农民工工资支付法治化问题研究——基于对《保障农民工工资支付条例》的解读

徐霄健

（曲阜师范大学 马克思主义学院，山东 日照 276826）

长期以来，由于受到各种因素的影响，部分用人单位拖欠农民工工资问题的现象较为严重，从而在很大程度上影响了农民工的个人生活水平和劳动积极性。由于拖欠农民工工资的现象之前没有得到相关政府部门的足够重视，部分用人单位长期以来形成了持续性拖欠工资的恶习，再加上监管机制方面存在的不足和漏洞、相关司法解释不充分等制度性问题，容易产生一些新的社会问题。因此，拖欠农民工工资问题不是小事情，不论是从拖欠款金额，还是拖欠原因以及后果来讲，都直接关系到经济领域的稳定健康发展。对此，2019年国务院常务会议通过了《保障农民工工资支付条例（草案）》（以下简称《条例》）的决议，并从2020年5月1日起施行。《条例》充分显示出了我国政府是为人民服务的政府，体现了我国政府在处理该问题上的决心。此外，《条例》充分强调了法治化手段在实际操作中的保障地位和法律原则。因此，本文通过深入解读《条例》的出发点、切入点、着眼点、结合点和关键点等内容，进一步了解和研究农民工工资支付领域的法治化保障机制所呈现出的新特点、新举措和新方法，为日后开展相关的理论和应用研究提供具有启迪意义的参考价值。

一、农民工工资支付法治化保障机制的制度特点

伴随着我国部分用人单位拖欠农民工工资的案件不断增多，其影响范围也在不断扩大，党中央高度重视这一现实问题，并把它提到议事日程上，通过采取民意征集和立法立案的形式，进一步强化了对该领域的整顿力度和监管力度。为了保障农民工的劳动权益，《条例》从整体和局部两个层面详细规定了农民工工资支付领域的主要监管方式、监管的对象、监管的范畴与内容，对其做出了明确规定。《条例》整体上呈现出一种法治化保障机制的特点，集中彰显了优化、协调、高效的法治化制度优势。《条例》在制度“优化”层面上形成了科学规范、权责一致的运行特点；在“协同”层面，强调有主有次；在“高效”层面，强调履职到位、办事流程通畅。总的来看，《条例》的特点具体表现为：主体责任的明确化、处罚方式的规范化、监管过程的严密化、监管主体的多元化。

（一）主体责任的明确化

对法律主体责任进行明确的规制能够有效解决相关责任主体边界模糊和有关法律责任意识淡化等导致的拖欠薪酬问题。在制度监管责任主体方面，《条例》重点明确了监管主体的范围和主体行为，并进一步规范了相关行政人员应履行的监督管理职责和与之相应的处置办法，从而在法律制度层面上规制了责任主体的职权范围和责任意识。因此，从《条例》的法律责任制的管理方式上可以看出，主管主办和属地管理的原则得到了充分的体现，通过集中强化各级相关政府职能部门切实做到有责、负责、尽责，来落实监管主体在处理农民工工资支付领域问题中的法律责任。

在用人单位方面，《条例》重点采取建设项目审核制的方式。严格落实项目建设资金来源是开展施工招标投标工作和办理施工许可、开工建设的必要条件[1]。通常建设项目资金在很大程度上直接决定农民工工资被支付的可能性。因此，《条例》重点明确了拖欠农民工工资项目类别的资格审查指标与范围，这其中也包括政府投资项目、建设单位的建设项目以及政府与建设单位合作型的社会投资工程建设项目，并把建设资金额度和是否违法违规开工建设的社会投资工程建设项目作为排查的主要范围和重要内容。《条例》第五十六条还明确规定了不同用人单位在处理用工问题上的不合法行为。此外，《条例》把行政管理和依法管理有效地结合起来，明确了由政府投资项目投资资金不到位导致拖欠农民工工资问题的处理办法。在农民工方面，《条例》重点明确了农民工工资的支付形式与周期，主要从用人单位兑现农民工工资支付的程序上入手，细化了农民工的日常工资核算制度、书面工资支付台账和工资清单等内容。

（二）处罚方式的规范化

经过人类不断的探索，法治最终成为现代国家治理的首选，“实行法治是国家治理现代化的内在要求”[2]。《条例》在处理欠薪问题的方式上具有多样性和灵活性，具体表现为：为农民工提供必要的法律援助，强化法律主体的连带责任和法律意识，采取严格的处罚措施。由于法律规范在国家治理中依然存在较大的应用空间[3]，因此不难看出，《条例》在处理拖欠农民工工资问题的方式上主要通过法治化手段对用人单位的各项活动、各个环节进行了全面的监督和规范，实现了相关步骤和处罚程序能够在法治化轨道上运行，从而为处置拖欠农民工工资的不合法行为提供了科学的法律依据和法律准绳，进而能够塑造一种良好的用工秩序和劳动环境。其中，《条例》的第五十四条至第五十八条详细制定了用人单位在支付农民工工资中涉及到的违法行为以及相应的处罚金额和处罚依据。《条例》的第五十九条至第六十一条明确了由政府投资项目、政府投资项目建设单位、社会投资工程建设项目，以及相关行业工程建设主管部门工作人员等不同法律责任主体因拖欠农民工工资所应依法承担的相应法律责任和法律后果，并严格规定了相应的处分措施。

（三）监管过程的严密化

《条例》充分体现了我国政府在制定、处理拖欠农民工工资问题上的科学执政能力和执政方法。《条例》在处理农民工工资拖欠问题的管理措施上呈现出鲜明的严密化全程监管的特征，集中体现为抓好事前、事中和事后的各项工作任务和具体职责的落实，强调做好事前预警和防止、事中严格排查、事后严格惩戒的管理工作，从而确保在处理拖欠农民工工资问题上的各个方面和各个环节的措施能够协调推进。

首先，在事前预防措施方面，重点要求地方政府部门建立农民工工资支付监控预警平台，不断加强对建设资金额度、施工许可条件、工资支付形式等内容的审查。其次，在事发过程的监管方面，就劳动合同签订、工资支付形式和周期等方面给出了严格的执行办法和执行程序，以提高该过程中的办事能力和办事效率。再次，在事后严格惩戒方面，采取公开透明和承担法律责任的原则，明确了对重大欠薪违法行为的处罚力度和处罚方式，通过向社会公布以及各部门联合惩戒的方式，以实现对用人单位拖欠农民工工资不合法的行为进行曝光，充分维护了农民工的合法权益。

（四）监管主体的多元化

《条例》在农民工工资拖欠问题的政府监管主体方面，采取了多部门联合行动的监管措施，集中体现为联合执法、联合排查，在保证相关政府部门人员权责分明的条件下，统筹协调推进各职能部门的监管工作，从而在具体的操作环节层面形成监管的合力。在法律援助方面，明确要求公共法律服务机构应履行相关问题领域的法律诉讼和用人关系的调解任务，以更好地解决拖欠农民工工资的法律援助问题。在宣传措施方面，要求有关部门认真落实“谁执法谁普法”的宣传任务，鼓励有关部门积极开展维护广大农民工工资合法权益方面法律法规的普及宣传活动。

在农民工工资监管领域中，为了有效排查用人单位和相关建设项目的资金使用情况，《条例》明确要求有关财政部门、审计机关及行业工程建设主管部门联合，重点审查农民工工资专用账户拨付资金的使用情况。此外，《条例》还针对相关监管工作的实际需要，集中强调了相关行业工程建设主管部门、公安机关、司法行政等机构以及共产主义青年团、新闻媒体等组织在协同处理农民工工资拖欠问题领域中的各项工作、具体任务与监管职权。

二、农民工工资支付法治化保障机制落实的重要举措

针对农民工工资支付领域长期存在并难以解决的欠薪问题，《条例》从监管内容、监管力度和监管方法等层面上进一步明确并规制了各方法律主体人的责任，强调用法治化手段预防和解决欠薪问题，以充分保障农民工的合法劳动权益和合法经济利益。从《条例》的内容来看，《条例》不仅明确了用人单位的法律主体责任，而且还细化了地方职能部门在不同领域中的监管职责；在制度规范和管理原则层面上，《条例》注重农民工工资支付的实现形式，并为之提供了有力的法律保障，如坚持做好预警和排查工作，实行事前预防、事中排查、事后严惩的管理方针；在监管领域和着力点方面，《条例》进一步明确了工资清偿责任，针对工程建设达标领域细化了特别规定。总体而言，农民工工资支付领域的法治化保障机制的实施，标志着一个全方位、全过程、多领域、抓重点、防漏洞的高效监管体系的形成。

（一）用全程协同监管手段消除“灰色治理”的“梗阻”

长期以来，在农民工工资支付领域中存在着政府管控方面“灰色治理”的“痼疾”。治理者与被治理者之间的跨边界关系呈现出联盟、妥协、抵制、攻击等共存的混杂状态[4]。在基层治理中，灰色手段仍较常见，一些地方“狠作法”“土方法”“老办法”屡见不鲜[5]。在处理拖欠农民工工资问题上的“灰色治理”方式通常表现为以行政权力施压的方式让农民工心服口服，进而造成了干群之间在解决欠薪问题上的许多隔阂和矛盾。在处理拖欠农民工工资问题上的“灰色治理”方面，也表现为少数用人单位与个别地方政府之间存在某种“利益交换关系”的现象，这种“利益交换关系”会直接影响相关政府部门对处理农民工工资问题上的判断力与公正性。另外，在处理拖欠农民工工资问题上的“灰色治理”也表现出掩盖或者忽视这一问题的重要性，进而助长了用人单位和建设单位在拖欠农民工工资问题上“肆意妄为”的念头，这会容易形成政府管理人员在农民工群体中的负面形象。

针对“灰色治理”带来的上述弊病，《条例》主要从治理的源头入手，坚持多主体共同参与的原则，强化落实有关主体的法律责任，坚决落实在拖欠农民工工资问题上依法执政的主体监管责任。《条例》第五条分别从用人单位负责制、政府监管、社会监督三个方面提出了保障农民工工资支付行为的法律责任，按照源头治理与标本兼治的原则，依法根治拖欠农民工工资的问题。另外，针对社会投资工程建设项目因在审查和管理环节方面落实不到位导致拖欠工资的行为，《条例》也明确规定了相应的处置办法和应承担的法律责任。此外，《条例》第六十二条也明确规定了公职人员在处理农民工工资支付问题上的失职、滥用职权、徇私舞弊等行为的处罚方式和力度。由此可以看出，《条例》通过坚持全程协同监管的科学手段，消除了地方政府在处理拖欠农民工工资问题上“灰色治理”的“梗阻”，通过强化监管主体的责任、监管方式和监管理念，构筑起处理拖欠农民工工资问题的保障机制。

（二）用“法律红线”明确和落实各方的法律主体责任

“法律红线”，是最基本、最重要的强化和落实相关法律制度的有效方式，它是主体责任人的行为底线在意识领域上的集中体现。如果主体责任人违反了“法律红线”，就会根据问题的严重性受到相应的处罚或处分。《条例》通过集中强化“法律红线”的方式，来解决在处理农民工工资问题领域中制度管控的刚性不强、监管的力度不够等短板问题。习近平总书记强调，领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境[6]。为了强化各方法律主体责任人的“红线意识”，以确保农民工的合法权益得到充分保障，《条例》规定了包括政府投资建设项目在内的用人单位的法律主体责任，以及地方政府在处理农民工工资纠纷问题上的主管责任和监管部门对有关政府部门、用人单位上述行为的监督责任。

《条例》明确强调了各职能部门在处理拖欠农民工工资问题上的法律权限及其职责层面上的“红线意识”，并按照不同职能部门的属性和特点，分别制定了有针对性的职业分工体系和职能合作平台。从《条例》规定的法律主体责任结构方面来看，主要包括各级政府监管部门的纵向权力配置结构和不同职能部门的横向职能分工协作结构这两种网络结构的管理形式。其中，《条例》第五条就按照纵向的行政部门权力配置结构的逻辑，进一步划分了各级政府主管部门在自己行政区域内管理农民工工资支付工作的法律主体责任和行政管理义务。另外，《条例》第七条按照横向行政职能部门划分的逻辑，规定了不同职能部门在处理和保障农民工工资支付问题上的各自监管职责。除此之外，《条例》第八条和第九条分别规制了新闻媒体、共产主义青年团、工会、妇女联合会等社会组织在维护农民工获得工资权利保障层面上的重要地位和具体的工作任务。

（三）用细化规定的方式来打通工资支付的“绿色通道”

为了规范用人单位支付农民工工资，保障农民工获得相应的工资待遇，《条例》主要从落实主体责任、规范用工工资支付行为、明确工资清偿责任、细化重点领域治理措施、强化监管手段等方面对保障农民工工资支付作了规定[7]。通过对《条例》的文本分析可以看出，《条例》主要从兑现农民工工资支付的周期、形式、手段和担保等方面做出了详细的明文规定，并且坚持问题导向意识，强化准确的目标定位，依法保障农民工的经济利益和合法权益，以法治化的手段推动农民工工资支付程序走向规范化、合法化的法律轨道。另外，还通过细化劳务合同、账目清单、工资清偿、支付标准等方面的制度规定，以加强相关领域的审查力度和审查范围，确保从各个环节、各个领域抓起，最大限度地保证工资支付的实现形式和实现程度，从而在相关领域集中创造一种良好的“绿色通道”式的运作秩序。

为了最大限度地确保农民工工资支付的实现程度，《条例》从支付主体、支付形式、支付方式、支付周期、支付对象、支付担保、支付标准等方面制定了详细、统一的具体措施，重点排查建设资金不到位、用工管理不规范以及相应账目不合法等违规违法行为造成欠薪的源头性问题，并将建设单位的资金安排以及资金周转情况作为允许建设单位施工的重要条件，从而进一步明确了建设单位与施工单位在工程款支付担保方面的各自义务与权利。在支付方式上，《条例》实行专用账户管理制度，以确保农民工的工资能够直接到手。在支付周期上，《条例》第十二条明确规定了工资支付周期的两种有效形式：一是用人单位与农民工书面约定的支付周期，二是法律规定的支付周期。《条例》还在此基础上进一步明确地区分了不同工资核算标准的支付周期，如《条例》第十三条规定，可以按照双方规定的周期形式支付工资。在支付形式上，《条例》重点强调了农民工工资的有效支付形式和范围，并明确指出了不符合法律规范的工资支付形式和支付渠道，如实物或有价市场证券等不能作为支付工资的有效替代形式。

在支付担保方面，《条例》强调把书面工资支付台账作为工资支付担保的重要凭证和法律依据，并明确规定了书面工资支付台账的保存年限，以确保在必要的情况下能够及时清查到相关账目，从而能使农民工工资最大限度地获得法律层面的保护。如，《条例》第十五条规定了用人单位签订的书面工资支付专用台账的最低保留年限为三年。另外，《条例》第十六条至二十二条还重点围绕工资清偿问题制定了详细的赔偿制度和明确的法律责任，从法律层面上明确了由于用人单位的合并或分立以及不具备合法经营资格等特殊情况导致拖欠农民工工资问题的具体惩罚措施。

三、农民工工资支付法治化保障机制的实践逻辑

由于拖欠农民工工资问题不仅会涉及到农民工个人的经济地位、利益关系及其社会身份的建构，而且还直接关系到其背后的家庭生活状况和社会劳动关系等问题，再加上农民工作为经济发展以及城市建设的主力军，其对社会的发展起到了至关重要的作用[8]。因此，我们国家高度重视解决这一实际问题。为了更好地维护和保障农民工的经济利益，在工作重点上，《条例》主要把落实工资支付的法律主体责任、开拓多种工资支付的有效渠道、强化工资清偿责任意识、细化重点领域排查工作、实施协同监管手段等内容作为实践过程中的着力点和关键点。《条例》在管理办法方面，重点围绕支付主体、支付条件、支付保障和支付对象这几个层面，主动构建有效有序、严格规范、内容细化的监管制度，把维护农民工的合法权益尤其是经济利益放在首位。

（一）明确不同监管主体在监督检查领域的职能定位

随着改革开放以来的社会转型，我国体制和机制发生了深刻的结构性转变，集中表现为从经济体制改革到政治体制改革，从政企合一到精简机构转换政府职能再到优化政府组织结构，从行政控制走向社会管理和公共服务[9]。《条例》第五章第三十八条至第五十二条明确规定了不同监管主体在处理拖欠农民工工资问题的不同环节和领域中所承担的相应行政职责。《条例》明确了不同监管主体在监督检查领域的职能定位，细化了各部门的监管责任。在具体制度要求上，明确规定了地方人民政府在处理拖欠农民工工资问题领域中的属地责任，还规定了地方人民政府在处理该问题上分级管理原则，并进一步明确了地方人民政府依法统筹规划、综合协调管理相关领域的各项具体事务，集中要求地方人民政府重点负责建立监控预警平台，综合监管地方各职能部门的施工项目审批、施工许可、工资支付等重点工作的落实情况。《条例》第三十八条还明确规定了有关部门在责令支付、查处拖欠农民工工资案件以及监控和预警工资支付隐患并做好防范等工作内容的监管职责。

从整体上看，《条例》坚持了各行政职能部门协同监管、实现多方共治的原则，如《条例》分别明确规定了有关金融机构、司法机关、行政职能部门、工程建设主管部门等责任主体在维护农民工合法权益、普法宣传、提供法律援助、审查专用账户拨付资金情况等不同工作领域的协同监管职责。

（二）对用人单位实行严格的资格认定与法律责任制

由于工资是影响农民工就业选择的重要变量[10]，所以保障每个农民工的工资按时足额发放就关系到就业市场秩序的维护与和谐劳动关系的建构。而实现这些目标，就必须对用人单位实行严格的资格认定与法律责任层面的强化。为此，《条例》详细规定了建设单位所应承担的工资清偿责任。

在违法派遣行为方面，《条例》第三十六条规定了各用人单位的相应清偿制度。另外，《条例》重点围绕工程建设领域，细化了用人单位和建设单位在对待农民工工资问题上的特别规定，明确要求建设和完善工程款支付担保义务、农民工工资专用账户、实名制登记管理、工资清偿、工资保证金等制度。此外，《条例》还明确规定了多个不同的用人单位在支付担保农民工工资纠纷问题上分别应承担的法律义务，并将多个人用单位依法订立的书面工程施工合同作为农民工工资支付担保的法律依据。除此之外，《条例》还要求多个用人单位所依法订立的书面工程施工合同必须包含施工款项的计量周期、结算办法以及相应费用的拨付周期这三个方面的内容。为了更好地落实用人单位的法律主体责任，《条例》把施工总承包单位、分包单位作为法律监管的主要对象，对其实行法律责任制，分别规定了总承包单位、分包单位在设立保证金、订立书面分包合同和开设工资支付专用账户等方面的法律主体责任与法律义务，并对各用人单位私自对外承揽建设工程以及违法代发行为做出了详细的处罚规定。

（三）在监管领域中始终关注劳有所得的民生问题

农民工工资是农民工合法利益中最根本的利益，该利益的实现形式与实现程度离不开政府的有力支持和法律制度上的保障。对此，《条例》始终把实现农民工的切身利益放在首位，着力为农民工提供便捷的法律援助平台和程序，通过在办事环节和相关层面上减少不必要的办事流程来提高办事效率。《条例》第四十五条将农民工列为劳工薪酬待遇方面享有法律援助服务的重点对象，并强调有关部门要依法为农民工提供具体的法律援助服务。另外，《条例》第三条明确规定了农民工在经济利益上应持有和获得的合法权利。全面保障农民工能够按时足额地获得工资是我国一项重要的民生工程。因此，《条例》重点要求各地方政府积极落实拖欠农民工工资案件的排查任务，通过科学防范和有效化解矛盾的方式，及时调解农民工与用人单位之间的权益纠纷问题。

农民工进城务工的目的非常明确且较为单纯，可概括为“挣票子，盖房子，娶妻子，生孩子，过上好日子”[11]。由于农民工的经济利益通常会直接关系到其生活能力，并且也极易影响到其他利益的实现，因此为了充分保障农民工的合法权益不受损害，《条例》从工资支付形式、工资支付周期等四个方面作为切入点，集中解决农民工与用人单位及建设单位之间难以调解的利益纠纷问题，通过强化各个建设单位和用人单位的法律主体责任意识，提高农民工的自我维权意识和监督意识以及有关监管部门的监管意识和大局意识，来规范用人单位与建设单位的行为，并要求有关主管部门在处理拖欠农民工工资矛盾纠纷问题上要始终保持不动摇、不妥协、不懈怠和不含糊的处事态度，从而能够更好地实现以法治化规范的手段来保障民生领域中农民工的合法权益。

四、结语

农民工工资支付法治化保障机制主要以法律为准绳，明确了工资支付形式、工资支付周期以及用人单位责任等方面的内容，强调在一些重要方面都要有法可依、依法办事。从总体上来看，《条例》给予了农民工以更可靠的法律保障，减少以至排除了监管过程中的偶然性与障碍性因素，从而能够确保我国农民工的经济利益得到充分的法律保障，并且有利于构建和谐稳定的新型劳动关系。

从治理目标来看，为了有效保障农民工的切身利益，《条例》通过坚持全面推进、贯穿各方、切实抓好、积极争取、做好做实、深入开展的制度落实原则，把农民工按时足额地获得工资放在制定制度目标的首位，并将其有利的实现形式加以明确落实并强化完善，将其不利的阻碍因素控制在法律管控的“红线”范围内。

从治理方式来看，《条例》在管理工作中集中强调在复杂的矛盾中抓住根本任务，把工作的重点真正放到了拖欠农民工工资的突出问题上，通过提供有效的法律援助和法律规范的方式，推进处理欠薪问题各个领域和关键环节任务的有效开展。《条例》明确强调以法治化的手段保障农民工工资的切实支付，具体表现为突出重点领域的排查任务，加强事前事中事后的全程监管责任以及构建多元共治的监督检查体系。《条例》在落实制度目标和任务要求方面充分体现出了系统性的制度安排，如提前做好事前预防与预警工作，坚决做好事中的监督与检查工作，充分做好事后的惩治与补偿工作。

从治理效能来看，一方面，该法治化保障机制，可以有效实现不同监管主体在监督检查领域中的职能定位，从而能够有效保证在实践过程中各监管主体真抓实干、明确职责、严格执行、各司其职、各负其责。另一方面，该保障机制可以实现对用人单位实行严格的资格认定与法律监督。如对用人单位、建设单位（包括政府投资的建设项目）分别规定了其违规违法行为所承担的法律责任，在具体监管层面上注重强化与规范监管意识，并重点从台账管理、开设专用账户、订立书面合同、明确支付担保义务、审查施工条件等方面的工作抓起，以实现对用人单位和建设单位的有效监管。