二战后日本高等教育政策的演变路径及其启示

韩涛 胡楠

摘 要：日本的高等教育在二战后主要经历了四个发展阶段，即制度确立期、急速发展期、停滞调整期和二次扩张期。他山之石，可以攻玉。日本高等教育政策的演变路径，在立足于本国国情，吸收他国经验，做好教育的国际化与本土化;重视发挥政策的指导性作用，积极开展政策分析;及时调整高等教育的发展重心，确保与经济同步发展等方面，对中国高等教育具有重要的参考和借鉴意义。

关键词：日本;高等教育;教育政策;启示

中图分类号：G510    文献标识码：A    文章编号：1004-2458-（2021）06-0034-07

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2021.06.004

日本政府自1868年明治维新以来，就积极导入西方近代教育制度[1]，高等教育政策的制定和实施是其中重要一环。此后，日本经历了高等教育机构与制度的初创期和摸索期，在二战后迎来了高等教育的根本性改革。从宏观层面看，这种巨变主要体现在教育规模的扩大化和教育内容的多样性上。因此，梳理和总结其高等教育政策的演变路径和发展特点对于中国制定相关教育政策同样具有重要参考和借鉴意义。下文，我们根据不同时期对日本高等教育政策的演变路径进行梳理和总结，并在此基础上阐述其对中国的启示。

一、二战后日本高等教育

发展的阶段划分  在衡量高等教育规模时，我们通常参照特罗（Trow）[2]提出的“高等教育发展模式”，即“一些国家的精英高等教育，在其规模扩大到能为15%左右的适龄青年提供学习机会前，其性质基本不变。当达到15%时，高等教育的性质将转向大众化。若这一过渡阶段成功实现，大众化高等教育的规模则可在性质不变的前提下，增至适龄人口的50%。当超过50% 时， 高等教育开始快速迈向普及化阶段发展”①。据此，借鉴日本学者村泽昌崇[3]3738等的划分标准，将日本二战后高等教育的发展过程归纳为如下。

（1）制度确立期，即日本高等教育入学率保持在10%左右。这一时期出现了短期大学等一系列新制大学，但私立大学、地方大学数量很少，入学率的上升不明显。（2）急速发展期，即经历了制度确立期后，日本高等教育机构在数量上不断扩大，于1963年达到15%的高等教育入学率，进入大众高等教育阶段。（3）停滞调整期，即日本政府加强了对私立大学定员人数以及大城市选址立校的控制。受此影响，日本高等教育入学率停留在40%左右，陷入停滞状态。（4）二次扩张期，即伴随第二次生育潮的到来，日本高等教育入学率突破瓶颈，在2005年达到50%，标志着日本高等教育进入普及化阶段。

二、 日本高等教育政策的演变路径

如上所述，日本的高等教育在二战后主要经历了制度确立期、急速发展期、停滞调整期和二次扩张期四个发展阶段。

（一）制度确立期（1945—1959）

日本二战后高等教育政策是在外部力量的主导下制定和实施的。1945年8月日本战败，以美英两国为首的聯合国占领军最高司令部（GHQ）开始对日本进行占领统治。1947年3月，日本政府在联合国占领军最高司令部美国顾问团的授意下，颁布了《教育基本法》和《学校教育法》，其核心便是日本的学制改革。

因此，这一时期高等教育政策的重点就是以美国学制为“母版”，进行学制改革。即废除了原有的“六五三三”学制，即国民学校6年、中学5年、大学预科3年、大学3年，改为小学6年、初中3年、高中3年、大学4年的“六三三四”学制。这一改革直接催生了“新制大学”的诞生。即旧学制大学、高等学校、专科学校以及高等师范学校、女子高等师范学校等风格各异、目的不同的教育机构不得不重新组成四年制的大学，以便共同遵守学校体系民主化、一元化原则。在这一背景下，日本政府创新性地提出将“技能培养与学术研究相结合”的教学理念，以弥补旧学制高等教育机构中存在的“重技术、轻教学”的弊端。此外，依据《学校教育法》的规定，新制大学在完善基础学部设置的同时，还开设了夜间大学、函授教育等多样化课程，并新设了一批研究生院，为日本二战后高等教育的普及化进行了积极探索[4]4849。

与此同时，为确保民众的教育公平，联合国占领军最高司令部下属机构民间情报教育局（CIE）向日本文部科学省提出“一府一县一大学”的方针。日本文部省依据这一建议，在《新制国立大学实施纲要》中明确规定：除北海道、东京、爱知、大阪、京都、福冈等地，同一地区内的各类官立学校一律统一为一所学校，以确保每个府县拥有一所国立大学。不过，受当时财政状况所限，各地方新设的高等教育机构数量并不多，但这一政策却为日后大学管理运营权限的地方化、分散化奠定了基石。

（二）急速发展期（1960—1975）

教育政策作为国家整体战略的一个重要组成部分，总是在不断调整中，以适应社会发展的需要。1955—1973年日本经济实现高速增长，日本高等教育也随之迎来急速发展期。由于居民收入的稳定增长，能够负担起孩子高等教育费用的家庭逐渐增多，不少人开始期待自己的孩子能够接受高等教育、拥有如白领职业等中产阶级的生活方式[5]。加之人才市场的需求扩大与第一次生育潮的到来，1960年代日本社会对高等教育的需求激增。在这一背景下，日本高等教育政策在“量”与“质”上均做了相应调整。

从“量”上看，四年制大学以及两年制短期大学的学生总数在1960年约708 000人，到了1975年增至2 086 000人，增长了近3倍。同时，入学率也从8.2%增至27.1%。也就是说，日本的高等教育迅速实现了特罗所说的由“精英阶段”向“大众阶段”的过渡[6]。同时，我们发现，1950年日本私立大学在校人数占比60.5%，而到了1975年这一比例却增至76.4%。由此可知，这一时期日本高等教育规模急速扩大，主要是围绕私立大学展开的[7]。究其原因除了受大学自身、社会背景等多重因素影响外，教育政策无疑也在其中扮演了举足轻重的角色。

1957年11月日本政府颁布《科学技术人员培训扩充计划》。这一政策作为当时日本经济规划“新长期五年计划”的一环，提出要在五年规划的最终年度（即1962年）前实现理工科学生人数不少于8 000人的扩增目标。而这一政策之所以出台，主要与当时日本政界、经济界尤其是产业界对“科技兴国”“培养科技人才”的强烈呼声有关，同时被称为“神武景气”的经济快速增长的势头也推动日本就业市场不断扩大，种种因素促使日本政府不得不出台相关政策以扩大日本高等教育的规模。

在《科学技术人员培训扩充计划》的第一阶段即将于1960年结束时，日本文部省又出台了1961年后的新版理工科院系扩充计划。新的计划旨在“国民收入倍增计划”收官之年（即1970年）之前达成理工科学生16 000人的扩增目标。不过，该计划的合理性却遭到了质疑。时任日本科技厅长的池田正之辅于1961年3月向文部大臣荒木万寿夫提出“池正劝告”，指出现行的扩充计划无法在预期时间内完成人员培养目标，文部省应更加重视“私立大学”的作用，并在行政上放宽大学设定基准的认定，以谋求更大效率的科学技术人员扩增。

受此影响，日本文部省缩短了完成扩增计划的时间，修正了公立、私立大学的设置认定政策，同时强化了对私立大学的资助力度[8]。值得关注的是，在此次调整中，文部省将大学增设学科和增加学生定编数这两项由“认定事项”改为“申报事项”。即今后大学在增加学生定编数或增设学科时只需申报即可，不必回答文部大臣的质问或听从文部省有关官员的意见，大学的自主权得到大幅度提升[9]。此外，由于第一次生育潮（1947—1949）出生的大量婴儿将在1966年前后进入大学，日本文部省于1963年设立高等教育研究会，并于1964年4月颁布了《大学投考者激增对策》。经过几次调整和修改，激增对策得以具体实施并完成了急速发展期中最大幅度的学生数量的增加。

与此同时，日本的高等教育在“质”上也做了适当调整以满足社会各界的诉求。需要指出的是，此处的“质”并非指高校的学术水平和科研能力，而是代表一种能够适应当时日本社会发展各项需求的大学设置。

首先，与理工科院系扩充计划同步，1958年日本国会审议了《专科大学法案》。该法案旨在将高中与短期大学进行融合，并建立能够培养专业技术人员的“专科大学”。尽管该法案未能最终通过，但日本文部省仍于1962年设立了高等专科学校，并在1964年确定了短期大学相关制度。由此可见，1960年代初期，日本高等教育体系呈现出大学、短期大学、高等专科学校三足鼎立的局面。

其次，日本中央教育审议会于1961年和1962年两次发布“中期报告”，至此日本高等教育体系进一步细分成大学、短期大学、高等专科学校、艺术大学和大学院大学5个类别，高等教育的多样化初步实现。

复次，1963年，中央教育审议会公布“关于改善大学教育”的报告，进一步强调了要放慢高等教育规模扩大的步伐，并明确了大学、短期大学、高等专科学校、艺术大学和大学院大学这5种类别在教育目的、授课方式等方面的具体区别。1971年，中央教育审议会公布“关于未来学校教育综合性发展的基本政策”的报告由于上述两份报告分别公布于昭和38年和昭和46年，因此也称“三八报告”和“四六报告”。，提出要将高等教育划分为以下的“5种8类”（即①大学：综合领域型、专门体系型、目的专修型;②短期大学：教养型、职业型;③高等专门学校;④大学院;⑤研究院），进一步明确了高等教育的类别细分，再一次强调了虽然高等教育需要面向全体民众，但还是要“根据受教育的对象、受教育的目的进行相应划分”[10]。上述两份报告尽管屡遭诟病，但在一定程度上缓解了20世纪60年代“失去控制”的高等教育规模扩张所导致的教育质量低下等问题[11]，因此具有重要意义。

（三）停滞调整期（1976—1990）

如前所述，在经济高度发展的背景下，日本高等教育在数量上得到高速增长。但另一方面，高等教育大众化也带来了诸如大学教育质量下降、受教育机会不公平、大学分布地域不均、大学毕业生就业状况恶化等严重问题[6]。与此同时，各地公立、私立大学以及短期大学也一直处于超负荷运转的状态，实际在读人数与在编人数的百分比甚至在1975年达到159%之多[12]402。

在“三八報告”“四六报告”的影响下，日本高等教育政策开始出现“从扩张到抑制”的苗头。在1976年3月出台的“第一次高等教育计划”——《昭和五十年代前期高等教育计划》（实施期间为1976—1980年）中，高等教育恳谈会首次明确提出对大学规模的抑制政策，并强调针对大学发展的关注点应由量向质转变。这一报告标志着日本“高等教育计划”的开始，并为接下来十余年的日本高等教育发展奠定了总基调。

《昭和五十年代前期高等教育计划》的抑制政策在很大程度上是以1975年制定的《私立学校振兴助成法》为前提制定的。日本文部省自1970年设立“私学振兴财团”之日起便开始对私立大学进行资金援助，并于1975年颁布《私立学校振兴助成法》将其明文化、制度化。这一举措使得大学规模扩张抑制政策与资金援助等法律相结合，改变了《私立学校法》中的部分规定，大学、院系、学科的新增以及学生定编数的变更原则上不再被列入许可的项目之中[13]。即若私立大学出现超编入学的情况，其所获补助金额将会被削减。紧接着，大学设置审议会的“大学设置计划分科会”代替了高等教育恳谈会，并于1979年12月发布“第二次高等教育计划”——《昭和五十年代后期高等教育计划》（实施期间为1981—1986年），大体上延续了前期计划中的“控量提质”方针。正因如此，在1976—1986年这10年间，日本的大学、短期大学以及高等专科学校等高等教育机构的入学率从35%仅上升至39%[12]405。

由于日本第二次生育潮出生的婴儿将在1992年左右达到人数峰值，日本大学设置计划分科会于1984年发布了“第三次高等教育计划”——《新高等教育计划》（实施期间为1986—1992年），将针对大学规模的抑制方针再次转向了扩大方针。在设立“临时增加的定编人数”的同时，放宽了对大学设置标准以及教师组织、校园用地申请的管控。最终在这一期间，日本高等教育入学定编人数总计增加了190 716人，比之前抑制政策十年间的总增人数还多出近8万人[12]406。

1975年3月日本高等教育恳谈会报告指出，针对“高等教育”这一概念要有更加富有弹性的认识和制度设定，要一改往日仅限于大学与短大的局限，转而将视野扩大至广播大学、函授教育以及各种属于高等教育等级的学校。于是，这类教育目的更多样、受教育群体更广泛、上课形式更自由的各类学校被冠上“专修学校”的名称，《专修学校法》也于1976年1月得以通过。这为日本高等教育形式上、内容上注入了很多新鲜元素，也极大地推动了高等教育多样化的进程。1976年和1979年公布的第一次、第二次高等教育计划也基本遵循上述方针，强调新型高等教育机构的增设以及对更加灵活化、流动化的高等教育整体结构的诉求。整个20世纪70年代，相比大学、短期大学停滞在39%左右的入学率，专修大学的入学率在1978年达到50%[12]405。这一期间也出现了如筑波大学、技术科技大学、教育大学、图书馆情报大学、体育大学和医科大学等新型学校[10]。

至此，日本的高等教育政策重点均在设立新型大学这一宏观层面上，而针对教育机构内部应如何进行质量提升的微观见解则在1984年的“第三次高等教育计划”中得以体现。该报告针对日本的高等教育提出三点新要求：（1）更开放的高等教育机构;（2）国际化的高等教育机构;（3）具有特色的高等教育机构[14]。基于上述要求，日本各高等教育机构内部开始采取新的尝试。譬如，为实现更开放、更互助的高等教育体系，各大学之间开启了学分互认制度、研究生导师互派制度、编外入学制度以及继续教育制度等。同时，不断扩大公开讲座的规模，尝试旁听生、研修生制度。此外，为实现国际化的目标，各大学吸收了大批外国教师以及留学生;为打造富有特色的高等教育，广播大学、夜间大学、远程教育等新形式的教学机构得到较大发展。

此外，作为高等教育质量改善的一环，日本高等教育政策在这15年内一直保持着“高校的大城市控制与地区分散化”的基调[14]。具体而言，按照日本各地区教育、经济水平不同將其划分为几个区块，分别实施“地区配置计划”，通过设立不同的大学认定基准与学生招收容量来达到地区间平等的效果。比如，在第一次高等教育计划中则有明确规定，原则上不允许大首都圈（包括首都圈、近畿圈及其他政令指定城市）内进行大学的增设。在第二次高等教育计划中则将控制范围扩大到了在工业聚集地以及仙台市、广岛市都不再允许设立新大学或者短期大学。这一政策的效果十分显著，1976年日本各县大学入学率平均相差15%，而到了1986年时这一差距缩小到了10%[15]。

（四）二次扩张期（1990年至今）

第二次生育潮使得应届考生人数激增，加之当时在全球范围内得到推崇的“有限政府”政策的影响，日本高等教育政策在20世纪90年代迎来大的变革。1984年中曾根内阁设立“临时教育审议会”，明确了以“制度缓和”和“自主化”为核心的新时代教育政策。如天野郁夫[16]所言，临时教育审议会标志着日本高等教育政策的基本方针转变，即将教育改革的责任主体从政府、文部省转向了以大学为代表的高等教育机构，并强调今后改革进程应以机构的“自主努力”为主要依靠。临时教育审议会的数次报告针对高等教育的灵活化、流动化问题，提出诸如“终身学习体系”“面向非在校学生的高等教育机会扩充”等构想。虽然大多仅停留在设想阶段，但为之后高等教育的发展明确了方向，即要从计划性转变为竞争性、自主性[17]。

1987年日本政府成立了对文部大臣具有直接劝告权的“大学审议会”。不过，该机构基本延续了临时教育审议会“制度缓和”与“权返大学”的方针。譬如，该机构于1991年进行“大学设置基准大纲”改订之后，日本各大学开始依据自己的教学计划进行学科划分与学分设定，而此前院系设置的分类甚至名称都是统一规定的。另外，该机构还向各大学引进了新的自查评价体系，将企业的管理模式引入到了高等教育市场中。这种做法在给予大学更大的教学设置自由的同时，也防止了因过度自由化而导致的教育研究水准低下[14]。

1991年，大学审议会发布了“第四次高等教育计划”——《针对平成5年以后的高等教育的计划性整备》（实施期间为1993—2000年），对预计将会出现应届考生人数骤减的这8年做了新的规划。其中，对高等教育质量上多样化、充实化的追求仍未改变，但对高等教育规模的计划做出了调整，即不再像以往那样提出准确的“计划值”，而是通盘考虑今后可能出现的各种情况，提出三种不同条件下的“预算值”。另外值得注意的是，该报告提出的不同预算值均将普通学生之外的留学生人数、社会入学人数纳入了考虑范围[10]。这种做法体现了政府对高等教育管控的放宽，某种意义上讲，日本政府已经放弃了对高等教育数量、规模的规划[18]。

除了对数量管控的放宽，第四次高等教育计划提出要打造“具有世界水准的教育研究”，研究生院成为重点改革对象。这一时期研究生院开始受到社会广泛关注，其规模得到急速扩大，教育任务也从单纯的培养研究人员扩充到了培养具有高度专业技术的人才。1990年这一政策提出时，日本各大学研究生人数不及本科生人数的5%，而到了2005年，这一比例上升到了10%[3]14。

1997年大学审议会提出“第五次高等教育计划”，1998年又提出《21世纪报告》。《21世纪报告》仍以高等教育的多样化和质量提高为重点，宏观上依旧延续了前期的政策。而2000年发布的“全球化报告”——《关于全球化时代中高等教育的存在》中则提出了新的微观改革政策。该报告提出：“为培养具有更广阔视野的人才，要打破院系、学科之间的横向壁垒，完善学生发散学习的培养体系。”[10]在这一背景下，新的教育尝试纷纷涌现。如一些大学开始与企业联合进行人才培养;大学间、院系间也开始尝试学分的交换、累加制度。此外，该报告还提出：“要通过调控竞争性经费来进一步打造大学之间的竞争环境，以求在互相切磋中提高大学教育质量”[10]，体现了这一阶段高等教育政策对大学的新要求。基于此，2003年日本《国立大学法人法》应运而生。该法律规定：每所国立大学均为财政独立的法人。这一法律的出台让一直享受着各种特权的国立大学，不得不开始为筹集办学资金而加入高等教育市场经济的竞争中。

（五）日本高等教育各阶段的发展特点

通过以上梳理不难发现，日本的高等教育在制度确立期就已经效仿美国，实现了学制上的国际接轨，而且还提出了“技能培养与学术研究相结合”“教育公平”等先进理念，这为提升国民整体素质、培养技能型和研究型人才打下了坚实基础。而教育是社会发展的重要引擎和动力。日本的高等教育在急速发展期做出的“量”和“质”上的动态调整很大程度上满足了社会发展需要，为日本的经济发展提供了重要保证。在停滞调整期，日本高等教育的特点就是政府主导，即通过实施高等教育计划进行“控量提质”。在政府的主导下，日本的高等教育在提升国际化水平、缩小大学入学率的地域差距上取得了一定成效。在二次扩张期，日本高等教育改革的主体发生了从政府向大学转变的根本性变化，这一时期的特点是聚焦全球化和国立大学法人化，以适应新的社会发展需求。

三、日本的高等教育政策演变

路径对中国的启示  中国是教育大国，特别是中华人民共和国成立以来，中国的高等教育经过70余年的发展，取得了重大成就[19]。然而，与此同时，正如潘懋元所言，中国在大众化进程的规模速度、教育资金投入、教育资源的开发与合理配置、毕业生就业等问题上仍存在不少问题。尽管中国高等教育大众化的进程是在政府的计划、调控、管理下进行的[20]。这一点与日本（特别是二次扩张期的日本）高等教育不尽相同，但通过对日本二战后高等教育政策的演变路径进行梳理和总结，仍可以为中国高等教育政策的制定与实施带来如下启示。

1.立足于本国国情，做好教育的国际化和本土化。国际化与本土化问题一直是中国高等教育中的一项重要议题[21]。正如刘海峰[22]所言，中国高等教育只有走上国际化与本土化相结合的道路，才能在世界高等教育中占有自己的一席之地。而日本在这方面为我们提供了必要的经验和参照。二战结束后，日本一方面向美国学习，制定了一系列相關法律法规，在较短时间内实现了高等教育大众化;另一方面，结合本国国情，在提质与控量上双管齐下，使日本迅速跻身教育强国之林。中国在制定高等教育政策时亦应该扎根中国，放眼世界，在学习引进国外先进经验的同时，注重结合本国的实际，真正走出一条具有中国特色的高等教育之路。譬如，为协同推进高等教育的国际化与本土化，有学者提出“办学方式应从一元化向多元化转变。同时，文化交流应由单向性向双向性推动”[21]等建议。类似这些建议提得很好，值得深入探讨。

2.重视发挥政策的指导性作用，积极开展政策分析。日本高等教育发展史某种意义上也是高等教育法律法规不断完善、不断发展的历史[23]。仅二战结束后，日本颁布的高等教育法律法规就多达数十项，如《教育基本法》《学校教育法》《私立学校法》《私立学校振兴助成法》《专修学校法》《国立大学法人法》等。这些法律法规发挥了重要的政策指导作用。改革开放以来，中国也颁布了一系列高等教育法律法规，如《中华人民共和国学位条例》（1980年）、《中华人民共和国高等教育法》（1998年）等，立法成效显著[19]。今后，中国的高等教育应继续加强政策实施力度、深入开展政策分析。此外，日本政府依据《国立大学法人法》（2003年）对国立大学进行了法人化改革。这是日本政府作为解除管制、推动行政与财政变革的重要一环，是由政府构想、推动并实施的一项改革，其目的在于将国立大学纳入以“市场与竞争”为基础的、新型的“开放体系”社会秩序中，以提高其运作的合理化与效率化，从而为公共财政实现减负[24]。这一举措及成效亦值得我们关注。

3.高等教育的发展重心，应始终与社会经济发展同步。日本的高等教育在经济高速增长中实现了质的飞跃，并且其历次的政策转变也与社会需求密切相关[7]。中华人民共和国成立之初，中国的普通高等院校仅有227所，在校生13.4万人，但到了2018年，中国普通高等院校达到2 663所，在校生人数3 833万人，成为世界上规模最大的高等教育体系[25]。特别是新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，就是在这一背景下，为贯彻落实党的十九大精神以及全国教育大会精神作出的重大战略部署。今后，我们要牢牢把握教育的基础性、先导性、全局性地位和作用，及时根据社会需求调整高等教育发展的重心，从规模扩张向内涵提升转型，以适应建设高等教育强国的时代需要。

教育是国之大计、党之大计，是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义[26]。

2016年习近平总书记《在全国高校思想政治工作会议上的讲话》中指出，中华民族和中国人民千年求索、百年奋斗的目标，将在不远的将来变为现实。我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。重视教育就是重视未来，重视教育才能赢得未来。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 孙 丽]

Abstract： After World War II， Japans higher education has experienced four stages， namely， the period of system establishment， rapid growth， stagnation & adjustment， and secondary expansion. The evolution path of Japans higher education policy has important implications for China in the following aspects： based on its own national conditions， absorbing the experience of other countries; attaching importance to the guiding role of policy and actively carrying out policy analysis; adjusting the development focus of higher education in time to ensure the synchronous development with the economy.

Key words： Japan; higher education; education policy; implication