近30年来我国学校体育政策的嬗变

2021-02-09张红平黄延春

体育师友 2021年6期

张红平黄延春

摘要：借助文献研究法、文献资料法、分析对比法等研究方法，对1990—2020年学校体育政策进行梳理，回溯政策历经的阶段背景，厘清政策历史沿革的脉络，解读政策的主题内容，关注执行中遇到的问题，分析政策的调试性演变，探寻政策改革与现状同步的可持续性路径，从而深入领悟学校体育政策的指导思想与科学内涵。为构建学校体育政策网络系统，加强政策工具治理能力，深化政策基础理论研究，改进政策研究方法、拓展政策实施空间提供研究思路。

关键词：学校体育政策;政策文本;PDCA循环管理

中图分类号：G812.0

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1006-1487.2021.06.000

1 历史沿革：1990-2020年颁布的重磅学校体育政策及其背景

改革开放以来，中国体育发展战略系统研究进行了三次重大转移与调整：竞技体育优先发展，群众体育可持续发展，体育产业地位提升，体育科技态势迅猛，学校体育历经调试更迭渐变式演进，呈现出“四分天下有其一”的局面。通过梳理近30年的学校体育政策，试对政策改革的阶段特征及文本主体内容进行归纳总结，为进一步健全发展我国体育政策提供相关理论依据。

1.1 我國学校体育政策的梳理

基于CNKI（中国知网）数据库，以“学校体育政策”为主题词的核心期刊中共200余条研究相关数据。我国学者的研究主要涉及学校体育政策的时代背景、所遇问题、改革路径、思考内容、执行现状等[1]。现就1990-2020年期间筛选出5个重磅政策，并按时间节点、总体要求、工作原则、主要目标和文本内容进行汇整。

1.1.1 1990年《学校体育工作条例》

《条例》明确指出颁布的目的：学校体育的概念、任务、原则、范围依据及实施办法。发布施行了学校体育教学、课外活动实施、课外训练与竞赛、体育教师、场地器材设备经费、组织结构管理、奖惩等八大条例。从此，我国学校体育工作步入正轨化法制化轨道[2]。

1.1.2 2007年中共中央国务院《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》

“中央7号文件”为学校体育的发展提供了难得的机会。文件指出：一味追求升学率是学校教育长期存在的困境，致使社会和学校均重智育轻体育。一方面，校内课业重致使学生休息缺乏、睡眠不足。另一方面，学校既缺少体育设施配备及相应条件，体育课与课外体育活动更是难以保证，进而导致青少年体能指标持续下降，视力不良率居高不下，城市中超重和肥胖青少年的比例明显增加，部分农村青少年营养状况亟待改善。《意见》旨在5年内使我国青少年体质普遍达到国家体质健康的基本要求：体能素质（耐力速度力量）明显提高，营养不良、肥胖和近视的发生率下降。全面组织实施高考、中考体育并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩的分量[3]。

1.1.3 2012年国务院办公厅转发教育部《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》

“中央7号文件”发布五年后，基本问题并未得到实际解决，文件要求也未执行到位。就此，国务院办公厅下发了《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》（国办发〔2012〕53号）。《通知》指出：“学校体育仍是教育工作中的薄弱环节，学校体育未能得到足够重视，评价机制不够完善，体育教师短缺，场地设施缺乏，影响和制约了学生体质健康水平的提升。”“ 要把提高学生体质健康水平作为落实教育规划纲要和办好人民满意教育的重要任务[4]。”

1.1.4 2016年国务院办公厅《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》

国务院办公厅于2016年发布了《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国办发〔2016〕27号）。《意见》再次强调：“学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板。对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持不够[5]。”

1.1.5 2020年

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》党和国家高度重视学校体育工作，2020年8-10月连续出台关于学校体育工作的重磅文件。国家体育总局、教育部印发了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》[6];10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》[7]。《意见》提出学校体育工作的总体指导思想：坚持健康第一的教育理念，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。面向现代化、面向世界、面向未来，学校要以改革创新的精神，立足时代需求，更新教育理念，深化教学改革，使学校体育同教育事业的改革发展要求相适应，同广大学生对优质丰富体育资源的期盼相契合[8]。

1.2 回溯学校体育政策的阶段背景

“欲知大道，必先知史”。立足于体育领域发展结构中，中国学校体育指导思想历经了近百年的“尚武强国”的“军国民”思想到新中国成立后的“增强体质”“保家卫国”“技能技术教育”。20世纪80年代初，在改革开放的背景下，学校体育全方位学习和借鉴各国体育思想文化，到90年代中期，各思想观点呈现学术争鸣的局面。在此基础上发展成为较为集中的“健康第一”“终身体育”指导思想。鉴于此，学校体育政策同步历经了长足的调试与迭代。通过对近30年来我国学校体育政策的梳理汇整，可将学校体育政策分为三个阶段：起步探索阶段——缓慢发展阶段——繁荣发展阶段[9]。

1.2.1 初步探索阶段：1990-2000年中国学校体育发展探析

该阶段显著特点：1990年《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》的出台开启学校体育科学化、制度化、规范化的先河，凸显了高层主导因素的积极作用。同时期，我国学校体育受国际教育思潮影响，教育界高度关注“终身体育”理念并开始引进和实践探讨：引入教学内容，同步注重知识和体质健康;空前繁荣的教学思想呈现出百家争鸣的局面（素质教育、终身体育、技能教育、体质教育、快乐体育、成功体育、挫折体育、探索学习等）各种学术思想得以展现，形成了多种思想理论和学习模式实践并存的状况[10]。

存在的问题：应试教育强烈冲击着学校体育，“追求升学率”的现状处于尴尬境地，社会意识与学校体育矛盾日益突出，多元化思想的冲击与学校体育实施过程混乱。90年代经济飞速发展，策略制定与实施忽视市场经济的作用，体育意识水平落后于时代发展，致使学生体质持续下降。社会环境受居基础性作用的市场经济发展的影响，驱使体育产业飞速蓬勃发展，而学校体育发展动力欠缺，基础作用发挥的能力略显不足而滞后，成为发展障碍[11]。

梳理该阶段发展脉络，总结历史经验，探索未来学校体育发展：原则上，逐步认清社会发展与学校体育发展的历史任务，由原来的政治任务转变为理性需求;思想上，欧美思潮代入的模式由单一化转化为多元化;计划上，制定了科学合理的发展规划和目标;内容上，厘清现存的基本矛盾、抓住核心矛盾，逐步驶入“快车道”，紧跟经济增长的步伐，学校体育得到巩固发展。物质、制度、人才、财力保障得以提高[11]。环境上，普及文化水平、思想意识（体育与健康）、体育教育科学化水平和社会人文环境极大提高;关注上，地方政府加大砝码，重视师资力量;功能上，学校体育功能（健身健美健心）逐步凸显;发展上，体育产业在市场经济元素的“催化”发展中为学校体育注入新的活力。这一重大歷史时期内，中国学校体育的管理逐步规范化、合理化、科学化。

1.2.2 缓慢至繁荣发展阶段：2000-2020年新时期中国学校体育发展探析

本阶段显著特点：纵览2000年至今，国内形势安全稳定，经济快速增长，人民生活幸福，健康意识深入人心。科学发展观与社会和谐成为社会发展的核心主题。经济模式已基本市场化，市场配置成为社会发展的重要手段，社会各项事业都进入科学、和谐、可持续的发展轨道。国际形势面临百年未遇的大变革，中国良好的国际发展环境为学校体育在本领域的发展提供了条件，并以此为契机，积极发展资源拓宽空间，呈现迅猛发展态势。回溯审视得知：群众基础是保障，社会期盼、群众关注、学生需求使体育意识成为共识，市场经济的发展和完善的市场体系是市场基础，政府持积极采纳态度，对体育产业、体育经济报以热情。这一特殊时期，中国学校体育改革的攻坚战只能靠自己，创新成为强国强军复兴中华民族的使命和发展主流。社会倡导的“四个自信”极大地推动了我国教育工作的改革和发展，国家积极出台一系列科学的和谐的利好的政策，必将对学校体育工作开展产生划时代的意义[12]，学校体育的春天已来。

存在的问题：市场经济环境下政策推动作用不及计划经济环境，“学生体质持续提高”任务未达成;传统学校体育管理模式未完全打破，政策认知水平和指导能力欠缺;思想解放程度、政策响应程度、理论研究深度、实施动力均存在不足;监测体质健康的手段与评估机制不完善、测评机制在执行阶段处于碎片化、体制机制创新落后并滞后于体育产业的发展;范围宽泛且内容重复短板现象亟需深化改革。

基于该阶段发展探索得知：任何国家的教育都具有相应的国家特征和时代特色。新中国成立以来学校体育的发展历程中，学校体育已是学校教育的重要组成部分，是现代教育发展下正能量的必然的产物。其有独特的发展规律：高度的道路发展依赖、显著的政治依赖、隐含的制度依赖、巨大的经济依赖。学校体育的理论和实践唯有创新，新的历史发展阶段才得以实现。体育本身对于民族发展、社会进步、国家与军队建设、国防安全有着无可替代的战略意义。无论任何政府，任何政治集团，任何政治人物都不会忽视体育的价值。中国的政治、经济、文化、军事、国际关系等领域都发生着深刻的变化，学校体育理应顺应社会变化而不断调整，使其更符合诸多方面的诉求才有光明前途。

2 探析：学校体育政策的内涵与主题内容的渐进性演变

2.1 学校体育政策的科学内涵

学校体育政策蕴含了时代特征、政治任务、社会需要、教育方针和人才培养等诸隐喻的内容及丰富的内涵。以内涵与结果为导向，规定着运行机制与状态，对于政策的概念、现状研究、颁布层面、逻辑学方法等学术界不同学者以不同视角对其有着不同的理解和界定[13]。

2.2 学校体育政策主题内容演变探析

党和国家颁布实施的一系列政策措施足够权威，足够科学，取得成效同时成效并未如期所愿。学校体育政策颁布背景究其原因，困境源于“重文轻武”的文化习惯和应试教育社会特征;通过回顾检视政策主体内容、对比分析发展特征得知：

从政策颁布背景看，学校体育受应试教育追求升学率的冲击，青少年体能指标下降，视力不良率居高不下依然是重要因素;现阶段，政策基本已实现全体全面全方位覆盖;

从决策调试渐变看，从无到有、从弱到强、从有到优;由导向决策到科学决策均衡的发展状态。

从政策顶层设计看，特征鲜明;国家高度重视青少年健康成长，积极制定一系列政策，彰显权威性;

从政策价值取向看，指向明确，由国家顶层设计层面转为以人为本以市场需求为本位的出发点;

从政策制定主体看，协同发展，学校、家庭参与相结合，制定过程更科学化、合理化、民主化;

从政策实施内容看，差异化逐步凸显，内容随社会需要出发，类型从单一转向为复合多元;

从政策实施路径看，目标更加清晰，以结果为导向逐步优化、有序实现;

从政策调试渐进看，继承并保持了原有学校体育政策，持续稳定性并逐步细化完善执行标准;

从深化教学改革看，开齐开足上好体育课，完善课程和教材体系，拓宽课程领域，增加课时;

从强化教学模式看，健全制度，改变教育模式校内外各1小时，促进终身体育习惯的养成;

从评价机制看，推进学校评价改革，逐步细化完善各级政府各类学校教育督导评价体系;

从师资力量看，岗位设置及体育教师配备逐步到位，转型质量和评价标准严格完善;

从场地设施看，切实按地域按规模按条件配备器材设备并合理制定补充机制。

从组织保障看，总体谋划统筹协调，出台财政倾斜社会投入等制度，着力营造社会氛围。

从认知水平看，社会和学校重视学校体育的思想程度依然不够，需加大宣讲巩固认知，认真解读体教融合文件精神并贯彻执行;

从国家积极出台和颁布一系列政策实施看，有效地引领各阶段学校体育工作的重建和完善，通过深化改革促进了学校体育的全面繁荣发展，彰显了政策的积极功能与取得成效的决心[14]。

3 审思与展望

3.1 学校体育政策实施过程审视及反思

我国学校体育政策不断调试、渐变、迭代、演进，历经探索与初创，找到了发展规律，指明了方向：曲折缓慢发展，开启学校体育正规化科学化之路;在恢复与修正中理清矛盾，抓住核心、完善内容;在全面繁荣飞速发展中一举跃升为体育强国。党和国家提出一系列发展策略，演进中逐步实现“健康第一”和“终身体育”思想。在机遇与挑战并存中继续加强学校体育政策过程研究，未来向好。

3.2 展望：学校体育政策未来趋向与PDCA循环模式实施路径

鉴于对美国学校体育健康促进政策的研究得出：学校体育健康促进政策具有方案与保障配套、质量保证与潜力挖掘、时间利用与参与强化、资源共享与协同合作等基本特征。对我国的政策引导与计划周密、模式探索与质量追求、课后活动与积极休息、枢纽建立与环境支持等具有借鉴意义[15]。运用PDCA循环法对政策制定、执行、核查、行动反馈进行实施[16]。

3.2.1 Plan - 计划是政策优化实施的指导路径

不同时期的计划按政策属性进行相应的调试。以“立德树人”为根本宗旨，以人为本为指导理念，以学校体育目标和意义为出发点，以增强学生的体质健康为主题，以始终围绕学校体育教学为内容，党和政府构建完善的政策体系[17]，规划集中的指导思想，设计符合需求的内容为深化学校体育改革提供支撑。从创建计划上提升认知水平;从文化认知、政策认知、执行认知上加大力度;计划目标的制定遵循SMART原则即Specific（具体性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可实现性）、Relevant（相关性）、Time-bound（时限性），并借助和运用原则指导实施路径，实现培养学生的终身体育意识，全面提高学生的综合素质，进而使思想体系终极执行。

3.2.2 Do -执行是政策优化与实施的核心路径

新课改所涉及的各个方面进行深化改革，但进展和实效并非所愿;要切实提高对政策指导思想认知，对大中小幼各阶段坚持教学模式现代化的构建，教学内容设计的多元化娱乐化改进，教学评价制度考核考评体系的完善，体育师资力量的加强建设;教学目标的导向明确，各学段课程学科的合理设置，体教融合家校结合形成合力，提高政策和实施过程的耦合度，以达到更好的执行[18]。只有通过不断总结分析调试，方可达到最有利最有效最可行的效果，以实现政策真正预期。此为实现学校体育政策优化实施的核心路径。

3.2.3 Check - 检核是落实政策优化的关键路径

“实践是检验真理的唯一标准”。审视学校体育的改革与发展，其功能和效用不可或缺。学校体育是教育工作中长期存在的薄弱环节，政策有效落地需不断对政策执行过程进行检核。在新课改要求下，围绕教学主题是否利于挖掘学校体育的价值，教学目标完成与否，教学内容是否利于学生提升身體素质，教学模式如何更好发挥积极性，教学环境改进是否利于价值溢出，种种挑战亟须完善优化。在实施阶段，需要社会、学校、家庭不断自检核查，达到平衡，进而为实现政策高效执行提供有力保障。对此建议：构建创新政策机制，探讨多元化发展策略，加强各部门领域的协调合作，破解政策执行难题，完善细化政策内容，提高政策的科学性、可操作性，优化实施路径，增强政策法律效力规范学校体育的发展[19]。迹象敦促政策推进实为一个重大命题。道长且阻，行则将至。

3.2.4 Action - 评价反馈是提升政策优化的现实路径

通过强化统筹治理能力，使政策制定趋于民主化、科学化、合理化，推进“认知-治理-执行”三位一体的措施，政策方向更明确，主题内容更合理，路线制定更科学，措施执行更到位，社会支持系统更完善。新时期，学校体育事业发展得到了有力保障和强大背书。逐步完善学校体育政策评价评估体系，评价主体多元参与，借评估效果反馈评价结果以及时纠偏、调整政策所预设的价值目标[20]。在体育发展方式转变下，更应该注重学校体育以人为本和育人为本的统一价值。贯彻新时期的政策方针与指导思想，从根本上加强和促进人们对学校体育的文化认同、社会认同以及心理认同[9]，通过评价机制提供创新思维和实践路径，助推新时期政策落实。

4 结束语

回溯30年以来学校体育政策发展，针对政策历史沿革、对应背景下政策内涵探析、主题文本内容的调试渐进的分析对比、所遇的问题进行审视反思;即对已有成绩的肯定，更对继承的内容、改变错误的方法、修正不足的现状提供借鉴意义[21];使执行力不到位的现象得以改善、流于形式的局部文件得以完善、“文件体育”现象得以缓解;结合新时代背景下进行政策的SWOT分析，优势分析中运用SMART原则同步运用PDCA循环管理模式加强计划指导管理和设计创新。

“以铜为镜可以正衣冠，以人为镜可以知得失，以史为镜可以见兴衰。”梳理近30年以来我国学校体育政策的一系列举措，结合政策文本分析得出：党和政府高度重视学生身心健康和全面发展，始终坚持“以人为本”，落实“立德树人”的根本宗旨和“健康第一”的指导思想[22]，通过总体要求的提纲挈领进行深化教学改革，改善办学条件、完善评价机制、加强组织保障、提高执行要求、强化工作原则，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志，最终促进学生身心健康、体魄强健、全面发展，得以实现“文明其精神、野蛮其体魄”的体育教化与协同育人的功能，实现以体育志、以体育心，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[7]。

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