高质量共建“一带一路”实践中的风险防范和政策建议

刘冰

摘 要：“一带一路”倡议是在全球范围实现构建“人类命运共同体”伟大目标的奠基石。“一带一路”建设面临的各类金融风险层出不穷，尤其是2020年经历了新冠疫情大考的全世界，失业潮遍及世界各经济体，“一带一路”沿线的各国人民也看到了不同的政治生态和经济形势。病毒面前每一个个体都势单力薄，联合起来共同抗击病毒才是大势所趋，全人类“同命运，共进退”不仅是哲学理念，更是与时俱进的务实选择。面对严峻复杂的外部环境和反弹多变的疫情形势，“一带一路“倡议的实践不仅是大国担当的表现，也是每个参与方深度参与全球治理，推动构建“人类命运共同体”伟大目标的具体实践。在新时代、新要求的驱动下，每个参与者都需要在学思践悟，真信笃行中，防范金融风险，提出建设性的政策建议，服务高质量共建“一带一路”。

关键词：一带一路;金融风险;人类命运共同体;政策建议;高质量共建

中图分类号：F742 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）01（b）--04

1 “一带一路”倡议的理论基础

当今世界，各个国家与地区之间经济相互开放，资源互补、对外贸易、资本流动、技术转移、金融服务、人员交流培训日益加深，全球范围形成了一个有机的经济体。“地球村”的世界决定了各国各区域之间的利益日益交融、命运与共，如何实现国际合作的互利共赢，成为一个迫切的时代命题。中国政府高瞻远瞩，正确认识和把握世界趋势和时代潮流，提出了构建“人类命运共同体”的理念。“人类命运共同体”的理念根植于源远流长的中华文明和中国特色社会主义旗帜下的外交实践。这一理念不仅是对“世界大同”等传统中华文明的传承，更是在新时期的中国智慧对世界趋势的精准研判，和对国际合作贡献的务实合作中国方案。2020年的全球新冠疫情再次表明，人类是休戚与共的命运共同体，必须团结起来共同应对。

时至今日，“命运共同体”已被写入了联合国安理会决议，这一思想理念始终诠释着时代价值，促进着國际合作，推进着全球化进程，构建命运共同体的理论基础也在国际合作的各个领域，不断发挥着倡导者、实践者、先行者、贡献者的模范作用。

基于打造人类命运共同体这一理论基础，2013年习近平主席在访问哈萨克斯坦期间首次提出了“一带一路”倡议，中国提出的“一带一路”倡议是探索新型全球化、改善全球治理、实现各国共同繁荣发展与构建人类命运共同体的伟大探索与实践。截至2020年1月底，中国已同138个国家和30个国际组织签署了200份共建“一带一路”的合作文件，商务合同的签订范围也由亚欧地区延伸至非洲、拉美、南太、西欧等相关国家。历时7年，经过夯基垒台、立柱架梁的努力，共建“一带一路”正在成为中国改善全球治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的最具针对性和实效性的中国方案。

2 “一带一路”实践中的金融风险和挑战

“一带一路”倡议自2013年提出以来，已从发展规划进入了全面建设的务实合作阶段，也从中国倡议逐步迈入了全球共识阶段。“一带一路”涉及沿线一百多个国家，扩展了中资金融机构对外合作范围，打造了资金融通的互利共赢局面，然而建设过程并非一帆风顺，面临的各类风险也不容忽视。中国投资者在“一带一路”沿线参与建设的项目大多集中在能源资源开发利用和基建领域，项目周期长、前期投入大。金融机构提供沿线金融服务将面临政治、安全、经济、金融市场、法律合规、声誉等多重风险的交织和叠加，这些都极大的考验各国政府统筹监管能力和参与“一带一路”建设的金融机构风险防控和管理能力。投资部门、金融机构、监管部门、政府部门等参与方，都需要探索有效的风险防控策略与化解措施。

金融风险存在于金融机构服务支持“一带一路”建设的全过程，因此作为建设资金的重要提供方，金融机构应立足全局，同时抽丝剥茧，评估和管控各类潜在风险，迎接挑战，稳步推进务实合作。本报告将金融风险分为以下几个类别：

2.1 政治风险

“一带一路”贯穿亚、欧、非三大板块，很多沿线国家安全形势和地缘政治复杂，传统上为前殖民地或附属国，民族结构复杂，文化呈现多样性。

部分“一带一路”沿线国家处于政治转型期、民主改造期或局势动荡期，国家政权稳定性薄弱，国家政局稳定性较低，政策风险较高。例如，东南亚地区普遍面临政治转型，其中缅甸、柬埔寨处于民主转型初期，民族矛盾和民族冲突长期存在。西亚、北非民主化进程依然处于过渡期，呈现冲突激化、战乱不断的动荡局面。南亚地区的斯里兰卡、马尔代夫、尼泊尔等国长期受印度的非正常控制，国内不同势力对峙严重，政局走势也存在较强的不确定性。中亚地区大部分国家仍保持总统威权体制，尚未经历正常的权力轮换。某些沿线国家政府或迫于执政压力调整经济政策，临时颁布外汇管制措施限制外国投资者合法利益转出;或出于政治考虑，叫停已经签订合同和开工的外资项目;或暂停偿还债务，出现选择性主权违约;这些都将导致投资方和融资方损失严重。

据中国全球投资跟踪统计，2006—2019年，我国在“一带一路”沿线国家投资失败的项目，大约30%的失败因素是由政治风险造成的。 “一带一路”沿线区域覆盖东西方多个文明交汇地区，民族结构复杂，文化呈多样性，各国在政治格局、经济体制和社会民生等问题上矛盾突出。不同民族有着各自固有价值观、文化观和处事原则，不同民族与宗教利益诉求存在的差异，呈现突发性、多样性、复杂化、长期化的特点。如印尼有300多个民族，长期以来这些国家内部都存在分裂势力。中亚地区生活着100多个民族和部族，众多且复杂的宗教流派、分支，以及各宗教流派之间较强的排他性，是“一带一路”建设实践中难以量化评估的外部因素。例如，中亚、北非等地区虽然主要信奉伊斯兰教，但教派众多，内部关系复杂，是极端派系的集中地。

2.2 主权风险

主权风险主要指一个国家的主权政府不能或不愿履行其债务的风险。中资银行购买主权债券或提供主权贷款时，将会面临主权风险。“一带一路”沿线国家的经济发展水平和市场发展程度参差不齐，一些国家经济欠发达，政府负债率和债务率较高，偿债压力大，财政赤字问题突出，且大规模经济建设带来负债率和杠杆率大幅攀升，财务可持续性较差，违约风险较高，客观上要求中资银行具备较强的主权风险识别和研判能力。

（1）从经济总量上看，沿线多为发展中国家，经济基础普遍薄弱。按照联合国分类标准，仅有新加坡、捷克等11个国家为发达国家;按照世界银行标准，只有15个国家为高收入国家，其他大多数为中、低收入国家。

（2）从经济结构上看，多数国家经济结构单一，脆弱性和波动性较高，易受外部冲击。经济的脆弱性主要表现在，一是部分沿线国家出口依赖少数资源型初级产品。例如西非地区一些国家的经济严重依赖石油、天然气等能源矿产资源的出口，易受国际市场影响，且在地缘政治风险叠加下，经济受外部冲击的概率高、影响大，个别国家容易陷入债务危机。加上其资本市场薄弱，国际融资渠道有限，存在主权违约风险。根据人民银行《金融专报》信息，2014年开始受国际油价下跌影响，刚果（布）在2018年陷入了债务危机，主权债务频现逾期，国际货币基金组织（IMF）要求刚果（布）重组其公共外债，中国是刚果（布）最大债权人（涉华债务占其GDP比例为33%，占其整体外债的40%）。

2020年新冠肺炎疫情全球蔓延，一些经济结构单一、基础相对薄弱的非洲国家逐渐凸显了主权债务违约的风险。以非洲国家赞比亚为例，高度依赖矿产品（铜矿）出口的赞比亚，近年来其宏观经济和财政状况面临着持续加深的困境，IMF和国际评级机构对赞比亚的经济预期和评级展望都持负面态度。新冠肺炎疫情同时也对赞比亚的旅游、制造业、矿业开采、贸易等领域造成了负面冲击。自然灾害方面，周期性的干旱也给全国的农业生产、电力等行业造成了负面影响;2020年初以来，赞比亚又遭受了雨季的严重洪水，导致财政部门增加了自然灾害应急支出和储备粮的分配。近乎停滞的经济发展给赞比亚的财政管理带来了极大的挑戰性。同时，赞比亚货币克瓦查兑美元的持续贬值，也加重了政府的偿债压力。

鉴于目前的财政情况，赞比亚委托一家法国财务咨询和资产管理公司设计债务重组相关方案并进行后续操作，同时2020年第一季度以来，赞比亚财政部已向多家中资金融机构提出了主权贷款的延期还款申请。延期还款包括：即将到期的贷款本息、已经发生的拖欠款项等。同时，赞政府申请在延期还款期间，对各类到期的债务不收取罚息。2019年以来，中资金融机构在赞的主权贷款项目，已发生了逾期情况。赞比亚政府举借的主权贷款，用于兴建了包括道路、太阳能厂房等具有良好社会效应的基础设施项目，也积累了较高水平的政府债务。“一带一路”的项目合作中，中资企业在基建项目中多数作为承包商承建项目，较少介入项目运营，由于项目本身亦缺乏商业效益，政府偿债压力不断加大，债务率高企，“一带一路”倡议的实践，在很多国家和地区需审慎关注主权风险。

据国际货币基金组织（IMF）估计，受新冠疫情影响，2020年第一季度全球各国的卫生支出及为支持个人和企业而采取的税收和支出措施已经达到3.3万亿美元，全球主权债务快速增长。新兴市场国家和低收入国家同时遭遇资本外流、大宗商品价格下跌和本币贬值等多重冲击，主权债务风险尤为突出。根据G20缓债计划倡议，截至2020年6月IMF已经批准了对25个国家的债务减免计划 。

（3）从金融和货币政策上看，一些沿线的非洲国家的财政部门缺乏自由管理本国外汇储备权限，例如法国创建了包括塞内加尔、科特迪瓦、喀麦隆、刚果（布）等十四个非洲国家对法国的货币依赖制度（非洲法郎FCFA）。相关的协议规定这十四个中西非国家必须将本国65%以上的外汇储备存入法国央行，法国财政部对这些国家的外汇行使管理职能。法国允许货币联盟成员国每年可获得15%的自有储备资金进行支配。如果成员国需要更多外汇资金，其必须以商业汇率从法国财政部65%的储备金中借款，借款上限为借款国家财政收入的20%。即使主权债务偿还机制纳入国家财政预算，相关国别的债务管理也受限于法国财政部、国际货币基金组织（IMF）等机构。例如，西非中央银行行使西非8国各个国家的中央银行职能，制定和执行货币政策，统筹管理外汇，非洲这种货币制度一定程度上加强了成员国的货币稳定性（汇率盯住欧元），却间接增加了我国与沿线合作国家的主权债务风险。尽管2020年非洲经济共同体已将货币改革提上日程，但后续具体实施仍存在一定不确定性。

2.3 金融市场风险

中资银行在“一带一路”沿线国家的金融活动中面临的市场风险较大。首先，“走出去”企业针对项目投融资模式单一，信贷风险较大。由于“一带一路”沿线部分国家缺乏外部评级、信息披露不足等原因，在这些区域开展项目合作的融资方式主要通过中资银行为借款人提供优先贷款，项目本身在国际资本市场的融资渠道不充分，通过债券、证券、基金等直接融资的方式也较少。从发展程度看，仅有新加坡、马来西亚等国家发展程度超过中国，绝大部分沿线国家处于落后水平，涵盖了全球最不发达国家。各中资银行按照各自国家风险限额或客户授信限额开展业务，信息不对称、多头授信导致部分国家或客户的举债规模远超其偿债承受能力。由于缺乏多样化的融资市场，“一带一路”沿线多数国家融资成本与参与融资的金融机构不良率高企，金融市场存在一定的系统性风险。

2.4 汇率风险

部分“一带一路”沿线国家汇率风险较高，易受外部影响，波动性较大。部分国家经常账户常年逆差，外汇储备不足，货币脆弱性高，加上政局不稳、社会动荡、汇率管理机制僵化等各种因素，近年来汇率波动剧烈，货币贬值幅度巨大。万得资讯数据显示，2012年以来，“一带一路”沿线国家货币存在不同程度贬值，其中中亚、东亚、非洲地区（尼日利亚、南非、赞比亚等）货币平均贬值幅度超过100%。

2.5 法律制度与合规风险

“一带一路”沿线国家法律环境差异较大，法律冲突风险不容忽视。从法律类别看，东欧、中亚国家多属大陆法系，南亚、东南亚多属英美法系，另有一部分国家属于伊斯兰法系。不同法系国家在法律分类、法律适用规则、审判模式等方面存在较大差别，跨国投资者时常面临法律信息不对称的风险。

受历史、地缘、政体、经济发展水平等因素影响，“一带一路”沿线大多数国家法律体系尚不完善。如中亚、南亚国家法律体系相对落后，有关投资、贸易的法律制度还不健全。根据世界银行公布的全球治理指标（Worldwide Governance Indicator，WGI）法治指数评价，“一带一路”沿线国家法治指数平均得分为-0.21，低于全球均值（-0.01）。

部分沿线国家存在立法不完善且修订频繁，法律在执行层面稳定性不高。此外，部分国家司法透明度较差，国家行政、仲裁和协商等纠纷处理机制运行效率较低，执行外国判决、裁决困难;部分国家执法成本较高，缺乏合理的制衡机制，权利滥用的情况时有发生。

此外，各国法律在规则和执行层面存在潜在的冲突。区域内国内法、国际私法、国际商法、国际公法相互交织，相关法律条文定义存在模糊和约定不明确的内涵，容易发生执行层面的法律冲突。即使达成跨国法律协调机制，执行效果也往往不佳。截至目前，中国与沿线51个国家签署《避免双重征税协定》，但仅与20个国家签署了《司法互助协定》。

2.6 项目风险

企业境外投资，除了面临东道国政治安全、经济金融、法律合规等方面的风险外，还要克服自身经营管理存在的问题及项目建设运营中的不确定因素，包括风险意识不足、国际化人才和专业机构匮乏、项目资金效益、环保要求、技术标准面临压力等。这些不确定因素最终将转移或影响提供金融服务的机构。同时，“一带一路”建设的优质项目存在过度竞争现象。中资企业参与“一带一路”建设，既有国内企业间的竞争，也有中外企业间的竞争。过度竞争导致后续项目收益及信用保障程度下降，也使得外方业主心理预期越来越高，习惯于接受优惠贷款，部分商业化项目竞争成了“政策性”项目，欧美国家在油气产业、能源矿产、信息技术等领域的项目具备较高竞争力，优质项目的国际竞争形势日趋激烈。

（1）不同于国内模式，海外基建项目投资收益不确定性较大。基础设施建设是“一带一路”建设的重点领域，在境内主要依靠其作为公共产品的正外部性，带动周边土地和产业升值增加整体收益;而这一效益在境外基础设施建设中却难以实现，即使有相关收益，受益方也主要为外方。同时，由于投资规模大、周期长，基础设施项目遭遇政治、经济、社会安全等不可预见的风险事件概率较高，而转移和规避这些风险的手段有限，容易对项目建设运营造成巨大冲击。塞拉利昂的铁矿项目和利比里亚的棕榈园项目，均因项目所在国雨季持续降雨量大等自然原因而停工停产，项目建设中断。同时，工程承包项目前期投入资金较多，一旦遭遇风险致使项目中断，会给承包商带来巨大的固定资产和应收账款损失。2011年利比亚发生战争，中资承包商在利比亚50多个工程承包项目全部停工，总损失超过200亿元。

（2）很多企业在环保风险方面的规避和防范意识不足。中资企业海外投资的国家和行业分布特征使得项目面临较高的环境风险。国家层面，“一带一路”地区多为发展中国家，部分国家生态环境的承受能力和自我修复能力较弱，若资源开采类项目不注重开发节奏，未采取相应的环保措施，很容易引发当地民众和环保组织的抗议。行业层面，海外投资多集中在采矿业、制造业、电力等污染密集型行业，容易发生环评不达标或违反相关法律法规的情况，导致项目在建设过程中被迫中止。

（3）技术标准受到限制，面临较大阻力，项目工程投资风险加大。当前，技术和行业标准主要掌握在发达国家手中，沿线区域特别是西亚、东欧地区的工程建设技术和設备要求多采用欧美标准，而中国材料、设备尚未获得广泛的国际认可，大幅增加了企业成本。如2010年沙特某铁路项目实施中途突然被政府要求采用欧美标准，极大增加了该项目的建筑成本，导致投资失败。

（4）沿线建设面临国内外企业的竞争，优质项目存在过度竞争现象。各方参与“一带一路”建设，中资承包商作为工程承建企业，商业资金和双边优惠贷款作为资金融通的金融支持，都存在一定的竞争关系，过度竞争导致后续项目收益及信用保障程度下降，也使得外方业主心理预期越来越高，更倾向于接受优惠利率的贷款，部分商业化项目不得不将投融资模式转换成“政策性两优”项目。此外，除内部竞争之外，中资企业与欧美企业在油气产业、信息技术，与印度在农业等方面都存在日趋激烈的国际竞争形势。

3 高质量共建“一带一路”，防范风险的政策建议

3.1 建立全面一致全口径统计体系和管理制度

由政府部门牵头统筹境外信息统计分析工作，在国家层面明确“一带一路”信息收集的标准和要求，完善相关数据，构建一个各家中资金融机构“信息共享、自主决策”的统计信息平台，该平台可有效避免中资金融机构对单一国别或地区多头授信和内部竞争的局面。具体的操作层面上，可依托中国信保现有的国家风险数据库，参考蓬勃、路透等数据和业务模块设计，运用互联网、云计算、大数据、区块链等技术工具建设统一完备的采集、处理、分析、分享平台。数据库设立后，依托区块链技术应用，国家相关部委和金融机构等部门共同参与数据的更新和补充完善，突出数据的本土化、专业化和智能化的同时，强化统计数据的国际比较分析职能。

建立官方的“一带一路”国家统计数据库，全面展示沿线对外贸易、资金和劳动力变化、项目开发、技术合作等情况，强化信息分析和共享，有助于中外资企业、金融机构运用数据进行科学的投融资决策分析，同时提升国家行政决策时的信息支持和风险防控能力。对金融市场落后国家，重点关注银行体系建设和安全情况;对弱势货币国家，重点关注美欧政策外溢性影响;对经济结构单一国家，重点关注大宗商品价格变化产生的影响;研究高风险国家的脆弱性和关键风险点，确定相应的国别风险预警信号。有针对性开展压力测试，研判相关风险因素对金融风险乃至跨境、全球经济风险的影响，提前制定应对预案，建立风险预警机制和重大风险事件快速响应机制，提高预研预判预警能力，防范市场“灰犀牛”和“黑天鹅”事件的发生。同时，积极应用相关智库机构的研究成果，加强趋势分析、对比评估，辅助预警和报告。金融机构提升为客户量身制定个性金融服务方案的能力，积极提供融资和融智服务，构建合理的交易结构和风险控制措施。

3.2 项目合作应基于市场化运作模式，全面分析风险

推进金融创新，发挥市场活力，多渠道筹集建设资金，多币种、多产品丰富资金运用，为“一带一路”建设提供多样化的、可持续、风险可控的金融服务体系。通过市场化运作方式，聚焦基础设施、产能和金融合作等重点领域，提升资金使用效率。综合考虑项目重要程度、所在国利率水平以及其在市场的融资能力和成本等因素确定资金价格，追求资金投入的合理回报。除具备重大战略和政治、外交意义的关键项目外，坚持秉持商业性原则进行项目筛选，优先支持中资企业在沿线低风险国家开展业务，发挥中方优势产能，推动所在国经济增长、产业升级和创汇能力提升，形成资金有进有出的良性循环。

其次，必要时可综合考量项目的经济可行性和战略性，必要时可发挥开发性、政策性金融的撬动作用。推动金融机构走在企业前面，统筹协调项目融资方案，商务结构、技术方案，为参与“一带一路”建设的企业提供全方位多维度的信息服务。并在国家战略统领下支持沿线高风险国家业务，比如支持中资企业并购海外优质矿产资源，开展产能合作类项目的投融资合作，中远期可提升国际大宗商品定价的话语权。尽量避免过度使用银行信贷资金，支持非战略性的高风险沿线国别的业务。

3.3 研究建立“一带一路”债务协商解决机制

随着中国海外债权不断增加，应推动建立债务协商解决机制。第一，共建“一带一路”项目给相关国家带来的是有效投资，有价值的资产，促进了当地经济增长和民生改善，绝对不是所谓的“债务陷阱”。中资金融机构通过合理设计项目的投融资结构，通过“援助+商贷”“股权投资+银团贷款”参与公私合营（PPP）等模式，基建类（如收费公路等）项目以项目营运权等作为抵押而非东道国主权担保，项目信用结构的多元化设计并未增加东道国政府的主权债务负担。

第二，对一些财政困难、经济基础薄弱的重债贫穷国，中国秉持良好的大国风范，全力担当，在特殊时期对一些国别给予无息贷款、专项资金、缓债计划甚至债务免除。例如， 2020年以来，中国金融机构积极应对疫情影响，服务国家经济外交大局，妥善做好“一带一路”相关国家的缓债工作，同时强化风险防控前瞻性，结合疫情蔓延、油价波动等因素持续加大重点投融资领域的风险排查工作，在信贷管理中健全建立风险预警机制。

4 结语

2020年，受新冠疫情、地缘政治冲突等影响，推进“一带一路”建设面临与日俱增的复杂风险和严峻挑战。中国的金融机构需积极贯彻中央有关会议精神和国家2020年推进“一带一路”建设工作要点，坚持稳中求进，准确把握新形势新任务新要求，保存量、稳增量，聚焦服务战略和重点，进一步强化风险管控，以开阔的眼界和实践方法整合多方力资源，以创新的思路和科技方法提升信息共享的效果，助力“一带一路”建设的高质量发展，推进共建“人类命运共同体”伟大目标的进程。

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