教代会在新时代高校治理体系中的机制创新研究

王祥修，王艺颖

(上海政法学院 国际法学院，上海201701)

中国现有的高校治理体系在经过长时间的制度变迁后，逐渐形成了党委领导下的校长负责制，学术委员会制度参与学术研究与探讨，教职工代表大会制度参与民主管理与民主监督。但我国大学治理结构与权力分配依然存在行政化色彩浓厚、民主管理与监督意识薄弱等现象。与此同时，党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即到2035 年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100 周年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。而高校治理体系和治理能力现代化本身就是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其中，教代会作为党委领导下教职工群体参与学校民主决策、民主监督的基本形式，其职能的落实无疑是完善新时代高校治理体系的重大突破口。通过教代会机制的创新不断发挥教代会在新时代高校治理体系中的作用，既是对我国教育强国工程与“双一流”建设的助力与推动，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。

一、新时代高校治理体系概述

（一）我国高校治理的理论制度

我国高校治理的理论制度可分为两部分，一部分为理论学说，另一部分为制度体系。关于高校治理的理论学说，学术界主要有三种观点：一元论、二元论、多元论[1]。一元论的主要代表是伯顿·克拉克，他主张高等教育系统是以知识为逻辑起点，围绕工作结构、信念和文化、权力三个基本要素而形成的综合机构，其实质是学术权力的延伸范畴。一元论肯定了学术权力的重要性，认同高校治理区别于其他社会治理，但却无法解释学术系统中行政文化与教师、学生文化相分离的治理结构特征，这为多元论学说的发展提供了发展契机。二元论的主要代表是科尔森，他将高校治理结构划分为行政权力与学术权力，认为平衡行政权力与学术权力是高校治理中的核心问题。多元论主要是在一元论与二元论的基础上，肯定了参与高校主体的多元性。结合我国国情，多元论学说在我国高校治理体系中呈现政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力的四方态势，即在党委领导下，积极发挥校长管理、教授治学、职工参与的高校内部管理机制[2]。

关于高校治理的制度体系，我国高校治理的制度体系研究成果比较典型的有：张德祥《1949 年以来中国大学治理的历史变迁——基于政策变革的思考》和蔡连玉、李海霏《我国高校内部治理的制度变迁（1949—2018）：基于历史制度主义的分析》。两篇文章都是基于政策文本的研读上，分析自建国以来的高校治理制度变迁。不同之处在于，前者根据政策侧重点的不同，将高校治理制度变迁分为三个阶段来考察，即1949—1977 年的探索期、1978—2009 年的改革期、2010 年至今的完善期[3]；后者则是根据历史制度主义的分析方法，提出我国高校内部治理制度变迁是一种兼具断裂均衡、关键节点、路径依赖和渐进转型四种特征的混合模式[4]，并认为高校应采取基于章程和法治的多元善治作为当下制度体系创新的突破口。

（二）我国高校治理的现实状况

我国高校治理采取的是党委领导下的校长负责制，具体包括“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，其基本特征有四点：第一，学校领导体制是党委领导下的校长负责制，重视政治领导是我国新时代高校治理的最主要特征；第二，院系领导体制实行党政联席会议制度，保障了高等学校二级组织参与并执行学校人才培养、科学研究等具体事项；第三，学术管理上设立学术委员会制度，明确专职学术人员在高校治理中的地位与作用；第四，民主管理实行教职工代表大会制度，教代会切实参与民主管理与民主监督，保障教职工的合法权益[5]。由此可见，我国高校治理的中心思想是在党委领导的情况下遵从多元化治理，平衡制约政治权力、行政权力、学术权力与民主管理权力，推进现代大学制度的进一步完善与发展。

现阶段，高校内部治理存在“行政化”、科层权力过大的现象，难以实现“以权利制约权力”。党的十九届五中全会坚持“以人民为中心”的理念，要求健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，从而不断发挥中国特色社会主义的制度优势，推进国家治理体系和治理能力的现代化。作为国家治理的重要组成部分，高校治理所存在的治理结构与权力分配行政化色彩浓厚、民主管理与监督意识薄弱等现象显然已不符合时代要求。因此，为推进我国教育强国工程和“双一流”大学建设，高校治理的改革与创新应当遵循“多元论”理论学说，坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的管理体制，同时基于法律章程的规定发挥多元善治的优势与作用，即注重代表民主管理权力的教职工代表大会，通过保障教职工代表大会各项职权的落实，以权利制约权力，实现高校内部治理结构和权力的平衡互动，从而推进高校治理体系和治理能力的现代化发展。

二、新时代教代会的功能作用

为进一步发挥教代会的职权效应，首要之举便是对新时代教代会的功能作用加以明确。根据各法律法规的规定，现总结为以下几点：

（一）基本作用：维护教职工合法权益

《中华人民共和国工会法》第六条明确了工会的基本职责是维护职工合法权益，落实于高校教代会，其基本职责便是维护教职工合法权益，具体体现在密切联系教职工群体、听取和反映教职工群体的意见和要求、关心教职工的生活、帮助教职工解决困难、全心全意为教职工群体服务等方面。此外，中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》明确提出应支持群团组织加强服务群众和维护群众合法权益工作，并强调维护群众合法权益是群团组织的重要工作。教代会作为高校工会组织行使职权的重要形式，其基本作用当然是代表教职工群体，维护教职工的合法权益。具体而言，应当体现在以下几个方面[6]：第一，牢固树立以人为本、以教职工为本的工作理念，构建和谐的校园环境和工作关系，通过协调学校有关部门，建立健全教职工维权机制，及时跟进教职工的利益诉求；第二，关心教职工群体的健康，组织开展有效的减压活动和定期体检，提升教职工群体的身心健康水平；第三，关心女性教职工的特殊需求，按照《妇女权益保护法》《女职工劳动保护规定》《关于进一步加强女教职工工作的意见》等法律法规的规定，为女性教职工提供便捷的服务，维护女教职工在经期、孕期、哺乳期等特殊期间的合法权益；第四，创造便利条件，促进教职工职业和专业发展，形成治学管理的良好循环。

（二）主要作用：民主管理和民主监督

民主管理和民主监督是教职工群体通过教代会参与高校治理的基本权利，也是现代大学制度的重要组成部分，我国法律法规对此有明确规定。首先，《中华人民共和国宪法》第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。宪法规定了人民参与管理国家事务的基本权利，这是教代会权利得以保障实行的根本法律依据。其次，《学校教职工代表大会规定》遵循民主集中制原则，明确了教代会参与学校治理民主管理与民主监督的基本职权，包括但不限于听取工作报告、评议领导干部、参与决策事项、监督决策落实。在具体实施上，一方面要从源头参与学校各事项的决策与执行，包括源头参与制定学校基本制度、源头参与制定学校发展规划和重要管理规范、源头参与学校财务预算、源头参与学校重大事项决策等；另一方面是以权利制约权力，通过教职工群体的切实参与，以防行政权力的滥用与扩大。可以说，民主管理是民主监督的有效前提，民主监督是民主管理的重要保障。二者相辅相成，构成教代会在新时代高校治理体系中的重要纽带。

（三）重要作用：推进高校治理现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是第一次将国家治理着眼于现代化，其实质是坚持中国共产党的领导，注重各方参与，发挥制度优势和人民优势，实现各项事务治理的规范化、程序化、民主化。党的十九届四中全会又进一步提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。高校治理作为国家治理的重要组成部分，应当依照法律规定，适应国家治理现代化的要求，推进自身治理体系和治理能力的不断进步。而教代会是党委领导下教职工群体参与学校民主决策、民主监督的基本形式，不仅具有法律赋予的参与民主管理和民主监督的天然优势，还代表着高校治理最广泛群体的根本利益，具有强大的群众基础。可以说，教代会职权的落实与国家治理体系和治理能力的现代化要求高度契合。如果教代会形同虚设，教职工听取、审查、讨论、建议和监督学校章程、重大改革和重大问题的解决方案、专项工作报告、教职工福利等各项事项的合法权利无法落实，高校治理便违背党的十九大报告对工会组织提出的增强“三性”（政治性、先进性、群众性）、革除“四化”（机关化、行政化、贵族化、娱乐化）要求，无法代表广泛的群众利益，从而也就不可能实现高校治理体系和治理能力的现代化。

三、新时代教代会的现实审视

虽然教代会具有以权利制约权力的天然优势，但在实践中，教代会在高校治理中却不能发挥其应有效用，教代会职权也无法落于实地，最终造成了教代会形同虚设、高校治理“行政化”倾向等不利于新时代大学制度完善的现象。究其原因，主要有以下几点：

（一）法律法规落后

教代会制度得以运行的依据主要来自于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》《学校教职工代表大会规定》等法律法规的规定，但现有的法律文本存在着与时代发展不适应的因素。具体包括以下几个方面：第一，部分条例过时。例如，《中国工会章程》最新版本是2018 年发布并实施的，党的十九大报告对工会提出增强“三性”（政治性、先进性、群众性）、革除“四化”（机关化、行政化、贵族化、娱乐化）的要求，党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。但《学校教职工代表大会规定》 却是2011 年发布、2012 年实施的，与教代会相关的直接条例不能反映最新的时代精神。第二，与教代会相关的条文内容大多属于规范性法律文件，法律效力较低，而效力层级较高的法律对于教代会的规定则过于宽泛，缺乏实质性内容[7]。第三，大学内部的政治权力、行政权力、学术权力与民主管理权力边界不清晰，缺乏明确的权力清单制度保障教代会职权的细化与落实，从而使教代会的各项权利逐步弱化、流于形式[8]。

（二）党委重视不够

教代会作为党委领导下教职工群体参与学校民主决策、民主监督的基本形式，其建设与发展离不开党的领导与支持，党的领导是教代会职权落实和改革创新的重要保障。如果缺乏党的领导，教代会制度在运行的过程中将缺乏人力、物力、财力等各方面的支持，无法发挥其应有效用，进而无法保障教职工群体参与民主管理与民主监督，实现高校治理各项权力的互动平衡。然而在高校治理实践中，教代会的运行与发展却存在着种种问题：一是学校职能部门和人员职责存在着交叉重合现象，例如教代会维权与高校人事部门申诉，这极有可能导致教代会的职能部门形同虚设；二是高校内部治理过于行政化，行政权力和民主管理权力不能实现有效的权责平衡；三是部分党委领导和教职工自身民主管理意识淡薄，教代会组织机构和工作模式松散，难以切实地开展高校治理中的民主管理和民主监督。党的领导是教代会在新时代高校治理体系中进行制度建设和改革创新的根本保证，只有坚持党对高校治理体系和治理能力现代化的领导，最大限度地发挥教代会的职权效用，高校才能不断完善治理体系，提升治理能力，加快推进“双一流”建设。

（三）行政权力偏大

由于高校党委缺少对教代会的足够重视，高校治理的权力天平便会发生倾斜，以校长为代表的行政权力将会占据主导地位，无形剥夺教代会应有的民主管理权力。具体而言，这种行政化倾向一方面表现在部分高校领导缺乏新时代高校治理应有的法治思维和人民主体意识，没有树立以人为本的民主管理意识，对于涉及教职工重大利益的事件，没有按照法律流程使教代会真正行使其应有的参与、提案、监督等合法权利，重行政意志，轻民主参与[9]。另一方面，部分高校领导对法律法规不甚了解，行为处事带有明显的官僚主义作风，在高校决策的制定与执行过程中，为强化自身的权力，罔顾教职工群体的知情权与参与权，使教代会逐渐沦落成行政管理的依附品，造成了高校治理“官本位”的局面。根据权利制约权力理念，教代会一旦没有发挥其应有的民主管理作用，便无法对行政机构形成强有力的制约监督机制。在长期行政权力一边倒、民主参与失灵的情况下，高校治理存在的其他现实问题也都因此而产生[10]。

（四）民主意识不强

民主意识不强主要分为两个层面，其一是如上文所提到的部分领导干部民主管理意识淡薄，无法深刻领会新时代国家治理体系和治理能力现代化的理念精神，对教代会缺乏足够的重视，造成高校内部治理权力失衡、科层权力偏大、民主管理权力薄弱，行政化和官本位的管理特质使高校治理陷入僵局。其二是教职工对高校民主治理的参与度低，在通过教代会参与民主管理与民主监督一事上，部分教职工代表存在消极怠工现象，对于涉及自身权益之事不甚关心，导致教代会工作流于形式、不注重实质内容。除此之外，高校教代会的组织机构、人员配置、工作模式等方面也存在着消磨民主意识的薄弱环节，例如人员配置老龄化、缺乏主人翁意识等，久而久之，教职工群体便丧失了参与高校民主管理与民主监督的积极性与主动性。因此，外部的行政化环境压力与内部的积极性淡薄使教代会的职能无法有效落实，从而阻碍了高校治理体系和治理能力的现代化进程。

（五）监督职能失灵[11]

基于高校内部监督部门的有限性，教代会所具有的监督职能是开展高校治理的关键所在，而监督的有效实现离不开监督主体的独立性、监督对象的公开性、监督关系的对等性、监督手段的强制性等各方面因素。但在实践中，部分高校教代会的监督职能却存在失灵状态。首先，教代会与党政机关并非属于对等关系，在高校治理行政化色彩较浓的背景下，教代会无法根据法律规定，切实参与到高校决策的制定与执行中，进而无法通过权利的合法保障有效制约权力的行使。其次，教代会的运行机制存在诸多不规范情形，例如教代会代表的提名、审查、投票等存在任意性，教代会召开不及时，闭会期间的教代会形同虚设等。最后，部分高校存在信息不对称、不透明现象，部分教职工无法深入了解所在高校在教学科研、人才培养、财务支出等方面的重大决策，高校的校务公开程度和宣传力度有待提高。

四、新时代教代会的创新机制

教代会职能的落实是完善新时代高校治理体系的重大突破口，但制度体系在运行的过程中却存在着诸多问题，例如法律法规落后、党委重视不够、行政权力偏大、民主意识不强、监督职能失灵等。为保障新时代高校治理体系的发展，教代会的机制创新迫在眉睫。因此，针对上述现实问题，提出以下建议：

（一）加强党的领导，提高重视程度

加强党的领导是首要之举，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》 第三十三条明确指出：“高等学校党的委员会领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督、维护教职工的合法权益等方面发挥积极作用。”因此，高校党委要把教代会职权的落实作为管理治校的重要工作内容，具体而言，应体现在教代会与高校党委的双方互动上。一方面，高校教代会应坚持党的路线和方针政策，围绕教育强国和“双一流”建设，切实代表广大教职工群体，开展有利于维护教职工合法权益的工作，不断推进高校治理体系和治理能力现代化进程[12]。另一方面，高校党委应注重提高民主管理和民主监督认识，针对教代会在运行过程中的重点和难点问题，进一步细化教代会职权并完善校务公开制度，保障教代会代表参与高校治理的权利，发挥教代会代表参与学校内部事务管理的积极性与主动性。总而言之，只有不断加强高校党委对教代会的领导，提高学校领导对教职工群体参与民主管理与民主监督的重视程度，才能使教代会发挥其应有作用，打造充满人文气息的和谐校园。

（二）完善法律制度，优化顶层设计

首先，要及时修改相应法律法规。一是要依照新时代国家治理体系和治理能力现代化的总目标，明确高校与教职工群体、教代会的法律关系，为后续工作的开展奠定基础；二是要针对法律法规中未能明确规定或是效率等级较低的内容，进一步强化职权细化、落实等问题，使教代会开展各项工作有法可依。其次，要明确权力界限。目前高校治理中主要存在三大机构，一是党政管理机构，二是代表学术权力的学术委员会，三是参与民主管理与民主监督的教代会，三大机构依照多元说理论共同参与高校治理。因此，应当进一步明确三者权力结构，划分各自权力界限，避免职能冲突、职责混淆等不利于高校治理的现象发生。最后，要完善制度设计。一方面，要修订院级教代会工作细则、教代会提案工作细则、校务公开等制度文件，融入新时代治理精神，规范教代会各项工作的有序开展；另一方面，要探索建立新的工作制度，如教代会政务公开制度、教代会代表巡视监督制度等，拓宽教职工参与民主管理与民主监督的渠道，保障教职工群体知情权、参与权、监督权等各项民主权利的有效落实。

（三）弱化行政权力，增强权利保障

对于行政权力与民主权利的平衡探索，应当从权力行使、民主意识、监督复位等方面逐一破解。首先，高校党政机关的权力行使应当进一步提高公开透明程度，拓宽教职工群体知悉学校改革建设和涉及自身合法权益等事项的信息渠道，为教代会代表参与高校民主管理与民主监督提供强有力的支持。其次，应当培养高校领导与教职工群体的民主意识，通过线上互动平台、宣传栏、线下研讨等各种途径强化高校领导与教职工群体对教代会的认识与了解，鼓励教职工群体积极投入高校治理的法治化建设。再次，高校应注重培养高校领导与教职工群体的法律意识，提高对组织机构权利义务的认识以及新时代社会治理法治化的建设觉悟，通过劳动权益保障与维权的知识普及，使高校领导和教职工代表真正做到有法必依、依法治校。最后，应切实关注教代会监督职能的落实，通过高校管理的民主化与治理的多元化避免权力的滥用，肃清官僚之风，实现高校去行政化，真正以民主权利有效制约行政权力，不断完善大学治理结构，促进大学民主治理。

（四）创新工作机制，优化组织结构

习近平总书记在同全国劳动模范代表座谈时曾指出，“时代在发展，事业在创新，工会工作也要发展，也要创新”[13]。为顺应新时代“中国之治”的新境界，教代会在服务高校治理中应当围绕理念和方法两个角度革故鼎新，不断完善高校治理体系。首先，在工作理念上，应当坚持以人为本的思想，落实基本职责，维护教职工群体的合法权益。例如，利用线上线下多种平台，关注教职工群体所面临的现实问题，及时做好疏通交流，避免矛盾的进一步激化，同时联合学校人事部门，建立申诉调解机制，协调化解教职工群体与校方的劳动争议，促进劳动关系和谐化[14]。又如，有针对性地关注女性教职工的职场难题，为其提供人性化服务，打造“妇女之家”等场所，帮助女性教职工缓解心理压力，缓解其在经期、哺乳期、产期等各阶段所面临的职场压力与生理难题。其次，在工作方法上，一要保证教代会开展各项工作的独立性，避免党政机关和行政机构对教代会工作明示或暗示的干预；二要简政放权，充分发挥院系教代会作用，自下而上地保障教职工群体参与高校民主管理与民主监督[15]；三要建立健全教代会代表提案工作机制，通过奖惩结合激励教职工代表认真履行工作职责，保证教职工代表撰写提案的积极性与提案内容的可操作性；四要创新工作方式，利用互联网和新媒体推进“互联网+创新”，不断提高教代会工作队伍的综合技术水平，满足高校发展的多元化需求。

五、结语

教代会在新时代高校治理体系中的重要作用是毋庸置疑的，其不仅是联系高校与教职工群体的重要枢纽，也是构建和谐校园、推进高校治理现代化的关键所在。针对教代会在现有高校体系运行中所暴露的现实问题，高校治理的下一步发展应当依照多元说理论，不断完善教代会的工作制度，着眼于加强党委领导，提高重视程度；完善法律制度，优化顶层设计；弱化行政权力，增强权利保障；创新工作机制，优化组织结构。把教代会视为基于章程和法治的多元善治的机制创新突破口，审时度势、顺势而为、乘势而上，不断推进高校治理体系和治理能力现代化，使高校真正成为培养人才的摇篮、教书育人的胜地、师生生活的乐园、改革示范的榜样。