突发公共事件审计职能的优化与政府公信力的提升

金太军 薛婷

摘要：近年来，突发公共事件的频发使政府公信力面临前所未有的挑战，而国家审计以其独特的职能定位、鲜明的功能优势及其与公信力建构的内在耦合性，成为新形势下提升政府公信力的有效策略和必要路径。结合新冠肺炎疫情这一突发公共事件和中国抗疫防疫的实践机制，从影响政府公信力提升的应急管理效率、监管责任履行、信息公开程度和政策制度完备程度四项关键要素入手，分析国家审计在监督职能、预防职能、揭示职能和抵御职能四个方面与政府公信力建构的内在耦合性和功能优越性。基于这样的职能优势和建构需求，进一步探讨了优化履行国家审计职能的对策路径。

关键词：政府公信力;突发公共事件;国家审计职能;内在耦合性

中图分类号：D63文献标识码：A文章分类号：16747089（2021）06000510

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用研究”（19JZD027）;江苏高校哲学社会科学优秀创新团队“政府治理与民生审计”项目;江苏省研究生科研与实践创新计划项目“突发公共事件中政府公信力的提升——基于审计职能的优化与履行”（KYCX20_1710）

作者简介：金太军，博士，南京审计大学公共管理学院教授、博士研究生导师，教育部特聘教授;薛婷，南京审计大学公共管理学院硕士研究生。

一、问题的提出

新冠肺炎疫情发生以来，我国高度重视并迅速启动应急机制，推出一系列政策性措施和制度性安排。得益于此，加之我国社会公众的积极响应和高效配合，当前国内疫情防控形势积极向好。然而，由于此次新冠肺炎疫情暴发后政府预警机制的一度失灵，引发公众对政府突发公共事件风险应对能力的不满，同时疫情防控捐赠款物的接收和分配工作也屡受公众质疑，在一段时间内政府公信力无形中被削弱。尽管伴随着近年来公共行政过程系统性的治理理念创新、治理实践转变和治理效能提升，我国政府公信力逐年提高，但由于突发公共事件的非常规性，对政府应急能力、组织管理能力、制度协调能力是一次巨大考验，若政府未能有效控制突发公共事件，必将导致公众对政府治理能力产生负面评价，严重弱化政府公信力。因此，政府公信力建设与突发公共事件应对有着直接的正相关关系。

目前，对政府公信力的研究多集中于常态化社会情境中的问题及提升路径上，相关研究内容与研究逻辑均较为相似。一是政府公信力流失的主要原因：政府行为失当、文宏：《突发事件管理中地方政府规避责任行为分析及对策》，《政治学研究》，2013年第6期，第52-60页。政府信息缺乏透明度、叶育登：《信息的透明度政府的公信力社会的凝聚力——从政府对禽流感信息发布工作说起》，《中国行政管理》，2004年第4期，第56-58页。马得勇、孙梦欣：《新媒体时代政府公信力的决定因素——透明性、回应性抑或公关技巧？》，《公共管理学报》，2014年第1期，第104-113页。舆情走向不受控制;杨妍：《自媒体时代政府如何应对微博传播中的“塔西佗陷阱”》，《中国行政管理》，2012年第5期，第26-29页。Engdahl E， Lidskog R， “Risk， communication and trust： Towards an emotional understanding of trust”，Public Underst， vol.23， no.6（2014）， pp.703-717.二是政府公信力的提升路径：优化危机管理制度、王明：《论公共突发事件中信息传播的对称性与政府公信力》，《情报杂志》，2015年第12期，第116-120页。转变危机管理理念、赵清文：《公共危机管理理念下的政府公信力建设》，《理论月刊》，2013年第12期，第122-125页。提升地方官员素质。周红、艾太强：《公共危机管理状态下地方政府公信力的重塑》，《西北师大学报（社会科学版）》，2011年第4期，第107-110页。然而，上述公信力建设路径均与系统内部的制度约束相关，而处于未确定的突发公共事件情景之中，任何制度都不可能尽善尽美，其实际运行难以达到预期效果，因而需借助制度以外的力量规避制度漏洞，提升危机管理执行效能。而国家审计作为国家治理体系中监督控制子系统的“免疫系统”，是党和国家监督体系的重要组成部分，其独立性、全面性、客观性使其具有有效监督权力运行、促进政府信息公开、加强反腐倡廉、推进民主法治、提高政府行政效率、维护民生权益、提升公众满意度，为突发公共事件治理提供有力保障机制等重要职能。刘家义：《国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑》，《中国社会科学》，2015年第9期，第64-83页。因此，审计职能的履行对于政府公信力的提升具有显著作用。

遗憾的是，迄今为止从审计视角探讨突发公共事件中如何提升政府公信力的相关研究基本上还是空白。鉴于此，本文在论证国家审计职能与突发公共事件中政府公信力建设的耦合性的基础上，以提升政府公信力为目标导向，分析当前突发公共事件审计职能的实施困境并提出相关优化建议，以期为突发公共事件中政府公信力提升提供新的研究视角，拓展国家审计与政府应急管理研究领域。

二、政府应对突发公共事件提升公信力的关键要素

探讨突发公共事件中的政府公信力提升路径，首先需要准确界定影响政府公信力的关键要素。根据政府公信力的代表性观点“能力说”，政府公信力是政府获取公众信任的能力，高衛星：《试论地方政府公信力的流失与重塑》，《中国行政管理》，2005年第7期，第62-65页。体现了政府工作的服务程度、民主程度和法治建设程度，舒小庆：《政府公信力：价值、指标体系及其实现途径——兼论我国诚信政府建设》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2008年第6期，第25-29页。相应地在突发公共事件中则体现了政府的应急管理效率、信息公开程度、政策制度完备程度，考虑到突发公共事件（如新冠肺炎疫情）的特殊性，还应涵盖政府对其他治理主体履行监管责任。因此，政府公信力提升的关键要素包括政府应急管理效率、政府监管责任履行、信息公开程度及制度规范程度等四个方面。

（一）政府应急管理效率

由于突发公共事件的非常规性，此次新冠肺炎疫情引发了民众对于政府及其官员工作能力和行为表现的极大关注，如若政府出现制度设计不合理、决策失败、应急管理效率低下等情况，都将导致政府形象受损、政府公信力急剧下降。反之，如若政府部门应对危机反应敏锐、程序合法、决策科学、举措有效，那么，突发公共事件的处理也是政府赢得民众信任，提升政府公信力的极佳契机。此次新冠肺炎疫情应对中，我国政府凭借制度优势将防疫政策贯彻到底，抗疫斗争取得重大战略成果，但仍存在少部分地方政府及其官员在岗不作为、履职不尽责，严重影响政府应急管理的效率。例如，上海公共卫生临床中心于2020年1月5日就向国家卫健委提交了一份病原学调查报告，该报告指出了该新型冠状病毒的传播途径，并建议在公共场所采取相应的防控措施。然而，武汉市卫健委从1月6日至1月10日均未对此作出疫情通报，危机管理理念的落后导致疫情的大规模爆发。根据百度指数统计，疫情发生以来公众对于“政府不作为”这一词条的日均搜索值环比上升6%，疫情引发了公众对于政府工作能力与政府公信力的极大关注，对于政府公信力产生较大影响。代志新：《中国人民大学国家发展与战略研究院政策简报：疫情下的政府公信力研究》，2020年4月20日，http：//nads.ruc.edu.cn/zkcg/zcjb/de11152ba7ea448590801c7fad7de013.htm，2020年9月21日。又如，中央指导组派出督查组对黄冈市疫情防控情况进行督查核查时发现，黄冈市卫健委主任、疾控中心主任对于黄冈市定点医院收治能力、核酸检测能力的明确数据等问题不甚了了，在疫情如此严峻的形势下，市卫健委主任对防控疫情的关键性信息缺乏掌握，显然存在失职失责的问题，导致政府公信力陷入困窘危机。

（二）政府监管能力

所谓政府监管能力，指的是政府通过一定的监管制度安排对非政府组织行为予以规范和控制。由于突发公共事件具有突发性、复杂性、社会性等特征，仅仅依靠政府无法有效应对突发公共事件的复杂局面，因此，突发公共事件的处置往往是以政府为主导的多元协作治理。康伟、陈茜：《公共危机协同治理视角下的组织合作问题研究》，《行政论坛》，2015年第1期，第14-17页。其中，非政府组织在特定领域拥有丰富的专业知识与技能，在面对突发公共事件时其资源储备、反应能力及行动能力可发挥极大作用。然而，非政府组织大多属于典型的政府主导型组织，大部分正式登记的合法非政府组织多带有半官半民的特征，“官民二重性”是其长期特点。部分学者将与地方政府部门存在一定的隶属关系或有较强的官方政治色彩的慈善公益组织称为官办慈善组织，其管理和日常运作都与政府机构有着密切联系，贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》，北京：清华大学出版社，2005年，第18页。甚至地方民政部门的相关负责人同时兼任慈善基金会的负责人，譬如各级红十字会作为参公单位对工作人员参照公务员管理，其相关负责人可享有一定行政级别和部分财政津贴待遇。因此，在突发公共事件中政府有责任对此类非政府组织进行监管，此类非政府组织的行为也影响着政府形象与政府公信力。然而，在新冠肺炎疫情发生初期，面对短时间涌入的巨额资金和大宗物资，代表官方慈善机构的武汉红十字会出现物资压仓的情况，甚至第一次公布的捐献物资表写错企业、写错型号、写错数量，引起广泛舆论关注，政府监管不到位在一定程度上影响了政府公信力。

（三）信息公开程度

突发公共事件中政府透明度既反映政府对于突发公共事件治理的决策文件、资料等信息的公开程度，也反映公众有效获取正确信息的完备程度。王昶、王三秀：《政府公信力的生成与流失——基于信息论视角的解读》，《理论月刊》，2016年第2期，第107-111页。信息信任是信任关系的前提，而信息公开是信息信任的基础，信息公开不但可以緩解政府与普通公众之间的信息不对称问题，还可有效降低公职人员渎职的风险，将政府的工作过程始终置于人民群众监督之下，可以有效提升政府及其工作人员在公众心中的形象。在现代信息化社会中，公众获取信息的渠道、方式不断丰富，由于突发公共事件的特殊性，公众对其处置情况、事态走向的关注度都远超过一般事件及其常规治理，若政府在治理过程中无法做到公开透明，民众无法了解突发公共事件中政府的相关信息，则会引起群众质疑，削弱政府公信力。新冠肺炎疫情发生以来，各地方政府不断更新疫情通报，且其内容愈加详尽、细致，譬如深圳、广州在疫情通报中不但公布“确诊、疑似、死亡、治愈”人数，还在保护病人隐私的前提下，对确诊病例信息精确到所在社区和楼盘、酒店，体现了我国政府在突发公共事件中政府透明度的提升。然而，部分地方政府仍存在“确诊病例增多，公开的信息却减少”的情况，严重有悖于公众对疫情进展的知情需求。例如，2020年2月3日，武汉市仅公布了确诊、疑似等病例的整体人数，并未公布各区县具体情况，与深圳和广州的疫情公布工作相比严重缺乏透明度。

（四）制度规范程度

政策制度不完备是导致突发公共事件中政府公信力出现问题的重要原因。这里，政策制度是指应对突发公共事件的基础管理制度，如应急管理法律、法规、预案等。突发公共事件应对是一个周期性过程，包括事前、事中、事后各阶段的响应与处置，其中各环节都应有政策制度的支撑、详细的操作程序，只有法律依据可循、制度架构合理，制度及其派生的应急程序才具有较强的说服力，政府才具备公信力，因此规范化的政策制度是政府提升公信力的根本保障。目前，我国还未形成一套完整的针对突发公共事件的法律法规体系，缺乏在紧急状态下对于政府工作人员及其他机构人员的具体职责与具体的执行权利范围的规定，导致突发公共事件应对中各级地方政府执行力度不足，还易诱发地方政府在紧急状态下管理和应对的失职、不作为等，削弱政府公信力。此外，根据权力与责任相对等的原则，应当对政府及其工作人员实行行政责任追究制度。然而，当前突发公共事件中存在行政责任追究范围模糊的情况，许多行政行为并不具备可追究性，行政责任追究的范围一般只是失范的行为，然而“失范”的标准如何界定、如何衡量？仅仅狭隘地以决策者的决策是否造成危害后果作为衡量标准，会忽视行政责任追究的预防性价值，导致突发公共事件行政人员的不作为，严重影响行政效率，降低政府公信力。

三、突发公共事件中国家审计与政府公信力建设的耦合性

作为国家治理的重要组成部分，审计与各类突发公共事件密切相关。伴随着国家治理理念的发展，审计职能不再仅仅局限于对突发公共事件中物资、资金的经济监督，其职能有了新的转变与调整，贯穿于突发公共事件处置的全过程，从而形成了与政府公信力上述关键影响因素的耦合关系（如图1）。

（一）监督职能

由于突发公共事件的特殊性，行政机关往往会被赋予常规状态下所不具备的行政紧急权以实现财政、物资、人力的调拨;同时，作为突发公共事件治理的另一主体——非政府组织会在短时间内募集到数量庞大的物资及资金，但大部分非政府组织并不具备与之相匹配的资源利用能力，且政府部门很难对其进行监管。从国家治理的角度看，国家审计实质上是依法运用权力制约权力的监督活动，这种监督具有独立性的特征，能有效对各级政府部门的公共财政收支真实性、合法性和效益性进行监管，规范行政权力行使，提高资源利用率。因此，在突发公共事件中，审计机关可以利用其监督职能对政府及其官员、非政府组织进行监管和制约，使之切实地履行公共职责，从而提高政府公信力。主要表现在两方面：其一，监督权力运行与政策落实情况。在突发公共事件的暴发期与缓解期，通过跟踪审计的方式对各级政府部门落实政策过程中支配和使用各类资源的权力进行监督，刘家义：《国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑》，《中国社会科学》，2015年第9期，第64-83页。消除政策传递的阻力，推进政策高效、完整地流转到基层政府，以此提升突发公共事件中政府的治理效率，提高公众对政府决策和工作的满意度。其二，监督资源利用效率。《审计法》第24条明确规定，审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关财务收支进行审计监督。审计机关可据此对红十字会等其他非政府组织涉及捐赠物资等的接收、保管、调拨和分配活动进行审计，保证捐赠物资安全、高效使用，杜绝腐败行为，提高公众信任度。

（二）预防职能

国家审计是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》，2012年第6期，第60-72页。其所具备的预防职能能够凭借其内生的威慑作用及独立性优势，避免违法违规的意念直接转化为具体行为。如前所述，政府及其官员在突发公共事件中所呈现出的组织管理能力、应急应变能力是影响政府公信力的关键要素，且由于突发公共事件的非常规性，与日常事务相比，其处置机制具有一定的独特性，执行难度较高。因此，面对突发公共事件，政府的迅速决策绝不能凭空而来，更不能主观臆断，政府及其官员必须树立危机防范意识、明确职责划分、提升行政能力，以系统思维、战略思维、精准思维应对突发公共事件的复杂性与非常规性。由此，国家审计预防职能就能够有效提升突发公共事件中的政府处置能力：一方面，国家审计在突发公共事件发生以前，关注并监督领导干部、政府部门的日常管理工作，对其实行干部日常监督审计，核查领导干部决策是否科学民主，领导班子协调运转情况是否和谐高效，及时揭露领导干部权力滥用、责任缺失等情况，通过反映问题、提出建议促进政府责任效率提高;另一方面，审计机关在突发公共事件发生前后均能及时发现滋生腐败的潜在风险并有效打击经济舞弊的腐败行为，对潜在腐败分子形成极大的威慑力，阻止腐败行为发生，宋夏云、陈一祯：《国家审计在政府官员腐败治理中功能发挥的优化对策思考》，《管理世界》，2016年第7期，第176-177页。很大程度上预防政府及其工作人员行政道德失范的可能。因此，国家审计预防职能的发挥能够有效约束政府及其官员行为，提高政府部门应急管理效率与官员的危机应对能力，进而提升政府公信力。

（三）揭示职能

国家审计的揭示职能指的是审计被审计对象的真实情况，揭露其违法违规行为、制度缺陷、管理漏洞及其他可能损害人民群众利益、危害国家安全的重要问题。而在国家治理中，政府与公众之间往往存在着一种委托代理关系，委托人（社会公众）将一切维护其公共安全的责任委托给受托人（政府）。因此，面对突发公共事件，政府作为法定的公共服务机构应有效地履行其管理职能，并对突发公共事件中资源使用的公平、效率、透明担负起受托经济责任。为了更好地使政府履行受托经济责任，降低由信息不对称造成的社会公众对政府的不信任，增强政府工作的透明度，政府还需向社会公众公布受托政府经济责任履行情况，而国家审计便是对受托经济责任切实有效履行的一种保障机制与必要手段。戚振东、尹平：《经济责任审计产生的动因和权力监督特征研究》，《审计研究》，2013年第1期，第15-19页。目前，突发公共事件主要使用跟踪审计的方式对各阶段各环节实行及时审计，对程序的合法性与合规性进行核查，并最终以审计报告的形式披露審计情况，揭示突发公共事件中领导干部责任履行情况、资金使用绩效、应急管理机制等问题。因此，国家审计通过其揭示职能扩宽了政府信息公开渠道，增强了政府工作透明度，且与其他政府政务信息公开方式相比，审计的独立性更能获取公众信任，从而提升政府公信力。

（四）抵御职能

国家审计的抵御职能，是指通过处理处罚、提出建议、督促整改等方式健全制度、规范机制、完善体制，从而实现对经济社会运行中各种“病害”的抑制。突发公共事件应急管理法律法规、预案、机构设置及其职能配置等构成了突发公共事件应急管理制度体系，其完善程度决定着政府部门面对突发公共事件时是否能反应快速、动作高效、协调有力，因此，也影响着公众对政府部门工作的满意度。而国家审计所具备的抵御职能恰恰能通过完善制度建设，提升突发公共事件的应对能力。如前所述，审计最终会以审计报告的形式披露审计情况，并且审计报告在揭示突发公共事件处置过程中存在的主要问题基础上，还会提出具有指导性、可操作性的整改意见，以此规范应急工作程序、健全应急法律体系、优化职责分工、促进部门协调，从而完善突发公共事件的制度建设与预防、处置工作，形成更为完善的工作体系和工作机制。因此，国家审计的抵御职能间接地提高了政府部门面对突发公共事件的处置效率，为全面提高政府公信力奠定坚实基础。

四、国家审计提升政府公信力的职能履行障碍

诚然，国家审计对于突发公共事件中政府公信力建构提升具有不可或缺的职能优越性，但也应该看到，现阶段国家审计职能的发挥受多方面阻滞：既包括突发公共事件之特殊性所引发的审计介入难题，又包括国家审计职能发挥的内在多重掣肘因素。

（一）审计实施难点阻碍监督职能发挥

突发公共事件的突发性特征大大压缩了审计程序的延展时间和空间，特别是审计工作的审前准备，由此产生的审计实施难点阻碍了审计监督职能的发挥，体现在以下两方面。一方面，审计证据提取困难。突发公共事件应对涉及大量物资筹措与分配，因此，审计工作将重点关注物资筹措与分配等相关活动的真实性、合法性、合规性以及是否存在制度缺陷。郑石桥：《论突发公共事件跟踪审计》，《财会月刊》，2020年第16期，第87-90页。然而，鉴于重大突发公共事件的特殊性，部分被审计单位、部门的经济活动并未及时形成会计记录，因而重大突发性公共事件的审计工作被迫围绕经济活动发生本身即经济业务的原始痕迹展开，譬如被审计部门的资金流动过程是以银行实际到账的时间与数量为审计依据，而非以常规审计对象——会计入账为依据，导致审计风险增加、审计效率降低。同时，在突发公共事件情境下的审批程序往往会因提高资源调拨、救援工作效率等原因被简化，致使审计人员获取审计证据的工作变得更加困难。另一方面，缺乏审计实施方案。审计实施方案的可行性与可操作性是保障审计人员提纲挈领地开展针对性工作、提高审计质量及效率的前提条件与重要依据。《国家审计准则》第五十七条规定：审计组应当调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案。而突发公共事件的突发性、不确定性等特征使得无法提前对被审计单位及具体审计事项实施调查，并形成文本形式的审计实施方案，导致审计工作盲目性强、随机性大，进而加重审计风险甚至无法保障审计质量，间接影响政府公信力。

（二）基层审计力量不足阻滞预防职能履行

突发公共事件审计的特殊性要求审计人员在严峻形势下动态调整审计内容，因此对审计人员的能力要求较高。伴随着审计全覆盖的推行，各级审计机关着力整合审计资源，不断加强制度建设与机关队伍建设以适应新形势下的审计需求，推动国家治理体系和治理能力现代化发展。然而，与审计署和省级审计部门相比，地方审计机关受体制、人员数量、人员素质等多方面限制而导致基层审计力量不足，一定程度上阻碍了审计预防职能的发挥，难以通过对领导干部的日常监督审计提高政府部门应急管理效率与领导干部的危机应对能力，进而影响突发公共事件中的政府公信力。其突出体现为：第一，基层审计缺乏独立性。目前，基层审计部门的审计业务来源于上级审计部门，然而其干部任用与审计经费却来自地方政府与地方财政，因此，基层审计的监督作用一定程度上被弱化，无法有效发挥审计预防职能优势。第二，基层审计部门队伍力量薄弱。审计人力资源是审计工作深入开展的基础和保障，决定着审计工作的广度和深度，但目前审计覆盖率尚未达到审计全覆盖的要求，部分基层审计队伍力量薄弱，缺乏中高端人才及复合型人才。另外，我国尚未形成紧急状态下对于政府工作人员及其他机构人员具体职责与具体执行权利范围的规定，因而在缺乏具体细则的情况下，审计标准难以统一，官员责任履行难以界定，对审计人员的专业素质要求极高，若其专业技能无法满足突发公共事件审计工作的需求，其审计结果也将无法令民众信服。

（三）审计报告披露频率及披露方式削弱揭示职能作用

伴随着重大突发公共事件频发，审计报告的审计作用逐渐凸显。近年来，我国积极探索突发公共事件审计新模式，并在汶川地震抗震救灾资金和物资审计中首次尝试全过程跟踪审计，之后突发公共事件审计大多倡导这一审计方法。由于重大突发公共事件审计内容复杂且庞大，审计难度相对较高，因此其审计周期相较于常规审计跨度更大，譬如汶川地震灾后重建工作审计跨度为4年。而一般情况下审计公告只在项目结束后才向社会公布，但针对重大突发公共事件审计特别是涵盖灾后重建工作审计，这样的披露频次和效率显然不足，严重影响政府透明度与政府公信力的提升。此外，当前审计信息公开形式单一且可理解性差，郑小荣、张露：《中国政府审计信息公开的现状及对策研究》，《财会月刊》，2020年第13期，第99-102页。绝大部分审计报告仅在地方审计机关网站公布，忽略了新媒体这一信息发布渠道，同时因其内容专业性较强、可读性偏弱，难以被普通群众理解且接受，导致审计报告无人问津，这严重影响了审计机关政府信息公开工作的效果。因此，审计报告披露频次、效率及披露方式的不当削弱了审计揭示职能的作用，无法凭借发挥其“独立性”特征获得公众信任从而提升政府公信力。

（四）审计结果運用狭隘压制抵御职能功用

审计结果的运用是实现审计抵御职能的着力重点，充分运用审计结果是检验审计质量、体现审计价值、促使审计成果效益最大化的最佳方式。需要明确的是，新时代审计成果运用不仅包括整改落实审计报告所指出的问题，审计机关还应当从宏观角度关注各领域是否形成系统完整的制度体系，推动制度体系科学化、规范化。杜宏伟：《更好发挥审计作用推动党和国家重大制度体系健全完善》，《中国审计报》，2020年5月13日。然而，长期以来存在着“重审计过程、轻结果运用”的现象，加上突发公共事件的特殊性，审计重点通常是核查违规违纪等舞弊行为及资金使用过程中出现的问题，因而审计结果的运用也停留在落实审计整改、追究有关人员党纪政纪责任的层面上。若审计结果的运用仅将审计整改作为主要任务，忽略审计结果的深入分析，就无法从体制机制层面提出意见以推动被审计单位完善制度建设，进而发挥审计的抵御职能、提高政府部门处置突发公共事件的效率及公众对政府的满意度。

五、突发公共事件国家审计提升政府公信力的职能优化路径

综合考虑当前突发公共事件审计现状，为有效保障突发公共事件审计职能的履行，应从强化审计证据获取、优化审计人员配置、提升审计报告的披露、充分运用审计结果等四个方面优化审计职能，进而提升政府公信力。

第一，以信息化技术强化审计证据获取，提高突发公共事件审计质量。政府公信力是社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力，突发公共事件中真实可靠的审计结果则是政府公信力提升的基础。然而，突发公共事件处置中审批程序简化导致审计证据提取困难，其中会计记录的缺失一方面加大了审计工作的难度，另一方面对审计风险与审计质量也产生了不利影响，公众对政府的信任度也会受此影响。因而，面对突发公共事件亟须借助信息化技术建立线上审批调拨平台，譬如目前广泛应用于各行各业信息化系统中的区块链技术，将物资、资金的筹集、分配、拨付、使用等审批环节移至线上，以云计算为依托缩短审计证据采集、分析和评价的周期，使审计方式从事后的周期性审计转变为持续性的在线审计，Krahel J， Titera W， “Consequences of big data and formalization on accounting and auditing standards”， Accounting Horizons， vol.29， no.2（2015）， pp.409-422.保留突发公共事件中各阶段各环节的经济活动证据，确保审计证据的合法性与真实性，避免因审批程序简化而带来的审计证据缺失，降低突发公共事件审计风险，提升公众对审计结果的信任度。

第二，建立应急性审计人才库，优化审计人员配置，提高突发公共事件审计效率。如前所述，基层审计力量不足阻滞了审计预防职能的履行，无法通过提高政府部门应急管理效率与危机应对能力提升政府公信力，而审计工作在缺乏具体审计实施方案的前提下，其审计效果很大程度上是由审计人员的专业素质所决定的。因此，建设审计人才库是优化审计资源、提高审计人员综合能力、强化突发公共事件审计人员队伍的必要准备。一旦面临紧急审计需求时，能够实现对审计资源统一调度、统一管理，进一步加强审计力量统筹，从而快速响应应急性审计工作的需求。当社会发生重大突发公共事件时，信息披露成为社会公众关注的焦点，应急性审计人才库有利于促进相关审计信息及时发布，在稳定人心的同时提高了公众对政府的信任度，有利于政府公信力建设。此外，应急性审计人才库的人员组成不能仅仅局限于各级审计机关编制内的人才，还应把社会审计机构的专业审计人才及会计审计专业以外的各类专家涵盖在内，以此应对复杂的审计工作内容。

第三，增加审计结果公告次数，拓宽审计信息发布渠道，提升审计报告的披露效果，促进信息公开。首先，审计机关应积极加大审计结果的信息公开力度，完善信息公开制度，增加重大突发公共事件审计情况的披露频率，定时将阶段性审计情况向社会公布，提高政府工作透明度与公信力。例如三个月或半年披露一次階段性审计情况，对于突发公共事件中的违法违纪案件则应发现一起公告一次，审计结束后再出具完整的审计报告以向社会公众充分披露整个审计过程，提升政府的公信力。其次，需拓宽审计信息发布渠道，提升审计机关政府信息公开的工作效果。一方面，采用定期召开新闻发布会的形式公开披露相关审计信息并解答群众疑问;另一方面，利用微博、微信公众号等新媒体平台发布可读性较强的审计公告，弥补传统纸媒及单一政府网站信息传播覆盖面窄、时效性差的弊端，提升人民群众对政府的满意度和信任度，维护社会稳定。

第四，充分运用审计成果完善应急制度建设，发挥审计抵御职能。首先，仍将审计整改作为审计成果运用的首要任务，核查突发公共事件中领导干部权力运用和责任落实情况并加强审计整改督促，对不作为、违规决策、违反廉政规定等突出问题进行追责和处罚，充分发挥审计监督作用提升政府公信力。其次，在提出审计整改建议的基础上，审计机构应深入剖析被审计单位制度运行情况及其问题形成的主要原因，从宏观角度指出被审计单位是否欠缺核心应急制度，从微观角度分析被审计单位应急制度是否规范、科学，并从体制机制层面提出意见以推动被审计单位完善制度建设，以此规范应急工作程序、促进部门协调，从而完善突发公共事件的制度建设与预防工作，推动政府应急能力、组织管理能力、制度协调能力建设，进而提升突发公共事件处置能力以获得公众信任。最后，充分披露审计成果，实现突发公共事件中审计机关政府信息公开的工作效果最大化，切实满足公众知情权，提高信息获取有效性，提升公共决策透明度，维护政府机关形象，最终提升政府公信力。

六、结语

以新冠肺炎疫情为代表的突发公共事件，因其紧迫性与不确定性对政府公信力提出了前所未有的挑战，而审计作为国家治理的重要组成部分，贯穿于突发公共事件应急处置的全过程，其监督职能、预防职能、揭示职能和抵御职能与突发公共事件中政府公信力的四项关键要素——应急管理效率、监管责任履行、信息公开程度和政策制度完备程度形成了强耦合关系，能够为突发公共事件中政府公信力的稳固和提升提供有力保障。

从审计职能与突发公共事件中政府公信力的内在耦合性入手，可为突发公共事件中政府公信力危机的消解提供新的研究思路。事实上，国家审计服务于突发公共事件中政府公信力提升的可能程度远非如此。根据《中华人民共和国突发公共事件应对法》，突发公共事件管理包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个阶段，只是由于目前我国突发公共事件审计仅存在于应急处置与救援、事后恢复与重建两个阶段，尚未对预防与应急准备、监测与预警这两个阶段开展审计工作，因此，本文所讨论的审计职能的功能优越性也主要是从应急处置与救援、事后恢复与重建审计中体现，即突发公共事件应急处置的全过程而非突发公共事件管理的全阶段，少数涉及领导干部、政府部门的日常审计监督，而国家审计的抵御职能也仅从规范应急工作程序、健全应急法律体系等方面间接地提高了政府部门面对突发公共事件处置的效率，由此提高政府执行力与公信力。理论上，国家审计作为突发公共事件应对体系中不可或缺的组成部分，与政府公信力建设直接相关，借助国家审计能够对突发公共事件应对全过程的相关责任主体行为与结果等发表审计和鉴证意见，借此指导突发公共事件应对体系的建设方向、内容。事前审计的缺失削弱了国家审计“免疫系统”功能在突发公共事件应对体系中的作用，因而如何将突发公共事件审计关口前移，充分发挥国家审计的积极作用理应成为我们孜孜以求的目标，这不仅是完善突发公共事件应对体系、提升政府公信力的一个重要方向，也是一个具有前瞻性的研究课题。

〔责任编辑：李海中〕