加快组建养老服务业工会组织探析

包丽萍，李福生

（陕西工运学院，陕西 西安 710003）

一、引言

当前我国人口老龄化在逐年加重，已进入深度老龄化社会刚性增长期。据国家统计局公布的数据显示，2017年底中国60岁以上人口达到2.41亿，占总人口的17.3%；2018年底中国60岁以上老年人口达到2.49亿，占总人口的17.9%；2019年底中国60岁以上老年人口达到2.5388亿，占总人口的18.13%。预计到2035年60岁以上老年人口将超过4亿，人口数量和占比将达到峰值，解决养老问题已成为全社会共同关注的重大民生问题。党和政府高度重视养老服务发展，党的十九大报告指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”从而将养老问题提升到国家战略层面加以应对。2019年4月16日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，其核心要义是健全市场机制，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，有效满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，增强老年人及其子女的获得感、幸福感、安全感。这一养老模式为我国养老事业的发展做出了明确的体制规划。

依据居家、社区和机构养老融合发展“9073”模式，家庭（一般占比90%）、社区（一般占比7%）、机构（一般占比3%）三方共同承载着社会养老的重任，但不管养老人口在三方之中的哪一家，养老从业人员始终承担更多的养老服务，为老龄事业发挥着举足轻重的作用[1]。党和政府非常关注我国养老服务事业，出台相关政策来扶持养老服务业的可持续发展，然而现实的问题是：养老服务业的发展依然缓慢、后劲依然不足、人员依然缺乏、社会关注度依然不高，其核心的问题在于人的问题没有解决好。护理人员的工作环境、社会地位、福利待遇、个人晋升、奖励激励等方面没有得到保障，个人权益没有得到维护，亟待有一个中间组织来参与解决，这就责无旁贷地落到了工会组织身上。工会作为党和政府联系职工群众的桥梁和纽带，必须在养老服务业发挥其重要作用，因此，很有必要在养老服务业探讨组建工会组织的必要性和实现措施等。

二、养老服务业存在的现实问题

（一）养老服务业的可持续发展遇到的现实问题

随着老龄人口的加速增长，传统养老模式面临较大压力，而国内养老服务业发展遇到的问题比较突出。存在的主要问题如下：

一是养老服务业“医养结合”工作推进速度较慢。要实现医疗资源与养老资源“无缝对接”有较大难度，涉及的业务主管部门多头管理，职责不清、交叉重叠，导致医养结合推进难度加大，政策宣传力度也不够。

二是养老服务业护理人才缺乏、技能水平不高。养老服务业的管理人才、护理专业技术人才缺乏，愿意从事养老服务事业的人员不多、积极性不高，在岗护理人员的专业素质不高，多数缺乏管理经验和专业护理能力，机构从业人员来源渠道五花八门，资质审核不严，不能较好地满足养老服务事业的需求。

三是养老服务业整体发展缺乏长远规划。机构养老和社区养老机构的设立没有站在全局高度进行统一规划部署，盲目性、随意性、偶然性、零星性的设立偏大，建设资金不到位、筹资渠道不畅通，大部分资金依靠政府财政补助或民间赞助来实现。民办养老机构的出资和工程建设由出资人规划设计，建设规模和配套设施设备都由出资人决定，很难统一规范，因而造成后续营运过程中出现困难和问题。

四是养老服务机构比例不合理。政府组建的养老机构和社会化的养老机构比例不合理。城镇养老机构床位占比少，使用的床位主要侧重于福利性、救济性，针对的是经济困难或生活不能自理的老人，没有面向整个社会养老的需求。

五是未能有效实现市场化运作。养老机构产权不够明晰，民办养老服务机构相对较少、发展缓慢，市场竞争机制不健全，市场化运作的政策法规制度和行业标准不完善、不清晰，行业协会组织不健全，行业自律不规范。

六是社会化养老服务优势没有发挥出来，社会公众广泛的认可度低。养老机构参差不齐，设备设施不齐全，现代化程度不高，有些已经老化陈旧。机构服务质量不高，入住的老年人的认同感、归宿感、幸福感没有显现出来，得不到社会公众的认可。

现实促使人们清醒地意识到基础设施设备和传统养老模式已经不能适应当下老年人口的需求。目前还有很多问题亟待解决：就政府而言，养老机构数量不足、地区分布不均匀、床位数严重缺乏，养老照护和医护人员紧张、缺乏专业的系统培训、普遍存在无证上岗情况；就社区而言，养老设施设备不健全、养老服务项目单一、养老服务质量过差，服务资源需求和供给极不平衡。政府养老资源的整合缺乏系统性，社区养老服务的提供缺乏统一性。这些问题的存在预示着国内养老服务行业发展遇到了瓶颈。

特别是，2020年突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国，对各个行业造成了巨大影响，养老行业也经历着一种特殊的煎熬。一方面，疫情期间所有养老机构采取了封闭式管理，虽然老人得到了很好的保护，但是由于亲人无法探视，导致老人心理极度脆弱，如果处理不当，容易引起情绪恐慌和失控，继而导致食欲不振和通宵失眠，这无形中增大了养老护理员的工作强度。另一方面，由于疫情的突发和联防联控措施的采取，致使许多已经回家过年的护理人员无法如期返回工作岗位，留守的一线员工超负荷运转，各种应激行为不断发生，心理问题随时可能爆发。在疫情基本控制住的当下，虽然解禁了部分措施，让回家过年的护理人员返岗工作，但护理员紧缺的局面依旧难以改观，这种紧张心理仍将持续存在。

（二）养老从业人员职业发展遇到的现实问题

养老从业人员是为老年群体提供日常生活照料的服务人员，根据提供服务的环境不同分为机构、社区、居家养老从业人员。当前养老从业人员职业发展遇到的问题可以概括为“一高三低、一长两短、离职率高”[2-4]。

“一高”是指养老从业人员的年龄普遍偏高。传统养老机构的护理人员大多数为40岁以上的劳动者。他们大多来自于经济欠发达地区，上有老、下有小，为了谋求较高的经济收入，远离家乡和亲人进入养老机构从事老年人护理工作。这些大龄护理人员既要操心自己家里老人的生活和医养问题，还要关心自己孩子的生活和学习情况，不能全身心投入养老护理工作。一心二用，身心疲惫，既做不好养老护理工作，又不能照顾好家庭，顾此失彼，令人心痛。

“一低”是社会地位低。护理人员是养老事业的基石，没有养老从业人员，老年人的护理需求也就无法满足。然而，由于护理人员自身专业素质不高导致当前社会缺乏对护理人员的重视。虽然护理人员从事的是替政府分忧、替儿女尽孝的最值得尊重的职业，但由于他们自身文化基础、综合素养存在现实差距，在提供服务和与老人、家属和来访者的沟通交流过程中表现出的种种不足，导致被服务对象对护理人员缺乏尊重。

“二低”是综合待遇低。就全国而言，养老护理人员总体工资收入、福利待遇、社会保障、休假等诸多方面均处于社会较低水平。据不完全统计，随着养老需求的不断提升，有部分城市护理人员的薪酬水平在逐渐提升。即便如此，其收入也仍低于同等付出的其他行业水平。

“三低”是文化程度低。虽然全国近170所高等院校开设了老年服务与管理专业，但每年不足2万名毕业生相对于劳动力市场上近百万的护理人员需求量可谓少之又少。据调查，大多数传统养老院的护理人员中，初中以下文化程度占70%以上，高中及以上学历不足30%。

“一长”是指每天的工作时间较长。目前护理人员平均每天工作时间在10个小时以上，有的甚至更长。每个月仅有2—4天休息，逢年过节与家人团聚都成为一种奢望。

“一短”是指短缺专业的系统培训和训练。目前护理人员主要凭借个人经验开展日常生活照料工作，基本无法实现对入住老人的心理护理、慢性病护理及其他更专业的护理服务。

“二短”是缺少对护理人员长期的职业发展规划，专业技术职务晋升机制不健全。

“离职率高”是指护理人员的陆续离职成为常态化且比率较高。究其原因涉及诸多方面，但总体上与“一高三低、一长两短”关系密切。养老护理是一个高风险职业，在被服务的老人较多而护理员能力无法顾及的情况下，发生噎呛、坠床、走失、溺水、触电、火灾等意外事故的机率较高，因此，护理人员心理压力较大是导致他们离职转行的重要原因之一。

可以看出，养老从业人员面临着社会认可度不高、薪资待遇低、职业发展前景暗淡、个人权益得不到保障等现状。如何保障养老从业人员的合法权益，提高他们的社会地位，除了政府政策扶持和引导外，加快成立养老服务业工会组织势在必行。

三、组建养老服务业工会组织的必要性

（一）完善社会保障支持体系需要组建养老服务业工会组织

在构建养老从业人员群体社会保障支持体系方面，虽然任何社会组织、团体和个人都可以成为养老从业人员群体社会保障支持主体，但从目前情况来看，主要还是政府部门、社会组织（养老机构、养老行业协会）、社会群体（养老从业人员日常服务对象）三大支持体系。政府部门应当发挥主导作用，社会组织和社会群体发挥重要的补充作用。

政府部门针对养老机构的建设和发展在财政补贴、养老专业人才培养以及社会引导方面给予政策支持，针对养老机构内从业人员群体给予财政资金、财政补贴政策支持和法律保障支持。养老行业协会也通过举办养老相关论坛、讲座、培训等形式聚集各方力量，对养老机构提升养老服务质量进行专业指导，但是截至目前针对养老从业人员群体还没有出台具体的职业发展规划和措施。养老机构作为用人单位通过提供就业岗位，解决了养老护理工作人员的就业问题，但其中有很多养老机构未与养老从业人员签订正式劳动合同，也未履行缴纳“五险一金”的社会保障义务。因此，一旦发生劳动争议，养老从业人员很难依据《劳动合同法》相关内容保护自身的合法权益。社会公益组织如各类志愿者协会，通过面向养老机构开展各种志愿者活动减轻老人情绪压力，帮助缓解养老从业人员工作负担，但对其心理安抚措施还有所欠缺，在协调护理人员与老人家属、护理人员与同事或上司以及护理人员与家庭成员的关系上缺少实实在在的人文关怀[5]。

综合以上政府部门、社会组织和社会群体在为养老从业人员群体提供社会保障支持方面存在的问题，凸显了建立健全养老服务业工会组织的必要性。通过养老服务业工会组织来监督维护养老机构养老从业人员的切身利益，保障养老从业人员的合法权益，才能更好地促进养老服务行业的健康发展。

（二）顺应“八大群体入会”工作要求需要组建养老服务业工会组织

2018年3月，全国总工会下发《推进货车司机等群体入会工作方案》，要求大力推进货车司机、快递员、护工护理员、家政服务员、商场信息员、网约送餐员、房产中介员、保安员等群体加入工会组织的工作，最大限度地帮助他们维护权益，解决问题。各省市积极响应，确立“五到位、五机制、五服务”原则，制定各种具体措施和目标，推进“八大群体”入会工作。在“八大群体”中，护工护理员是备受工会组织关注的重要群体之一。随着我国老龄化社会的加速发展，养老行业将成为国计民生的重要支柱。同时，养老行业对护工护理员数量和质量提出了新的更高要求。

广大养老从业人员亟需一个合法代表能够维护其合法权益，参与行业民主管理，监督劳动法律法规执行情况。在此背景下，部分省市积极响应，已经成立了相应的工会联合会。养老服务业工会组织的成立，可谓应运而生、生逢其时，并与当地养老行业协会积极配合，努力推进养老服务业健康稳步向前发展。

（三）规范劳动关系三方机制需要组建养老服务业工会组织

每一个单位的劳动关系都涉及劳动者、单位和政府主管部门三方。三方的相互制约和相互作用达到了平衡，才能促进企业或组织的和谐健康发展。但是，仅凭单个劳动者力量不足以抗衡另外两方，起不到制约与平衡的作用。因此，需要建立行业工会组织，集合同行业单位众多职工的力量，来制衡三方关系[6]。

行业工会是该行业劳动者的代表，负责维护职工权益，监督单位履行劳动法律合同，督促政府主管部门落实管理主体责任，签订以劳动者工资报酬、福利待遇和劳动条件为核心内容的行业集体合同，让业内职工获得合理合规的工资福利待遇和良好的劳动条件，实现体面劳动的社会价值[7]。

但目前监管缺失的养老行业劳动关系三方机制严重失衡，用人单位一方独大，一定程度上损害了许多养老从业人员的个人利益。长此下去，将会严重影响养老服务行业的健康有序发展。因此，建立养老服务业工会组织可以理顺和矫正养老服务行业劳动关系三方机制，使养老从业人员获得优化的工作条件、体面的劳动报酬和平等的晋升机会，在工资薪酬、社会保险、劳动时间、劳动安全、技能培训、人文关怀等方面取得同其他行业同等的待遇，从而促进我国养老服务行业健康稳步向前发展。

四、加快组建养老服务业工会组织的实施措施

组建养老服务业工会组织势在必行，意义重大。时至今日，全国养老服务业工会组织的成立还没有得到养老服务机构的高度重视，急需政府部门、地方各级总工会、养老行业协会和养老服务机构克服固化思维，打消顾虑、突破瓶颈，树立人本意识、服务意识，推动工会参与企业民主管理和维权工作，整体推进工会组建工作。

(一)理清问题，提高认识，充分发挥工会组织的重要作用

组建工会组织和发展工会会员是工会在养老服务行业开展工作的基础和前提。面对当今社会不断涌现出的新情况新问题，组建养老服务业工会组织是发展和谐劳动关系、推动解决养老从业人员最关心最直接最现实的利益问题、做深做细做实党的群众工作、密切党同养老从业人员血肉联系的重要举措。工会作为维护职工合法权益和行使职工民主管理权力的工作机构，是党和政府联系职工群众重要的桥梁和纽带。积极加强养老服务业工会组建工作具有很强的时代性、紧迫性和必要性,可以有效提升养老服务行业人力资源吸引力和机构市场竞争力，做大做强养老服务业，为社会提供优质的养老服务资源。因此，要深入基层宣传动员，理清问题，协调步调，做通思想，增强组建工会工作的自觉性和主动性。

(二)深入一线，加强工会组建工作的实地调研和建会力度

要以改革创新精神深入一线，加强养老服务业工会组建的实地调研工作。科学组织，精心策划，深入养老服务企业进行调查，了解企业的历史和发展现状、存在的现实问题，倾听养老从业人员的心声，掌握他们的思想，征求他们关于工会组建的各种建议。同时，可以组织养老服务机构全体人员开展娱乐活动,帮助企业领导和职工拉近距离、交心交友、鼓舞士气，增强养老从业人员的凝聚力和归属感。树立组建养老服务业工会组织的典型，以点带面，典型引路，规则行事，引导整体工作开展。举办工会组建工作业务培训班，制发工会组建规范化样本，召开建会单位负责人座谈会，做到工作指导到位、学习到位、服务到位、监督到位，便于解决建会中的疑难问题，为顺利建会创造有利条件[8]。

(三)完善基础保障工作，加强工会组建工作

在养老服务业工会组建工作中，基础建设是关键,基础保障是重点。要高度重视工会组建工作，充分发挥地方总工会的指导引领作用，不断提高工会创新、协调、组织、服务等方面的能力，增强工会组织的吸引力和凝聚力，真正树立起“职工之家”的工会形象，为推动养老服务业工会组建工作提供坚实的组织保证。要做好工会组建的基础性保障工作,关键要从以下几方面入手：一是要完善养老服务业工会制度建设,结合行业内部的具体状况对症下药,适应行业工会发展需求。二是提升工会干部在组建工作中的个人素养和形象，树立群众意识、忧患意识、创新意识，尽可能多地为养老从业人员考虑，以养老从业人员利益为起点，顺应时代发展要求，兼顾企业核心竞争力的提升。三是鼓励养老从业人员顺应工会组织的要求，积极发挥自己的作用和价值，为工会组建增添力量，共同促进养老服务业工会组建工作。四是采取积极有力措施，狠抓建会工作落实，把养老服务业工会组建工作作为地方总工会全年重点工作任务列入年度考核目标。五是根据全国总工会“哪里有职工，哪里必须建立工会组织”的工会组建目标，以《工会法》《中国工会章程》等法律法规为依据，以“组织起来、切实维权”为工作方针，依法推进养老服务业工会组建工作，突出重点，加大力度，攻坚克难，严格履行组建程序、组建规范，全力推进养老服务业工会组建工作。

（四）提高养老从业人员技术技能水平，为组建工会组织提供强大的群众基础

组建养老服务业工会组织，需要强大的群众基础作为后盾。通过养老服务行业协会和地方总工会“枢纽型”组织的作用，整合社会资源，利用工会信息化平台，最大限度地把养老服务机构及养老从业人员协调组织到工会的工作范围中来，开展不同层次的技能竞赛和技术比武活动，提高养老从业人员的技术技能水平，弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，做精益求精的“工匠型”职工。在广大养老从业人员中开展劳模工匠遴选，树标立杆，增强广大养老从业人员学习新知识、驾驭新技能、掌握新本领的积极性和主动性，使他们早日成为养老服务行业的行家能手，共同为养老服务行业提质增效。不断提高养老从业人员的基本素质，促进养老服务行业劳动关系的和谐稳定，发挥工会组织教育、维护、参与和建设的职能，培育养老服务行业组建工会组织的群众基础。这既可以增强政府主管部门、养老服务机构和养老服务行业协会对工会组织的认可和支持，又为养老从业人员素质提升发挥了重要作用。

（五）提高养老服务行业企业文化建设水平，发挥工会组织的重要作用

养老服务行业的发展离不开每个养老服务企业的支持和贡献。养老服务企业文化建设不仅增强了养老从业人员的凝聚力和向心力，还优化了养老服务企业各项管理制度，特别是劳动人事管理制度，使其能够更有效地提高养老服务企业的品质和效率，从而积极推进养老服务行业整体的发展。因此，养老服务企业文化建设被越来越多的企业管理者所重视，而工会组织是养老服务企业开展企业文化建设的有效推手。它可根据工会组织自身的优势，结合行业的特点，利用多样化的手段，广泛开展富有养老行业特色、有益身心健康的文化娱乐活动，丰富职工的文化生活，舒缓职工的心理压力，关爱职工的日常生活，培育职工的奉献精神，增进职工的身心健康。还可通过召开职工代表大会的形式参与企业民主管理，有效提高养老从业人员在企业治理中的参与率，凸显养老从业人员的主人翁地位，增强养老从业人员的职业荣誉感和归属感，从而降低离职率，为养老服务企业的正常运营和发展壮大、养老服务行业的可持续发展提供人力资源保障。

五、结语

家庭、社区和机构承载着社会养老的重任，养老从业人员承担着社会养老服务一线具体工作。然而，养老从业人员面临从业人员严重不足、社会认可度低、薪资待遇低、职业发展前景暗淡、社会保障缺失、个人权益得不到有效保障等问题。人员的问题解决不好，养老服务行业谈何更好地发展，更好地服务于老龄社会。只有加快组建和完善养老服务业工会组织，提高养老从业人员技术技能水平和养老服务行业企业文化建设水平，充分发挥工会组织职能，才能有效推动我国养老服务行业健康稳步地向前发展。