民航企业涉美刑事合规计划建设研究

2021-02-10李亚凝侯丛雪

滨州学院学报 2021年5期

李亚凝,侯丛雪

(1.中国民航科学技术研究院，北京 100028；2.中国国际航空公司法律部，北京 100621)

关键字：民航；合规计划；国际法；刑法

一、企业合规计划的定义

企业合规计划指的是企业为防范经营过程中由于违反所适用的法律、法规、国际公约等所带来的民事、行政和刑事风险，基于指导或者自愿所建立的一系列法律风险防范制度，以及制度所需人力物力资源和执行效果的集合。企业合规计划可以分为外部合规计划与内部合规计划。

(一)外部合规计划

外部合规计划指的是企业需要直接满足经营地法律法规的显著性要求，不仅包括形式要求，也包括实质要求，从而避免企业因违反经营地法律法规遭受到民事、行政和刑事风险。因此，外部的合规计划主要调整企业与交易方、监管方、司法机关之间的关系。

(二)内部合规计划

内部合规计划指的是企业通过企业内部制度的建立，规范企业内部部门、人员的行为，从而避免企业内部行为演化为违反经营地法律法规的显著性要求。因此，内部的合规计划主要调整企业与其内部部门、人员之间的关系。

民航业具有天然的国际性，因此，跨国经营的民航企业需要接受不同国家的行政监管以及司法管辖。这就使得民航企业需要建立能够适应不同国家的监管标准以及司法标准的合规计划，否则将会面临巨大的法律风险。

2002年到2016年，美国量刑委员会要求530家公司建立企业合规计划，作为其承担刑事法律责任的一部分。对于美国的企业合规制度进行分析，有助于减少我国民航企业的国别法律风险。特别是2020年6月1日，美国司法部刑事司更新了《企业合规评估指南》(Evaluation of Corporate Compliance Programs)，内容涉及如何评估公司合规计划的设计、实施以及运作，以确定美国司法部是否以及在多大程度上考虑公司合规计划在犯罪发生时有效，以此考虑是否进行延期起诉。[1]本文将就民航企业涉美刑事合规计划的建设进行论述。

二、美国企业合规计划的历史

(一)企业合规的萌芽阶段

20世纪初，这一时期聚焦于对于企业经营行为的规制。随着工业革新与商业发展，企业经营行为的影响范围急速扩大，其不当的经营行为将会危及公共安全。厄普顿·辛克莱在其所著的《丛林》一书中描述了美国食品加工业的不当行为，引发社会关注，促使罗斯福总统批准了《纯净食品和药品法》，标志着开始将传统的不道德行为纳入法律法规的调整范围。

(二)企业合规的发展阶段

20世纪70年代，这一时期聚焦于对于企业腐蚀监管行为的规制。由于美国证券交易委员会调查发现数百家美国公司通过贿赂外国官员以获取外国政府采购合同或投标优势等一系列事件的发生，《海外反腐败法》应运而生。[2]212-260

(三)企业合规的成熟阶段

20世纪90年代，这一时期聚焦于对于企业规制方法的改革。在1992年所罗门兄弟公司(Solomon Brothers Company)证券欺诈案中，所罗门兄弟公司通过与美国司法部达成和解协议，支付巨额赔款，并且进行企业改组，迅速弥补了案件对社会造成的损失。美国司法部认为由于所罗门兄弟公司的“前所未有的合作”而放弃起诉。

由于此案件的成功解决，出于节约检察司法资源、集中办大案的目的，美国司法部在其《美国检察官手册》(United States Attorneys' Manual)中正式确定了使用延期起诉协议的要求。通过一系列涉及重要企业的案件的处理，监管方意识到如果单纯依靠对企业罚款、起诉，将会导致商业萎缩，事后的惩罚并不是最佳的规制方法。因此，监管的重点转移到改革企业内部制度与文化，而不是起诉和惩罚企业。美国量刑委员会制定了《联邦量刑指南》，规定公司的合规计划不仅必须建立标准和程序来预防和发现犯罪行为，还必须积极促进鼓励道德行为和遵守法律的文化，有效实施企业合规计划的公司将会获得更宽松的判决。[3]12-136

三、美国法中对企业追究刑事责任的相关制度

美国刑事起诉的标准主要规定于《美国检察官手册》中，其中既有对于一般犯罪的起诉标准，也有对于企业和其他商业实体起诉的标准。

(一)区分企业的责任和个人的责任

对于犯罪行为而言，既有可能是企业根据自身决策而做出的，即犯罪行为基于“企业意志”而实施，此时应当由企业对于犯罪行为负责；也有可能是企业的人员在违反企业管理制度的情况下实施的犯罪行为，此时则应当由该个人承担刑事责任，而不应由企业承担刑事责任。

但是，如果企业中的人员在其被授权范围内，以企业名义实施犯罪，则需要企业承担相应的责任。

(二)涉及企业犯罪的类型

美国的犯罪类型可以根据轻重简要分为轻罪、重罪和叛国罪。轻罪是轻微罪行，一般以罚款或没收财产来解决，有些可处以不到一年的监禁。重罪是严重犯罪，会导致更严厉的处罚，判处一年以上的监禁。叛国罪则是任何违反对自己国家效忠的行为。

19世纪以来，美国法将欺骗性广告、贸易限制、银行欺诈、产品缺陷、虚假证券销售、专利侵权和环境污染等行为视为非法。1890年旨在防止价格固定和垄断形成的《反托拉斯法》是第一部有关于企业监管的法律。联邦和州监管机构根据各自职责，对公司违法行为进行监管。企业可能面临的行政责任和实施责任包括警告、召回、命令、禁令、金钱处罚和刑事处罚等。

(三)对于企业追究刑事责任的原则

《美国检察官手册》针对企业追究刑事责任，基于以下目的：一是国家利益，即保护美国经济和资本市场的完整性免受公司不法行为的破坏；二是个人利益，即保护消费者、投资者和经营主体免受违法竞争者的侵扰；三是可持续发展利益，即防止违反环境法律的行为；四是公共利益，即阻止会以牺牲公共利益为代价而允许或促进非法行为的商业行为。

(四)对于企业追究刑事责任的权衡

《美国检察官手册》对于企业追究刑事责任一般基于以下考量：一是具体行为考量，即企业的行为违反了法律的强制性规定；二是公共利益考量，即选择对于企业追究刑事责任，应当有助于公共利益的增长，特别是通过对企业追究刑事责任，能够给予社会正向的激励，防止其他企业再次出现此种行为。

(五)企业合规计划在美国刑事起诉中的作用

按照美国司法部发布的《企业合规计划评估指南》，美国检察官需要对企业合规计划的三个问题进行考量：一是是否设计了良好的企业的合规计划；二是是否对于企业合规计划投入了相应的人、财、物等资源；三是企业合规计划是否得到了有效的实施。

并且根据《企业合规计划评估指南》，对于上述三个问题进行了细化：

“是否设计了良好的企业的合规计划”中，包括企业如何对于风险进行评估、采用何种制度和程序对于企业合规风险进行应对、如何对于员工进行培训和沟通、企业风险报告与调查机制、企业与其交易方的关系以及合并并购的管理制度。

“是否对于企业合规计划投入了相应的人、财、物等资源”中，包括企业中高层领导对于企业合规的领导力、对于企业合规部门的资源投入、企业合规部门对于企业合规的管理权限与企业关于企业合规的惩戒机制。

“企业合规计划是否得到了有效的实施”中，包括企业合规计划是否进行了有效的阶段性更新、对于不合规行为的调查与对于企业不合规行为时间的分析。

四、我国企业合规制度的发展

我国关于企业合规的制度化规定最早可以追溯到2006年中国期货业协会所发布的《中国期货行业反商业贿赂诚信公约》，其中第六条规定“会员应当着力培育企业合规文化，完善公司治理和内控机制，强化风险管理，以构建防治商业贿赂的长效机制”。

2018年，国务院国有资产监督管理委员会制定了《中央企业合规管理指引(试行)》，以期推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展。

2021年6月，中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021—2025年)》，要求将法治作为企业学习的重要内容，组织开展对企业主要负责人的法治培训，增强依法诚信经营意识与合规理念；完善合规管理体系，推动企业将合规管理融入业务工作全流程各环节；引导企业加强境外经营合规管理，提高法律风险防范意识；加强企业合规人才队伍建设。

2021年6月，最高人民检察院、司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、中华全国工商业联合会、中国国际贸易促进委员会关于印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》。最高人民检察院同步发布四起企业合规改革试点典型案例。

2021年8月，全国工商联、司法部关于印发《法治民企行动方案(2021—2025年)》的通知，加强企业合规管理，推动企业依法经营、依法治企、依法维权。

2021年3月，《人力资源社会保障部办公厅、市场监管总局办公厅、统计局办公室关于发布集成电路工程技术人员等职业信息的通知》中新设立“企业合规师”，从事企业合规建设、管理和监督工作，使企业及企业内部成员行为符合法律法规、监管要求、行业规定和道德规范。其职责包括：制定企业合规管理战略规划和管理计划；识别、评估合规风险与管理企业的合规义务；制定并实施企业内部合规管理制度和流程；开展企业合规咨询、合规调查，处理合规举报；监控企业合规管理体系运行有效性，开展评价、审计、优化等工作；处理与外部监管方、合作方相关的合规事务，向服务对象提供相关政策解读服务；开展企业合规培训、合规考核、合规宣传及合规文化建设。

从我国民航业的发展来看，安全管理体系建设与企业法定自查制度建设可以看作是企业合规计划建设的重要组成部分。

五、我国民航企业的企业合规架构

我国民航企业的合规架构大致可以分为以下两种结构来源。

(一)我国民航企业的合规建设

2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会印发《中央企业合规管理指引(试行)》(以下简称《合规指引》)，成为中央企业进行合规建设的范本。《合规指引》将合规界定为中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。

以我国某公共航空运输企业为例，按照《国企改革三年行动方案》和国务院国资委法治央企建设工作部署以及《合规指引》要求，结合企业发展实际情况，探索建立了涉外合规管理体系建设。

首先，在企业整体合规架构方面。在集团层面制定《合规管理暂行办法》同步下发海外营业部，厘清重点领域、重点环节和重点人员的合规管理。将企业法律部更名为法律合规部，增设合规管理分部，承担公司合规管理职能。

其次，在国内合规层面。在企业对外签署的各类合同和相关的文件中加入专门制定的“合规承诺”条款，并设有执行情况监督制度。制定《合规疑虑举报处理流程指引》，将合规疑虑信息分为合规类、安全类、服务类、人事类、纪检类等，提供举报受理、信息审核、处理方案、线索移送、举报调查的全流程处理指引。

最后，在海外合规层面。成立专门领导小组密切跟踪研究涉美民航经营的相关政策与法规，定期开展境外合规风险排查处置，并且及时制定应对方案。针对我国民航企业在海外经营中可能遇到的制定长臂管辖、反垄断、出口管制、反腐败反商业贿赂等重点业务合规指引，保障公司在不同国家和地区合规运营。

上述民航企业合规建设取得了显著的成效，例如，在2019年3月B737 MAX停飞后，该企业率先向波音公司提出索赔以维护自身合法权益，并深入研究和应对停飞相关法律问题。民航企业积极研究供应商合规管理措施，在各国对出口管制和经济制裁方面的政策不断更新的背景下，及时研究并对供应商进行系统梳理，推动签署供应商合规声明，依法合规开展各类业务。

(二)我国民航行政机关的合规督促机制

随着我国民航业的快速发展，行业规模不断壮大，传统风险与新兴风险并存，既有的监管方式逐渐显现出不足，亟须创新监管方式，促进民航治理体系和治理能力现代化，民航法定自查制度应运而生。

民航法定自查制度的上位法依据是新《行政处罚法》《民航局关于全面规范运用行业监管手段的指导意见》和《国家发改委关于进一步完善信用中国及地方信用门户网站行政处罚信用修复机智的通知》。包括民用航空器经营人、飞行训练单位、维修单位、空管单位、机场以及地面保障单位等在内的民航单位和组织按照《法定自查容错标准》提交证明材料，主动向民航行政机关报告发现的相关问题，民航行政机关不得拒绝并且根据新《行政处罚法》第三十二条，对于当事人“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”，应当从轻或者减轻行政处罚。

根据民航行业的特点，民航法定自查制度对于行政相对人也进行了分类，区别于一般民航单位，对于安全要求较高的公共航空运输企业、公共运输机场以及空管单位设定了较高的法定自查细则。例如，对于一般企业而言，仅要求具备相应的航空专业知识的法定资产人员。而对于重点企业，特定民航生产经营单位应当明确单位级和部门级两级法定自查人员。部门级法定自查人员要求和职责同单位级法定自查人员，检查范围限于所在部门。部门级法定自查人员应当制定并执行本部门的部门级法定自查计划，需要检查的法定自查事项应当多于单位级法定自查计划中针对本部门的法定自查事项。

民航法定自查制度既是执法方法，同时也是立法方法。其通过民航生产经营单位的反馈来不断完善监管重点，从而调动行政相对人安全生产的积极性，形成多元共治的治理主体；采用新的科技手段，创新治理工具；形成自下而上的制度生成机制。

要防止产生行政相对人利用法定自查制度规避监管、逃脱行政处罚，促进法定自查预期效果的实现。民航法定自查制度也设计了相应的防范机制。一是主观有重大过失或者故意的；二是应当从重处罚的；三是违反统一法律条款的同类违法行为，半年内发生两次的；四是被列入民航行业严重失信行为记录，且在有效期内；五是法律、法规、规章和民航局规定。有上述五种情形之一的，均不可以适用民航法定自查制度。

六、对于我国民航企业合规计划的建议

美国《企业合规计划评估指南》只是提出了相关的问题，并没有对于企业合规计划建设提出相关的建议，从实践来看美国司法部对于是否满足要求具有较大的自由裁量权，基本上已经无法仅仅采用形式合规来满足其要求。[4]10-22但是通过既有案例的分析与梳理，大致可以对于企业合规计划的框架性要求有所把握。企业合规计划的基本结构为设计收集企业内部信息以及与之相关的外部信息的制度，并且对于既有信息进行分析，从而进行风险评估工作，标记企业的风险点，并且开始设计制度对于相关的企业风险进行处理。

因此，企业合规计划具有以下功能。一是发现功能。企业合规计划的重要作用是通过一系列制度的设计，能够及时发现企业中的不合规行为，以及预计发生不合规行为的趋势。二是防范功能。企业合规计划中应当有一套防范机制，能够有效防范跨国企业所面临的包括民事违法、行政违法和刑事违法在内的国别法律风险。[5]9-82三是减轻功能。企业合规计划的存在可以成为跨国企业面临诉讼风险时的有力防御证据，起到有效地减轻法律责任的作用。

另外，作为民商事法律主体的企业并不是孤立的，合规计划不仅需要遵守经营地法律法规，而且需要考虑与其交易方的企业合规计划进行兼容性设计。