乡村治理中农民参与问题研究——以甘肃榆中县为中心的考察

王 倩

(南京师范大学 社会发展学院,江苏 南京 210000)

0 引言

国家治理的过程中乡村治理日益发挥关键作用。随着我国城镇化进程不断加快，国家治理体系不断完善，乡村治理也有了很大发展。本文对榆中县农民乡村治理的参与现状进行调查与研究，期望在此基础上更清晰地理解推动乡村治理的背后动力，探索更为合理的乡村治理之路。

1 榆中县农民参与乡村治理现状及存在问题

1.1 榆中县农民参与当地村委会换届选举现状

农民参与村委会换届选举的状况是乡村治理有效性的关键环节。“作为国家治理体系的神经末梢,村民委员会长期以来都承担乡村治理主体责任,在维持农村社会稳定、促进农村经济发展、加强农民基础设施建设、落实国家各项政策方面发挥重要作用。”[1]71村民对本地区村委会换届选举的了解程度可以反映出两方面的情况，一是当地村民的政策参与情况，二是当地村委会的政策落实情况。

笔者在榆中县地区实地发放问卷，进行数据统计分析得到如下结论：在被问及“是否了解村委会换届选举的事情”时，有47.50%的村民表示了解本村换届选举的事情并参与了投票，所占比例最大。不了解也没有参与投票的村民最少，占比为12.5%。不了解的情况下参与了投票和了解但没有参与投票的村民人数分别占22.5%和17.5%。了解村委会换届选举的村民占比为65%，可以看出本地区村民的政策知情度较低。没有参与村委会换届选举投票的村民占比达到30%，可见本地区村民的政策参与度较低，村民委员会作用弱化。“随着各项农业税的取消,大量农村劳动力流失,很多地方农村日渐萧条,很多村民委员会名存实亡,各项政策落实缺乏落实对象,村民委员会组织涣散,书记、村长主体意识不强,村里各项工作开展远远落后于群众需求。”[1]对村庄重大事务的决策，政府和村民主体拥有平等的话语权，拥有同样的发言权。农民只有明确自己的“主体”角色才能自愿、主动地参与到村委会换届选举过程中来。

1.2 榆中县农民参与当地公共事务管理现状

农民参与公共事务管理的状况也在一定程度上反映着乡村治理的成效。在调查的榆中县农民中一般愿意参与本地公共事务管理的人数最多，占比为45%，非常愿意参与本地公共事务管理的人数最少，占比为10%，比较愿意和比较不愿意参与本地公共事务管理的人数相同，占比都为22.5%。可见，榆中县农民在本地区公共服务管理方面的参与意愿较低，存在不主动参与和关心公共服务的问题，认为公共事务管理是当地政府的事情，自己没有发言权。

事实上，“农民产生这些想法的原因在于,农民乐于参与乡村治理的事项主要集中在能给个体带来直接经济利益的事务决策上。”[2]对于缺少经济利益或与自身关系不密切的事务，农民的积极性、主动性以及参与意识就大大降低，参与热情消减。这需要政府的积极引导与政策的宣传，提供村民真正需要的公共事务，村民在享受公共服务带来的利益的同时会激发参与管理的热情。“乡镇政府必须明确基层政府角色定位和公共服务职能,对政府提供基本公共服务的边界、供给能力进行科学的评估,真正实现由“管理型政府”向“服务型政府”、由“全能政府”向“有限政府”的转变。”[3]本地区所提供的公共事务，如基础医疗、服务设施建设方面做的还不到位，基础医疗等问题不能得到村民的普遍满意。村民自身和政府在这两方面的问题上需要重视起来并妥善解决。

1.3 榆中县农民对当地村务公开的满意情况

“村务公开是指在一个村民委员会的辖区内村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况,通过一定的形式和程序告知全体村民,并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。”[4]“要保障农民参与渠道的畅通、完善乡村民主自治的表达制度、健全内部的监督机制、决策机制和选举机制,提高村务公开和政务公开的透明度,保障广大农民的民主选举、民主监督、民主决策和民主管理的权利,真正发挥农民在乡村中自治主体的作用。”[5]

调查数据显示，村民对本地区村务公开情况一般满意的人数最多，占比为47.5%；非常满意本地区村务公开情况的人数最少，占比为5%。比较满意、比较不满意、非常不满意本地区村务公开情况的人数占比分别为22.5%、17.5%、7.5%。由调查数据可知，本地区村务公开情况较差。主要存在以下问题：村委会向村民传达村务实施的情况缺乏普遍性；村民缺乏主动了解村务情况的意识，缺乏责任意识与监督意识，主动性较弱。需要政府加强引导，加大宣传力度，让每一位村民了解和关注政策方针。

1.4 榆中县农民意愿调查

调查发现(图1)：榆中县农民目前最希望得到政府和社会提供资金技术支持这一帮助的人数最多，占比为37.5%。希望政府和社会提高社会保障力度的人数最少，占比为5%。希望政府和社会帮助培训技能和扶持创业的人数相同，占比都为15%。希望政府和社会提供就业机会的和提供市场信息的占比分别为17.5%和10%。“榆中县根据当地贫困户生产需求,通过集中培训、田间地头实训、入户讲解实际操作等多种培训方式,能够让每一位建档立卡的贫困户得到全面的技能培训;培育新型农民,培养专业人才,成立了5家培训机构分别开展培训,现已全面完成全县400名新型职业农民培训工作。”[6]“要树立职业农民认同感,深刻认识农民是一份职业,从而培育出一代与新时代乡村振兴相适应的新型农民。”[7]

图1 榆中县农民目前最希望得到政府和社会的帮助

2 影响榆中县农民参与乡村治理的因素分析

2.1 村民方面

2.1.1 村民文化素质偏低

调查发现，榆中县农民的受教育程度普遍偏低。初中文化水平的农民占比最高，为41%，其次是小学及以下文化水平、高中(中专、中技)文化水平、大专和本科文化水平的农民。农民的文化程度偏低成为影响本地农民参与乡村治理的重要因素之一。

2.1.2 村民参与意识不高

“农民的积极参与保证有限的治理资源得到高效率的使用,既能缓解农民对乡村干部的不满情绪,同时还能在具体的治理实践中提升农民的合作意识,实现乡村社会的善治理念和目标。”[2]81村民只有具备参与意识，才能积极主动参与到政策实施的过程中。在访谈的过程中有部分村民认为乡村治理情况与自己无关，表现出“不关心” “无所谓” 的态度，缺乏权利意识，不能主动维护自身的合法权益。

2.2 政府方面

2.2.1 当地基层政府管理方式不完善

村委会是我国最基层的农村管理组织，负责管理本村事务。按照规定，村委会要每年进行换届选举。目前所调查的榆中县农村地区，村民参与动力不足、村委会换届选举的方式缺乏规范性且选举过程组织化程度较低。农民的合理诉求得不到保障，利益受到损害。存在的主要问题有：榆中县村民的选举意识不强，对本村换届选举的事情参与度较低，村民认为选举与自身利益无关，存在消极选举的情况。村委会换届选举要坚持公开公平公正的原则，让农民的主体地位得到体现。还要规范本地区换届选举的方式。必须改革原有的乡村治理体系，在治理过程中体现出标准统一、程序正当、合理公正。

2.2.2 政府宣传不到位，缺乏有效引导

政府和村民之间未形成良好的互动。一方面，政府没有很好地将政策信息、乡村治理的内容通过村民喜闻乐见的方式传递下去。在实地访谈的过程中，村民普遍反映不了解乡村治理等相关政策、不满意乡村治理效果等。这一现象反映出政府政策实施的过程中没有注意收集村民意见，政府工作不细致，引导作用较弱，缺乏反馈机制。

3 激发榆中县农民参与乡村治理的对策

3.1 加强培训，提高农民文化素养

农民是乡村治理的主体、是政策实施的受益者，农民文化素养的高低对政策的理解和支持有深刻的影响。调查发现，当地农民的文化程度普遍不高，农户中的大多数人是留守老人和小孩，家中的青壮年劳动力大多外出打工，当地农村的空心化问题严重。青壮年劳动力在村庄的经济发展中发挥着重要的作用，对青壮年劳动力的农业生产技术培训和文化素养的提升具有重要意义。建议当地村委会邀请专家学者，定期举办如农业生产技术的讲座、文化知识的传播讲座、生活常识的讲座等，加强生产技能的培训，提高农民的文化素养。

3.2 加大宣传力度，鼓励农民参与

农民的积极参与离不开政府的宣传和引导，应切实发挥农民的主体意识，提高参与程度。政府需要创新工作方式，转变宣传思维，用通俗易懂的方式向村民传达政策信息。积极宣传有益于农民发展的各项惠民政策，使农民掌握及时有效的市场信息。加强宣传引导的工作，营造乡村治理的氛围。依靠宣传舆论的力量推动乡村治理的贯彻落实。面对乡村治理的新形势、新任务，宣传工作要不断创新形式、丰富内容、深化内涵，充分利用广播、电视、互联网和大数据等，切实做好宣传引导工作。

3.3 加强沟通，给予政策支持

在乡村治理的过程中，农民和政府之间要加强沟通。缺乏沟通将导致政府不能有效解决村民的实际问题，村民的合理要求得不到满足会产生不理解、不配合政策落实的情况。因此，政府应做到办农民真正需要的实事，注意与农民沟通的方式方法。

3.4 建立监督机制，保证政策落实

乡村治理的过程中需要建立监督机制，保障农民参与主体的权利。乡村治理的过程中，需要了解治理工作的到位情况、政策的落实情况、群众对政策的满意程度。监督机构的设立，旨在监督政府工作人员工作的落实，同时也是对政府部门人员考核的依据。监督机构的设立还有利于政策实施的公平公正，政府部门必须及时向每一位村民传达政策信息，使每一位村民都可以充分了解到政策的相关信息，享受到政策带来的好处。这样，既有利于政府工作的高效率，又能保障村民的合法权益。

4 结语

研究发现，村民的参与程度是影响乡村治理成效的关键因素。甘肃省榆中县是国家级贫困县，经济落后，“三农”问题尤为突出。乡村治理的直接目的以促进农民增收，以实现农业农村现代化、农民生活富裕为最终落脚点。本研究在乡村治理过程中研究榆中县农民参与的情况，与以往政策研究的实践多关注政府行为有所区别，突出农民的主体作用。注意思考农民在政策落实中的意愿；注意分析农民在乡村治理过程中参与程度的监督机制、规范化、法律保障方面的内容；注意不同参与主体之间沟通情况等。本文通过问卷调查与实地访问相结合的方式，提出了乡村治理过程中要提高农民参与度，突出农民的作用，体现农民的主体地位。