央行法定数字货币发行法律问题研究

李 斌 房 盼

(新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

0 引 言

随着历史变迁、科技进步，人们的生活习惯发生改变，货币的表现形式也历经着由低级向高级不断演变的过程。殷商时期，人们用米、贝、布等实物作为一般等价物，它是货币最原始的形态。随着冶炼技术的发展，货币由实物货币过渡为金属货币。后来由于金属的诸多不便加之流通需要，北宋时期出现了我国最早的代用货币“交子”。货币发展到现代社会演变为依靠国家信用支撑的信用货币。进入21世纪，互联网技术不断发展，移动终端的广泛普及，人们对便捷支付提出了更高要求，数字货币应运而生。2009年数字货币“比特币”问世，但是由于比特币是由私人发行的，信用能力不强，因此饱受争议。在比特币问世之后，各国中央银行都加快了对数字货币的研究，试图发行法定数字货币，许多国家已经在小范围内进行初步尝试。2014年，我国成立专门团队进行相关研究；2017年召开专题研讨会进行交流，同年成立了数字货币研究院；2020年法定数字货币在试点区域进行封闭式测试。相信乘着数字时代的快车，法定数字货币将成为时代的最优抉择。在迎接数字货币到来的前期准备阶段，相关法律体系的构建成为前瞻性研究的首要解决问题，它不仅可以为未来数字货币的发行、流通提供法律支撑，还为填补我国法律体系有关数字货币的空白添砖加瓦。

1 法定数字货币概念阐释

1.1 法定数字货币的含义

法定货币是指可以合法通货的货币，其具有法定货币特有的法偿属性。人民币是当前我国的法定货币，其法偿效力由《人民银行法》予以保证。法定数字货币的发行权同样由中央银行享有，是用代表具体金额的加密数字串为表现形式的货币，同时将现金、电子支付系统、国家信用的功能融为一体，是基础货币的数字化形态。

基础货币的主要表现为商业银行的存款准备金及公众所持有的通货。现阶段存款准备金早已实现数字化升级，所以目前来说，绝大多数对法定数字货币的研究主要围绕对通货数字化的研究。

1.2 法定数字货币发行的优势

1.2.1 节约货币发行和交易成本

货币的发行总是沿着降低交易成本、提高交易效率的路径进行。传统货币的生产工艺复杂，从生产到最后成品出厂，要经历十几个步骤才能完成，制作成本较高。根据中国人民银行数据显示，2020年3月我国M0(流通中的现金)为8.3万亿，按照1%的成本进行计算，M0的发行成本约为8 000亿元。同时根据公开数据显示，我国硬币的使用寿命为20年，100元纸币的使用寿命为36个月，10元纸币的使用寿命为21个月，20元和50元纸币的使用寿命仅为18个月。相对于利用网络以及数字串形式的法定数字货币来说，它不需要特定的工厂、原材料、劳动力等一系列成本要素，理论上只需要一次性投入用于系统建设和维护成本，前期建设阶段完成投入运营后将无需损耗其他多余成本。[1]142并且数字货币的流通是基于数字技术的点对点传输，不存在货币的磨损，理论上来说流通成本几乎为零。

1.2.2 促进金融业稳定发展

各国中央银行的一个重要职能就是保持国家经济运行平稳，货币政策是央行调节经济的主要手段，通过对货币供应量的增加或减少影响利率进而影响贷款的供应程度以保证经济平稳发展。在传统货币背景下，许多货币政策并没有达到预期的效果，比如我国四万亿经济刺激计划，政府希望将新增货币投入实体经济中，但是对货币的最终流向很难把控，当时大量新增货币被转移到金融市场，货币政策并未达到预期效果。而法定数字货币采用分布式记账本的特点，可以对每一笔交易进行追踪，避免交易各方信息不对称问题，进而实现对货币精准投放，可以保证货币政策的实施效果。央行还可以借助程序来控制数字货币的使用，确保数字货币投放到实体经济中而不会转移到房地产市场，帮助央行准确有效地运用政策工具。

1.2.3 推动社会“去现金化”发展

现金是当前主权国家法定货币的表现形式，现金依靠国家信用作为支撑，具有法偿性的优点而被人们所接受，但是现金也有其较为突出的缺陷。现金一旦进入流通领域，很难对其进行追踪监测；个人持有大量现金，也极易成为犯罪分子进行犯罪活动的首选目标，例如抢劫、诈骗行为的发生。许多欧洲国家都在呼吁废止大面额的纸币来遏制犯罪。“互联网+”金融的发展使得数字货币应运而生，为社会“去现金化”发展提供了条件。“去现金化”的社会，现金与法定数字货币并存，央行可以只发行较小面额的现金，同时由于数字货币的形态为加密的数字串，犯罪分子很难针对数字货币实施抢劫等犯罪，央行还可以对每笔交易进行跟踪监测，防止走私、洗钱等犯罪的发生。在“去现金化”的社会中，法定数字货币可以弥补现金在成本和安全方面的不足，更加符合数字经济时代的要求。[2]15-16

2 法定数字货币的发行与流通机制

2.1 法定数字货币的发行机制

目前的研究中，学者对法定数字货币的发行机制有两种意见：一种是直接发行模式，即中央银行直接向公众发行数字货币的一元机制，在该模式下，中央银行直接为个人和企业开户，根据货币政策确定的法定数字货币发行量，通过资产购买的方式直接向公众发行法定数字货币；另一种是间接发行模式，该模式与我国现有传统货币发行模式相同，采用“中央银行——商业银行”的二元制发行模式，在这种模式下，中央银行首先将数字货币通过资产购买的方式发放到商业银行，商业银行再通过资产购买方式将法定数字货币投放到流通领域。

根据现有的我国央行发布的相关研究报告来看，我国央行更倾向于第二种模式，即“中央银行——商业银行”的二元发行模式。首先，中央银行利用数字加密技术创造一定的数字货币作为负债保存在央行货币发行库中[3]82-84，然后，中央银行通过公开市场操作等传统方式将央行货币发行库中的货币传送至商业银行货币业务库[4]45-46，最后，商业银行根据自身情况，将法定数字货币投放到流通领域(见图1)。

图1 法定数字货币二元发行模式图

2.2 法定数字货币的流通机制

对于法定数字货币的流通机制，有“中心化”和“去中心化”两种讨论。“中心化”的发行机制与传统法定货币的流通机制几乎相同，中央银行作为流通中法定数字货币的管理者，对法定数字货币进行统一管理，不仅有利于保护用户隐私，维护社会经济秩序稳定，同时也有利于维护中央银行对货币控制的权力。而“去中心化”的流通体系下，法定数字货币的流通可以不受任何监管，利用区块链等技术自动在不同单位和个人用户之间实现转账操作，中央银行只起到维护货币体系运转的作用，这将严重威胁中央银行的货币发行权。

“去中心化”的数字货币以Bitcoin为代表，利用分布式记账模式和区块链技术，其交易活动与中央银行的交易机制相分离，增加了交易双方的交易风险，同时使风险监控的难度增加，一些地区出现了欺诈项目，甚至出现非法集资。当前，世界各国都普遍认为以比特币为代表的私人数字货币不能成为法定货币，我国也禁止各种代币融资活动，这也说明“去中心化”的数字货币在我国目前没有得到认可。同时根据央行数字货币研究中心发布的报告和研究人员对数字货币的相关文献来看，我国央行对法定数字货币流通机制的设计必然是“中心化”的(见图2)。

图2 法定数字货币中心化的二元流通模式图

关于法定数字货币是否采用区块链技术作为底层技术一直是各界关注的焦点。数字货币的发展依赖于金融科技创新，从技术角度来讲，通过使用区块链“去中心化”和分布式账本的优势，可以使数字货币交易更加稳定，当前许多国家央行也将区块链技术作为发行数字货币的首选，比如厄瓜多尔政府发行的法定数字货币就是采用了这一技术。然而，从客观来讲，区块链虽然是一项可选择的底层技术，但是以我国现有的技术来说，当前计算机资源和储存资源都无法满足现有的交易规模[5]，同时，现有区块链技术的速度和效率都无法实现大规模的交易，可借鉴的成熟案例也较少。总体来说，我国在发行法定数字货币时，可以借鉴区块链技术的优势来设计我国央行数字货币流通体系，例如姚前提出的基于账户的“私有云+高性能数据库+移动终端”的分布式系统架构。[6]13-15

3 我国发行法定数字货币可能面临的法律问题

3.1 现有人民币发行法律制度与法定数字货币发行不相适应

3.1.1 法定数字货币发行缺乏法律支撑

未来数字货币的发行对整个金融体系乃至社会都不失为一种革命性变革，但其运行离不开法律制度的约束和保障。发行货币是国家行使主权的一个重要内容，其主要包括确定主币和辅币面值、决定种类发行程序等特殊权利。但其作为一种公权力行为，权力的行使必须遵循“法无授权不可为”的原则，必须有明确的法律授权才可有所作为，否则将被视为违法行为。人民币作为我国目前唯一的法定货币，有关其地位的确定以及相关印制、发行、管理的权力已经有确定的法律条文，散见于《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国人民币管理条例》等法律文件中，并且明确限制人民币只包括纸币和硬币两种形式。

从法律层面来看，人民币的表现形式为列举式，数字货币并未囊括其中。此外，中国人民银行还有一项重要的职能是印制货币，而对于法定数字货币来说，不存在印制实物货币这一环节。因此，根据现行法律制度，不能将虚拟的、由加密的数字串构成的法定数字货币纳入人民币的类别中，同样《人民银行法》和《人民币管理条例》也不能作为人民币法定数字货币发行和流通的法律依据。如果发行人民币法定数字货币，必须要对现有的法律制度进行重新设计。

3.1.2 法定数字货币法律地位不明

货币本身不具有价值，在信用货币时代，通过货币的法偿性，以法律的形式、由国家强制力为保障，规定权利人持有的法定货币可以在该国范围内随意清偿，任何债务人不得拒绝，使人们接受法定货币。此项规定同时反映了我国法律只保护法定货币人民币的法偿性，避免非法定货币在本国流通所造成的混乱局面，以保证人民币的信用稳定以及宏观经济政策的有效顺利实施。

数字货币作为近年来金融科技发展的产物，现阶段还没有在法律层面被赋予明确的地位，同样我国法律也没有明确法定数字货币具有法偿性。因此如果我国发行法定数字货币，必须对现行法律作出修订，明确法定数字货币的法偿性地位，保证使用法定数字货币清偿债务时受到公权力的保护，人们才可能接受法定数字货币。

3.2 现行人民币监管制度与法定数字货币监管不相适应

3.2.1 反洗钱监管风险

货币占有及其所具有的特征使得金融业以及特定金融机构等货币流通性极强的行业成为洗钱的重要媒介。我国出台了多项法律法规打击洗钱犯罪，但近些年随着“互联网+”技术的持续升级，出现了私人数字货币，此类货币在挑战国家货币主权的同时，对反洗钱工作也提出了更大的挑战。未来发行法定数字货币的前期立法阶段法定数字货币的反洗钱监管应被纳入重要地位。我国目前针对人民币反洗钱的立法已经较为完善，但是基于数字货币的性质，数字货币的反洗钱与人民币的反洗钱内容将有所不同。

从数字货币发行方式来看，中国人民银行承担着法定数字货币的发行任务，对交易主体认证并向其分发密钥，控制着法定数字货币的运行后台，由中国人民银行对法定数字货币进行反洗钱的监控更为有效和便利。从现行法律体系规定来看，反洗钱义务主体主要包括金融机构以及非特定金融机构，中国人民银行不在其列，《人民银行法》也只规定中国人民银行仅对反洗钱工作负有指导、部署和监督的职能，具体反洗钱实施工作交由金融机构以及非特定金融机构完成。在这种法律框架下，由中国人民银行承担反洗钱义务显然缺乏法律依据。[7]99-100

3.2.2 反假币监管风险

目前，我国《人民银行法》、《人民币管理条例》和《中国人民银行假币收缴、鉴定办法》等相关法律法规从制造、流通、收缴等环节对反假币犯罪作了规定，但主要针对传统货币，并不适用于与人民币技术手段截然不同的数字货币。未来法定数字货币发行后，这些法律法规中反假币的相关规定将面临挑战。《人民银行法》《人民币管理条例》以及最高人民法院颁布的关于审理伪造货币案件的司法解释中都对货币“伪造”“变造”作了明确的规定，其针对的都是传统货币，而数字货币是虚拟的，所以现行法律的表述很难规制“伪造”和“变造”法定数字货币的犯罪。《人民银行法》规定禁止出售、购买和运输伪造、变造的人民币，而数字货币的流通依赖于互联网虚拟信号传播，不需要交通工具进行运输，所以关于反假币流通的法律也很难适用于数字假币的流通。从《人民币管理条例》的规定来看，金融机构发现少量假币时，由工作人员进行收缴，并注明“假币”字样，出具相关凭证，但数字货币是虚拟的，发现数字假币时无法做到当面收缴。可见，现行反假币制度不能有效适用于未来法定数字货币的反假币工作。

3.3 法定数字货币运行底层技术不成熟易引发消费者信息安全问题

数字货币发行、流通、回收各个环节都是通过虚拟数字传输实现的，相比传统，它有着成本低、交易便利的优势，但数字货币的发行需要强大的互联网技术作为支撑，由国家发行的法定数字货币理论上来说是安全的，但也不能忽视其技术风险、信息安全风险。央行通过服务器向社会提供数字货币需要一个非常庞大的网络信息系统，在这个系统中任何一个薄弱环节都可能成为不法分子攻击的对象，系统的任何环节出现问题都可能造成金融消费者信息泄露、法定数字货币系统遭到破坏等无法预估的后果，损失之惨重也是显而易见的。[8]13对于个人来讲，可能面临不法分子获取账户信息导致信息泄露、法定数字货币相关业务人员泄露个人信息和技术缺陷泄露信息的风险。因此，法定数字货币发行前必须考虑如何完善底层技术、如何制定相关金融消费者信息保护等问题。

4 我国法定数字货币发行的法律思考

4.1 完善法律制度支持法定数字货币落地

4.1.1 明确中央银行法定数字货币发行权

人民币法定数字货币的发行，必须解决其与现行法律法规不相适应的部分。目前我国《人民银行法》和《人民币管理条例》的相关规定都是以传统货币为参照制定的，并不能解决法定数字货币发行过程中产生的实际法律问题。虽然人民币法定数字货币本质上是对M0的取代，但是由于其虚拟性、不可重复使用性以及流通速度极快的特点，与传统的货币还是存在本质上的差异，现行法律法规并不能适用于人民币法定数字货币。

在发行法定数字货币的前期准备阶段，首先需要明确法定数字货币在我国的法律地位，使其成为具有法律保护的法定货币，这就需要修改和补充《人民银行法》和《人民币管理条例》的相关条文。其次基于数字货币的特点，其载体与传统货币完全不同，发行、流通和回收环节也都与传统货币相异，因此要对现行法律法规的相关规定进行修订，例如在《人民银行法》中赋予中国人民银行发行法定数字货币的权力、增加法定数字货币发行时人民银行应公告其电子凭证的制式；在《人民币管理条例》人民币的种类中增加法定数字货币。在法定数字货币流通过程中，应及时发现问题做以动态调整并出台相关司法解释，为法定数字货币的顺利发行及流通保驾护航，必要时可以制定专门的《数字货币法》对其进行更为全面细致地规范。

4.1.2 规范法定数字货币法偿性范围

法偿性作为法定货币的一项特有属性，其享有的重要前提是在法律层面确定数字货币的法定地位，使其成为法定货币。这就需要在修订《人民银行法》以及制定《数字货币管理条例》的过程中明确法定数字货币的法定地位，并且禁止一切私人发行数字货币的行为。目前我国虽明文禁止Bitcoin等私人数字货币，但在“地下市场”仍然存在大量的私人货币，为了维护国家货币体系的稳定，还应在未来的法律中明确“中华人民共和国的法定货币是人民币和中国人民银行发行的数字货币”，并且以条文的形式明确人民银行发行的数字货币在支付中华人民共和国境内的一切公私债务时，相对人不得拒收的有关规定，以及发行人民币法定数字货币的主体只能是中国人民银行，其他组织和个人一律无权发行。

在法律层面明确人民银行发行的数字货币法偿性，并不意味着实践中应用法定数字货币与人民币的法偿性毫无差别。由于观念转变程度、习惯性、出于对新兴数字货币的顾虑以及技术障碍等问题，使得法定数字货币的法偿性无论从地域、受众群体还是清偿债务数额来说都具有一定的范围以及数量限制。虽然法定数字货币克服了人民币不可避免的缺陷，但在多重支付手段并存的现代社会，推广法定数字货币的法偿性还有很长的路要走。我国幅员辽阔，各地区经济差距悬殊，法定数字货币的普及需要网络基础设施的完善以及智能终端普及为依托，如果在硬件设施未达标的情况下强推法定数字货币，不仅会使法定数字货币的流通成本提高，货币流通的安全性也会受到威胁。[9]13因此应当增加法定数字货币的应用场景，根据我国基本国情，尊重市场规律，循序渐进，逐步推广，避免对金融体系造成影响。

4.2 增强法定数字货币科技监管

4.2.1 完善法定数字货币反洗钱制度

虽然我国从法律法规到银行管理制度等都对反洗钱作了自上而下相对完备的规定，但法定数字货币因其自身具有流通性极强、操作便利、交易主体匿名等特征，对法定数字货币发行流通过程中的反洗钱不能直接照搬人民币反洗钱制度。法定数字货币具有可追踪性，发行法定数字货币的中央银行可以追踪和监控数字货币投放后的流通路径，在数字货币反洗钱制度中，中国人民银行有天然的便利性，建议法律将中国人民银行列为反洗钱义务的主体，与地方各级人民银行共同履行反洗钱义务。同时在法定数字货币的大背景下，国际间应加强合作，共同打击基于跨国交易的洗钱犯罪，共同构建法定数字货币国际反洗钱制度。

4.2.2 建立数字货币反假币机制

假币给人民群众财产造成损失的同时也是影响社会经济正常运行的障碍之一，它是指伪造、变造的货币，其定义聚焦于对人民币纸币或硬币的形态描述。法定数字货币虽不同于传统货币存在具体的代用物，但因其是由一系列加密串所构成，对于法定数字货币的假币定义应在原有基础上扩大其涵盖范围。变造法定数字货币假币应当被定义为以非法手段或其他技术手段破坏、篡改人民银行发行数字货币的技术安全数据，实现非法所得，而除中国人民银行以外的任何组织和个人制造发行的货币均为伪造法定数字货币。为建立数字货币反假币机制，对于数字假币的收缴，央行可以在数字货币系统中设立相关程序，对假币直接予以冻结，及时阻断假币流通。

4.3 加强金融消费者合法权益保护

数字货币是一种舶来品，在我国发行流通的前期准备阶段应对其各个环节进行充分的本土化论证评估，以降低法定数字货币流通过程中存在的风险。法定数字货币的运行离不开技术的不断升级，可以利用大数据和云计算等对法定数字货币交易进行监测，对法定数字货币流通环节进行多维度分析，对法定数字货币进行穿透式监管，提升金融安全服务保障水平。[10]48-49

采取技术手段保障的同时，还应建立相应的制度对金融消费者信息进行保护。首先，要明确中央银行和商业银行的法律地位和对消费者信息保护的责任；其次，法定数字货币硬件和软件的提供商必须按照中国人民银行的相关规定，提供的产品或服务必须符合国家标准；最后，在第三方机构介入个人法定数字货币账户时，要严格限制第三方对个人账户信息的使用。

5 结 语

发行法定数字货币是未来金融发展的趋势，它以国家信用为背书，较传统货币以及其他私人数字货币有着天然的优势。伴随着法定数字货币应用场景的不断丰富，人们的生活将更加便捷。金融科技创新的同时，法律要先行，在法治的阳光下，让法定数字货币有法可循。从世界范围来看，我国在法定数字货币技术创新方面已取得领先，但法定数字货币的制度探索才刚刚起步。加快法定数字货币运行法律体系的构建，为未来我国法定数字货币推广和应用提供法律保障势在必行。