交流与合作经验，出台相关的专属政策法规，来引导高职院校开展国际化办学，为我国职业教育“走出去”提供强有力的制度保障和政策支持。目前，我国针对职业教育开展国际化的政策文件大部分属于宏观政策，政策作为一个部门的指导意见，以执行性、事务性及指导性为目标，具有约束力，但不具备法律效力。政策是原则性、概括性的概述，在应对职业教育国际化化发展面临的复杂问题时，不够精细具体，缺乏针对性。其次，提供资金投入。资金投入在高职教育国际化中起着杠杆作用，是高职教育走出去的重要保障。政府在高职教育内涵式发展过程中，对于一些具有国际视野、国家化办学水平高的职业院校，提供资金支持，让这一部分高职院校通过改革，探索出符合自身规律的国际化职业教育体系，通过“先强带后强”，最终形成“点面结合、全部覆盖”的常态化管理机制。

（二）国际化管理体制机制

国际化管理体制机制的健全与完善是新时代高职院校开展国际化办学的重要前提和保障[7]。随着“一带一路”倡议的逐步深入，一批具有先进国际化教育理念的职业院校迅速崛起。在追求国际化过程中，部分院校体制机制不健全、办学理念不清晰、项目形式化等问题过于突出，无法达到预期目标。国际化管理体制主要解决机构设置、权利划分、运行机制等问题。积极构建国际化管理架构，建立健全工作制度和运行机制[8]，为我国职业教育国际化开展提供有效的制度保障。首先，院校设立国际交流与合作职能部门，调动一切积极因素，服务职业教育国际化发展战略，其主要承担与国外高职院校的合作交流、留学生派遣、境外培训、合作办学等项目。在做好顶层设计和整体战略谋划的同时，进一步加强学生处、人事处、教务处和二级学院等单位国际化交流与合作工作的内涵建设，有效统筹学校国际化发展多方资源，落实学校国际化发展战略。其次，根据国际交流与合作的新形势，在国家政策的推动下，结合自身需求，制定出台国际化工作制度，通过政策完善和机制创新为对外交流工作的快速推进“保驾护航”。

（三）国际化标准

《国家职业教育改革实施方案》提出，到2022年，“建成覆盖大部分行业领域，具有国际先进水平的中国职业教育标准体系”[9]，这对职业教育国际化提出了新的更高的要求。国际化标准不仅服务于我国高职教育的发展战略，更要以中国精华登上世界舞台。国际化标准开发涉及“谁开发，怎么开发，如何用”问题，即开发主体、开发过程、实施管理三个向度。首先，根据协同治理理论，组建一支具有国际视野和国际化能力的“政、行、企、校”多元协同开发团队，其力量来源于教育部门政策制定者、行业专家、职教集团专家、大型跨国公司企业专家、学校的骨干教师、专业带头人、国外知名教育家等，代表着不同的行业背景、标准要求和价值取向。其次，高职教育涉及要素众多，与之对应的标准也颇多，国际化标准开发是一项长期的复杂性工作。一是我们可以引进国外发达国家的成熟标准，它们具有先进性、前瞻性、可参照性。例如，美国社区学院专业设置、德国的《培训资格条例》、欧盟的《欧洲资格框架》、英国的共同评价框架等，结合符合我国实际的标准，对照条文框架和内容，进行分析、比较和开发[10]。二是积极开展以《华盛顿协议》《悉尼协议》《都柏林协议》为标准的国际专业认证。以培养目标、学生发展、毕业要求、课程体系、教师队伍、支持条件、持续改进为维度，加强与国际专业标准的衔接。最后，加强高职教育国际化标准的管理与实施。将研究初步形成的高职教育国际化标准运用到国际化办学中进行验证，通过“实践—修正—实践”过程，将理论和实践紧密结合起来，打造符合我国国情的高职教育国际化标准。

（四）国际化模式

制度、体制和机制的确定决定模式的选择[11]，高职教育国际化模式是可供他人参考的标准形式。立足于中国国情和实践改革，形成中国特色的高职教育国际化模式至关重要。一是以高水平高职院校和专业群为抓手，推动职业教育内涵式发展、高质量发展，其特征体现为“当地离不开、业内都认可、国际可交流”。鼓励和支持这部分院校形成高职教育国际化的试点先锋，探索引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职教育国际化模式和实践路径，随后，通过“以点带线，以线带面”的布局，将这种成熟的模式普遍推广，进一步提升我国高职教育的竞争力和影响力。二是国际化模式的成熟是我国高职教育国际化可持续发展的前提。在判断一个模式的成熟程度方面，应借鉴国外的成熟经验，这取决于这个模式的外部效应，即对外服务能力。国际化对外服务能力体现为优质资源的输出、标准输出、境外办学、服务“一带一路”等方面。例如，潍坊职业学院积极推进优质教育资源和技术资源输出，共建乌干达技术技能培训中心、刚果（金）技术技能培训中心、巴基斯坦汉语培训中心等3 个国际职业技能培训中心，制定输出农业、食品加工、机电一体化、汽车应用与维修等技术培训大纲和课程标准，11 名教师被当地教育机构聘为专家，扩大了学院国际影响力。选派专家团队赴非洲参加援非合作项目，培训技术人员400 余人次，为当地选育良种11 个，繁种面积15 公顷，3 名教师被当地政府授予“突出贡献外国专家”称号[12]。

（五）国际化平台

高质量平台是职业教育走向国际化的“立交桥”，对推进高职教育开展国际交流与合作、提升国际化影响力具有重要作用。《教育现代化2035》指出，要“促进孔子学院和孔子课堂特色发展”“鼓励有条件的职业院校在海外建设‘鲁班工坊’”等，为高职教育国际化平台搭建营造了良好的环境氛围。一是借助国际平台，提升自身的国际竞争力。世界技能大赛是世界各国技能展示和交流职业技能的重要平台，我国应当建立健全技能大赛的常规机制和长效机制，借助平台将中国文化展示给世界，提高我国高职教育的文化软实力和国际影响力。二是扩展、延伸现有的国际化平台功能[13]。部分院校在当地政府的支持下，已经与境外国家搭建了交流与合作平台。例如，山东理工职业学院与泰国曼谷职业教育中心合作共建孔子六艺学堂，按照“汉语+文化+专业+产业”模式设计开展学历教育与职业培训[14]。这些院校虽然在国际合作和交流层面上取得了一定的亮绩，但是合作的内容、层次、维度需进一步扩展和延伸。三是搭建校企协同平台，实现经济和教育双赢。配合企业“走出去”和国家“一带一路”倡议，教育主管部门积极支持承揽海外大型工程的企业与职业院校联合建立国际化人才培养基地，加快培养适应企业走出去要求的技术技能人才。开展员工培训和学历教育，为“走出去”的企业提供高职教育服务，打造高职教育品牌，服务“一带一路”倡议和国际产能合作。

（六）国际化质量保障体系

质量是高职教育的生命线。构建多维度协同治理的国际化质量保障体系是实现高职教育高质量发展的必由之路，对加快推进高职教育治理体系和治理能力现代化建设具有重要的现实意义和理论价值[15]。首先，采取有效组织形式，与行业领先企业合作，形成校企命运共同体。校企共同组建专业群建设委员会，组织和实施国际化发展战略。其次，建立国际化带头人培养机制。建立以专业群建设带头人、专业带头人、课程教学团队负责人主导的组织运行架构。最后，以诊断与改进为手段，建立高职教育国际化自我质量保证机制。制定高职教育国际化评价标准，以高职教育国际化的校本数据平台建设为支撑，着力建立一个动态诊改、反馈及时的评价体系。将高职教育国际化诊改与建设绩效评价相结合，保证高职教育国际化建设任务的高质量完成。

四、高职教育国际化认知误区

高职教育国际化是国家战略，不能仅仅局限于国家办学和国家交流，而是要放大“第五项职能”，区分行为与思想、经营与战略、自觉与功利[16]，真正推动中国标准和中国文化“走出去”。

（一）不能为国际化而国际化

高职教育国际化是“引进来”和“走出去”的双向过程。“引进来”的内容是国外高职教育的范式，是一种可供参考的标准；“走出去”的内容是中国职业教育的精华，是中国教育经验的输出，是文化的输出，是一种理论建树和学术理路的输出，同时也是中国向世界提供的“中国标准”“中国方案”。与此同时，在高职教育内涵式发展过程中，为追求名利和建设指标，错误的将国际化视为一种经营方式，那就背离了国际化的初衷。要数量，更要质量，不能“一窝蜂”，真正让那些能代表最高水平的高职教育理念“走出去”，向世界讲好中国故事，传递好中国声音。

（二）不能将国际交流作为国际化

本土职业教育全球化、国际职业教育本土化是高职教育国际化缺一不可的两个方面。换言之，即“引进来”和“走出去”。“引进来”是指借助国外先进高职教育理念、技术和资源提升自身办学能力和人才培养质量。主要策略包括引进和利用高职教育发达国家的教育资源、标准、中外合作办学、境外师资培训、招收和派遣留学生等。“走出去”即将国内的办学模式、标准和资源输出到国外，参与国际标准制定、以国内教育模式培训海外员工，服务国家的“一带一路”倡议。随着国家战略的推进，国际化的途径原来越多，“引进来”和“走出去”的具体措施都可以归属到国际化的范畴。我们认为，这些形式的国际化应该视为正常的学术交流，停留在国际交流初始阶段，离真正的职业教育国际化相差甚远，更谈不上学术理念与思想的“走出去”。例如，一些发达国家，如德国、澳大利亚、美国、英国都形成了自己的理论体系，而我国职业教育国际化正处于摸索阶段，尚未形成独特的中国标准，这是值得我们反思的问题。

（三）不能乱开“药方”

习近平总书记在中国共产党与世界政党高层对话会上提出：美美与共、和而不同，这是一种中国智慧，更是一种中国理念。我们认为，职业教育国际化也应如此。本土职业教育全球化输出的应该是中国职业教育的核心要素、成熟方案和理论实践等，不能把尚未成熟的观点视同为“精华”，《国家职业教育改革实施方案》对我国高职教育国际化标准提出了明确的要求，其特征体现为“中国特色、国际先进”。不要以所谓“体系”“理论”“模式”“平台”“方案”“评价”为别人乱开“药方”。我们输出的应该是能体现中国智慧、体现中国理念、体现中国文化精髓的核心价值观。