论工会在环境治理中的作用及其法治保障

张忠利，朱 伟

（1.中国社会科学院 法学研究所，北京100720；2.山东管理学院 财务处，山东 济南 250357）

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，党的十九大报告提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确要求，要“建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系”。在健全环境治理全民行动体系方面，《指导意见》明确提出，要“发挥各类社会团体作用”，尤其是“工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理”。因此，在环境治理方面，为什么要发挥以及如何发挥工会组织的作用，如何加强法律对工会组织在环境治理乃至生态文明建设中作用发挥的保障作用，是新时代工会工作须认真思考的问题。

一、发挥工会在环境治理中作用的必要性

发挥工会组织在环境治理中的作用，是解决人民对美好环境的需求不断增强与环境监管能力相对有限之间矛盾的现实需求，符合《环境保护法》的精神，其本质是社会自我规制。

（一）环境治理中发挥工会作用的现实需求

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，此后党和国家开始以前所未有的力度推动生态文明建设。党的十九大宣布中国特色社会主义进入新时代，明确提出我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。2018年十三届全国人大一次会议对《宪法》进行了修改，将“生态文明”“美丽”等内容写入宪法，从而将生态文明建设提升至宪法层面[1]。

维护职工权益固然是各级工会组织的根本任务，但是工会的功能与定位也要随着时代变迁与社会发展进行适当调整[2]。诚如有学者所言，“五位一体”是党中央对中国特色社会主义事业作出的新的全局性规划,体现了党对社会主义建设规律的全新把握；工会作为党联系职工群众的桥梁和纽带,不仅要代表和维护职工合法权益,也要承担动员和组织职工积极参加改革和建设,努力推动我国经济、政治、文化、社会、生态文明各项事业不断向前发展的重要任务[3]。因此，有必要认真思考如何发挥各级工会组织在生态文明建设中的作用。

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要当然包括对美好生态环境的需求。习近平总书记强调，“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[4]。这意味着，总体而言生态环境监管的任务也会相应地增加。

与之相对的是，各级政府尤其是基层政府长期面临环境监管能力不足的困境。监管能力不足必然会导致行政执法赤字，该问题在环境保护监管领域亦存在，且是世界各国普遍面临的共性问题[5]。为此，国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）明确提出要“加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题”，实现“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，加强市、县级环境监管执法队伍建设”。尽管《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发 〔2016〕63号）、《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕64号）的实施，实现了环境执法力量的下沉、整合与强化，但基层生态环境执法仍面临执法力量不足的问题[6]。这正是推动“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的根本原因。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》提出，“十四五”时期推动经济社会发展，必须要“始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[7]。改善生态环境质量，满足人民群众对美好生活环境质量的需求，是“发展为了人民”的重要体现。发动工会组织及其会员监督企业事业单位等组织的环境守法表现，则是“发展依靠人民”在促进全民环境守法领域的重要内容。截至2018年6月，我国基层工会组织由266.5万个增至280.9万个，工会会员由2.8亿增至逾3亿，农民工会员由1.05亿人增至1.4亿人[8]。这些基层工会组织分布在各行各业，工会会员又是其所在企业事业单位的重要力量，如果能将这些数量庞大的工会会员转化成促进环境守法的社会力量，使其不仅能够在日常工作中自觉遵守环境法律，而且监督其所在企业事业单位严格遵守环境法制，不仅能极大地缓解长期以来基层生态环境执法面临的执法力量不足之难题，也是实现国家环境治理现代化的应有之意。

（二）环境治理中发挥工会作用的法律依据

2014年修订后的《环境保护法》第六条在保留了1982年《环境保护法》中“一切单位和个人都有环境保护的义务”之原有规定基础上，还分别对企业事业单位和其他生产经营者与公民个人提出了新的更为明确的要求。对于前者，该法要求“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”。对于后者，该法的要求则是“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。应注意的是，企业事业单位和其他生产经营者是由包括工会在内的各种生产性、管理性或者群众（职工）性机构组成的有机整体。这意味着，环境保护义务不仅是对企业事业单位作为一个整体而言的，也是对企业事业单位的所有内部组织机构而言的。

基层工会组织是企业事业单位必须依法设立的内部机构。《工会法》第十条规定，“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会，也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动”。《公司法》第十八条规定，“公司职工依照《中华人民共和国工会法》组织工会”，“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见”。因此，各级工会包括基层工会组织必然也负有环境保护的义务。正是基于此，《中国工会章程》也将促进生态文明建设作为中国工会工作的重要内容。显然，各级工会组织当然负有保护和改善环境质量与推动生态文明建设的一般性环境法律义务[9]。

（三）环境治理中发挥工会作用的问题本质

从规制法角度看，发挥工会在环境治理中的作用，其本质是引导私人主体开展自我规制，是社会自我规制的重要表现形式。所谓自我规制，是指国家以外主体为履行任务给自己的行为设定标准或者操作规定，既有个体商业利益的追求，也对提升公共利益有所贡献[10]。企业通过为自己设定行为标准，接受并遵守非官方机构制定的标准或者规程，或通过调整企业内部的组织机构来实现企业更好守法的做法被称为是“基于管理的规制”。比如，《环境保护法》第四十二条规定，“排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任”。从环境法角度看，此即所谓第三代环境规制[11]。

就环境保护而言，自我规制作为第三代环境规制的主要表现形式，是相对于基于命令与控制规制和基于市场型规制而言的，它是以“国家—市场”二分以及“国家—社会”二分为理论模型的。毫无疑问，行政以追求公益为其根本目标，而且表现为高权管制即国家不仅负有实现公益的任务，而且垄断和独占该任务的履行及其实现。在实现国家任务方面，市场和社会往往被认为是铁板一块，是行政管制的对象而非管制主体。作为社会自我规制的重要表现形式，发挥工会在环境治理中的作用意味着，国家不再垄断和独占公共任务（国家任务）的实现[12]，市场、社会、企业也不再被认为是铁板一块，其内部存在的“差序格局”可能会使社会、市场或企业中的某些主体或机构由行政管制的对象变身为管制主体。

发挥工会等群团组织在环境治理中的作用，是实现国家治理现代化的重要表现。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标之一。治理的主要特征是，不再是监督而是合同包工，不再是中央集权而是权力分散，不再是由国家进行再分配而是国家只负责管理，不再是行政部门的管理而是根据市场原则的管理，不再是由国家“指导”，而是由国家和私营部门合作[13]。就是说，相对于自上而下的科层制关系，治理所强调的是上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作[14]。党的十九大提出要“坚持以人民为中心”；党的十九届四中全会明确提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”；党的十九届五中全会提出，要“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。从工会角度看，这意味着要注重发挥工会组织在环境治理中的作用，即工会组织应自觉将“以人民为中心”的发展思想与党和国家对生态文明建设的决策部署嵌入到工会的各个方面和环节，对广大职工加强生态文明教育以增强其生态文明建设的主人翁意识[15]，推动企事业单位在整体上更加自觉地遵守生态文明法律制度。

二、构建发挥工会组织在环境治理方面作用的机制

发挥工会组织在环境治理中的作用，其根本措施是构建“内生动力型”环境守法促进机制。与“外部压力型”环境守法促进机制以各种制裁手段作为促使企事业单位遵守环境法制的保障机制不同，“内生动力型”环境守法促进机制旨在从守法主体内部寻找促进其主动和自觉地遵守环境法制的机制或动力。采用助推机制，构建用人单位与其职工和生产经营部门等多方激励相容的机制，是构建“内生动力型”环境守法促进机制的重要表现。当然，在实践中这两种守法促进机制并非是非此即彼的关系，而应该是相互配合与相互促进的关系。

（一）环境治理中工会的作用定位

党的十九大报告提出，现代化是人与自然和谐共生的现代化。所谓人与自然和谐共生，从法哲学角度讲就是要强调生态圈具有相对独立的存在价值[16]，就是实现在社会实践中具有不同社会角色的自然人在整体上的生态化[17]，即不仅每个人在以生产者或消费者身份直接进行经济和社会活动时要善尽环境保护责任，而且要求其作为企业事业单位的职工在从事营利性或公益性活动时也要善尽环保责任。《欧盟运作条约》第11条就规定，其他共同体政策在规范的形成及执行时必须考虑环境利益，并且为了经济、社会和生态的永续发展必须将环境利益纳入其中，此即环境法上的融入原则（the principle of integration）[18]。从执法部门角度而言，“威慑型”环境执法日益暴露出各种缺点[19]，这促使立法和监管部门寻找更多能有效确保生态环境监管效果的途径。因此，之于生态文明建设，各级工会组织必须有为国解忧的责任和担当。

诚如学者所言，《指导意见》实施的意义在于，全国各级工会、共青团、妇联等群团组织，都必须加入到生态环境保护工作中来，这改变了传统上只强调注重发挥非政府环保组织在环境治理中作用的局面[20]。相对于2018年由生态环境部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联联合编制的《公民生态环境行为规范（试行）》，《指导意见》明确将工会系统纳入到环境治理全民行动体系之中，是构建环境治理全民行动治理体系方面的重大进步。其主要表现在于：作为工会成员的公民个人必须在其日常工作中切实践行生态文明理念并履行生态环境保护责任。对推动企业履行环境保护义务而言，它实现了由“外部压力型”守法促进机制向“内生动力型”守法促进机制的转变[21]；还实现了由以企业为管制对象，向以企业内部从事生产和经营管理的工作人员为管制对象的转变[22]。

（二）环境治理中工会的作用机制

尽管《指导意见》提出，必须发挥各级工会组织在环境治理中的作用，但该意见并未指明如何发挥工会组织在环境治理中的作用。本文认为，发挥工会在环境治理中的作用，其实质就是发挥工会对于其所在组织机构在环境治理方面的柔性助推机制之作用。所谓助推，是指在选择体系（choice architecture）的任一方面都不采取强化的方式，而是以一种预测的方式去改变人们的选择或改变他们的经济动机及行为[23]7-8。

作为规制工具，命令与控制型规制、基于市场型规制与助推机制三者虽然都旨在改变管制对象的行为模式，但是三者的理论基础又有根本区别。其中，前两者以新古典经济学为其理论基础，以“经济人”为其理论预设。“经济人”的特征是：首先，其对所处的环境有全面且透彻的认知与把握；其次，其具有强大的信息收集能力，能够对形势和问题进行全面深入的分析判断，而且能精准地预见未来；再次，其还拥有一个很有条理且稳定的偏好体系和强大的计算能力，能够在备选行动方案中选择最佳行动方案。但是，现实并非如此。

助推机制以行为经济学为其理论基础。作为对新古典经济学的“扬弃”，行为经济学以认知科学为理论基础，从而更加贴近客观现实。行为经济学认为，任何人首先是“社会人”。社会的复杂性和未来发展的不确定性意味着，他在信息收集、分析和判断方面不可能做到全知全能。就是说，他不可能具有完全理性而仅具有有限理性，即介于完全理性和非完全理性之间的一定限制下的理性。而且，不仅是自然人，各种机构（institutions）也同样具有有限理性[24]。这意味着，在某一特定领域，可通过助推机制促使个体或机构更加理性地作为。发挥工会在环境治理中的作用，就是通过适当的助推机制促使企业等机构更好地保护环境。

助推的方法有很多种。比如，设计最佳的默认选项；提供人性化设计；简化复杂的选择体系，使各种选择的相关信息更容易理解；洞悉不同人作出选择的动机，给予警告与作出提醒[23]89。发挥工会在环境治理中的作用，与其维护职工权益的职责并不矛盾。各级工会组织对于职工权益不应作狭义理解，不应仅关注短期利益，应认识到绿色发展是全球经济发展的大势所趋。从长期来看，发挥工会组织在推动企业绿色生产和消费方面的作用，符合工会组织维护职工权益的根本任务。运用助推机制，发挥工会在环境治理中的作用，最重要的是构建工会组织、职工、公司及其管理机构等各方激励相容的机制[25]。在具体助推机制的选择与构建方面，工会组织应当与用人单位的生产、消费和管理部门相互合作，发挥其作为“职工之家”的地位优势，挖掘其在推动企业等组织机构绿色发展方面的“公共论坛（public forum）”之平台作用，收集、整理和分析职工关于企业等组织机构在绿色发展方面的问题、建议和意见，凝聚本单位职工在绿色发展方面的共识。

（三）环境治理中工会的作用领域

对于工会在环境治理中发挥作用的领域，需要从基层工会组织所在用人单位的实际出发。就《指导意见》而言，其内容似乎更多的是面向生态环境部门而非自然资源部门等其他部门，其管制对象主要是公司、企业等生产或者经营性机构而公共机构，其管制领域主要是环境污染和生态破坏的末端。《指导意见》第二十八条要求即“国家发展改革委要加强统筹协调和政策支持，生态环境部要牵头推进相关具体工作，有关部门各负其责、密切配合”，可印证上述判断。

本文认为，对于发挥工会在环境治理中的作用，可从两个方面进行强化。

一是对“环境治理”作扩大解释。这主要是因为，从概念体系角度看，“生态文明建设”显然是“环境保护”的上位概念，前者内涵之高度与外延之广度远非后者所能比[26]。《指导意见》具有明显的部门色彩，对生态文明建设的某些重要方面也未涉及。比如，2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对“建立能源消费总量管理和节约制度”与“完善资源循环利用制度”等提出了全面系统的要求，但是《指导意见》在该两个方面的要求则体现不足。再如，《生态文明体制改革总体方案》明确要求“加大生态文明建设和体制改革宣传力度”“培育普及生态文化”“提高生态文明意识”等。相比之下，《指导意见》第十四条则要求“提高公民环保素养”，并且提出要“把环境保护纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系，编写环境保护读本，推进环境保护宣传教育进学校、进家庭、进社区、进工厂、进机关”等具体要求。基于此，从党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的高度来看，宜将该《指导意见》中环境保护方面的要求理解为对生态文明建设的要求，以《生态文明体制改革总体方案》为参照，将发挥工会在环境治理中的作用理解为发挥工会在生态文明建设中的作用，如此更能发挥工会在推动生态建设、促进绿色发展、建设人与自然和谐共生的现代化方面的潜力和作用[27]。

二是对工会的范围作扩大解释。《指导意见》虽未明确否定其所称“工会”在范围上包括事业单位和机关工会，但就整体内容来看其显然更多地指向企业等营利性组织的工会组织。比如，《指导意见》在其“总体要求”部分明确提出“以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本”。但是，《工会法》第十条规定，“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会，也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动”。若仅强调发挥企业等经营性组织工会的作用，可能将会影响事业单位、机关工会组织在推动生态文明建设方面的作用，也与《中国工会章程》将促进生态文明建设作为工会工作的重要内容之总体精神不符。因此，建议依据《民法典》第九条规定之绿色原则以及《节约能源法》《公共机构节能条例》等法律法规，强化事业单位、机关工会组织在推动生态文明建设方面的作用。

三、强化工会在环境治理方面发挥作用的法律保障

发挥工会在环境治理中的作用，应由国家履行其保障责任，即由法律为其提供制度保障。为此，应当对《工会法》《中国工会章程》进行相应修改，制定职工版的公民环境行为规范。

（一）发挥工会在环境治理中作用的国家保障责任

通过上文的分析可发现，对于发挥工会在环境治理中的作用可作两种类型的定性：一是将其定性为自我规制或者国家环境任务的私化；二是将其定性为助推机制。本文认为，这两者并不矛盾。这是因为，两者的参照物并不相同。其中，前者系相对于国家独占管制权而言；后者则以国家或者政府的干预程度为参照物，更多地强调关注助推对象的行为动机。

需注意的是，无论是自我规制还是助推，都是以“国家与社会”的二分法为其理论假设的。自我规制所体现的是，对于公共任务的承担，按照辅助原则应先由社会来承担（即为社会任务），然后再由国家承担（即为国家任务）。所谓辅助原则，就是指规范的权限及责任原则上应优先分配给较小的组织，以符合自治的意旨。只有在较小的组织单位不能通过自治妥善解决其事务的时候，方能依据大小顺序，逆向由小而大，逐步赋予较大之团体以职权，介入较小单位之事务[28]。同样，对助推手段的运用，隐含的是对政府规划设计的信赖，而非将政府消解为私利驱动的个体，更非真正的“去规制”，即助推不等于政府毫无作为[29]。

也就是说，无论是自我规制，还是助推机制，国家都应承担相应的保障责任（或称担保责任），即“当行政通常在法律赋予的空间里为促进公共福祉而致力于将公共任务交由私人来承担时，即产生担保责任”[30]。这种担保责任不仅表现为最后的履行责任，也表现为提供基本的法律规范目标和制度框架但不作僵化规定的责任。因此，为发挥工会在环境治理中的作用，为确保工会参与环境治理的正当性，应当为工会参与环境治理制定基本的法律制度框架。

（二）《工会法》《中国工会章程》在工会环境治理作用方面的不足

1.《工会法》《中国工会章程》的发展历程及其在环保方面的问题

新中国成立后，我国先后制定了两部《工会法》，即1950年《工会法》和1992年《工会法》[31]。1950年《工会法》制定之时百废待举，正如该《工会法》序言所表述，其制定的目的是“使全国工人阶级更好地组织起来，发挥其在新民主主义建设中应有的作用”。1978年改革开放以后，制定1950年《工会法》的经济、政治和社会基础都已经发生巨大变化，因此中国政府从20世纪80年开始研究制定新的工会法，此即1992年《工会法》[32]。该法规定“工会必须遵守和维护宪法，以宪法为根本的活动准则”，还规定“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。此时，我国尚未明确提出建立社会主义市场经济体制的目标。

党的十四大之后，我国社会主义市场经济体制逐步建立，1992年《工会法》也无法适应发展社会主义市场经济的要求，无法满足市场经济体制和劳动制度改革对工会工作的要求，难以充分有效地维护广大职工的权益。因此，2001年全国人大常委会对1992年《工会法》进行了大范围修改[33]。修改后的《工会法》明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”，规定工会组织和教育职工“参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”，还规定“工会动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务。教育职工不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质，建设有思想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍”[34]。

总体来看，《工会法》作为组织法仅就工会组织的定位、设立、活动宗旨、权利与义务、财产与经费等重要内容作出框架性和原则性规定，并未对各级工会的组织制度、活动方式等作出详细规定，而这也正是工会章程的存在价值。历史地看，工会章程的产生早于工会法。早在1925年，在中国共产党领导下，在广州召开的全国第二次劳动大会不仅宣告中华全国总工会成立，还标志着第一部中国工会章程即《中华全国总工会总章》诞生。此后，中国工会章程先后出现 《中华全国总工会章程》（1948年）、《中华人民共和国工会章程》（1953年）、《中国工会章程》（1957年）等多个版本[35]。《中国工会章程》的最新修改发生在2018年，主要内容是将习近平新时代中国特色社会主义思想、“五位一体”总体布局与创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念以及生态文明建设等内容写入其中，体现了鲜明的时代特色。

分析中国工会法制的发展历程，可得出下列结论：一是工会法制以维护职工权益为根本宗旨。二是工会工作与生态环保在很长时间内是两个几乎没有交集的不同领域。三是工会法治始终顺应时代发展需要，因此维护职工权益并非各级工会组织的唯一任务。1992年《工会法》就明确提出工会应“维护全国人民的总体利益”。在党和国家大力推动生态文明建设，明确提出要构建现代环境治理体系的背景下，结合《环境保护法》第六条规定来理解，就不难得出在新时代工会当然负有积极推动生态文明建设的责任。但是，现行《工会法》《中国工会章程》等在促进环境守法乃至推动生态文明建设方面仍存在不足。

第一，现行《工会法》完全没有涉及生态文明建设方面的内容。由于《工会法》是工会领域的基本法，因此《环境保护法》等生态法中的生态文明理念及其具体制度若缺乏《工会法》的支持将很难得到切实的落地实施。同时，也会导致从《工会法》角度看，《指导意见》要求工会积极参与环境治理缺乏明确法律依据，因此不利于推动各级工会在其日常工作中积极参与环境保护和生态文明建设。

第二，《中国工会章程》对于推动践行生态文明理念缺乏具体配套措施。《中国工会章程》在其总则部分提出，中国工会应“按照中国特色社会主义事业‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，“努力促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设”。但是，总体来看，《中国工会章程》在推动践行生态文明理念方面的内容更多的是局限于宣示和表达立场，并未明确说明如何发挥工会在生态文明建设中的作用，也即缺乏具体的配套性保障措施。

第三，以工会职工为对象的生态环境守法促进机制缺失使得环境保护缺乏内生动力。2015年原环境保护部颁布《环境保护公众参与办法》，反映了我国新时代公众环境权益保障的新理念，为我国生态文明建设事业注入了生机和活力[36]。2018年，生态环境部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联等五部门联合发布《公民生态环境行为规范（试行）》，目的是促进公民环境守法行为，引导公民树立和践行社会主义生态文明观。在促进守法方面，前者属于旨在监督他人守法的外向型机制，后者则是旨在引导公民本人在日常生活中保护环境的机制。但目前尚缺乏面向企业职工、以企业生产经营流通等活动为指向的环境守法促进机制。

（三）强化环境治理中工会作用法制保障的建议

从以上的论证不难得出下列结论，即在中国特色社会主义新时代，各级工会组织不仅要切实履行维护好职工合法权益的根本任务，而且也应当负有推动生态文明建设的责任和担当。为此，必须强化推动各级工会组织参与生态文明建设的法律法规和政策方面的保障作用。

1.对《工会法》的修改建议

经济发展与环境保护相协调是2014年修订的《环境保护法》规定的基本原则，其要义是实现环境与发展的综合决策[37]。本文认为，环境与发展的综合决策不仅是针对公司和企业等单位的决策者和管理者而言，也是针对其职工而言。它不仅针对这些单位的决策环节，也要落实到其商品生产、经营与流通等各个环节。因此，有必要发挥基层工会组织在促进这些单位环境守法中的作用，而且工会组织也具备引导和促进本单位职工进行环境守法的基本条件。

基于此，建议对《工会法》的相关条款作如下修改：首先，在该法总则部分，建议将第一条修改为：“为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确定工会的权利与义务，发挥工会在新时代中国特色社会主义现代化建设事业中的作用，根据宪法，制定本法。”其理由是，党的十九大提出“中国特色社会主义进入了新时代”，并且提出“现代化是人与自然和谐共生的现代化”。建议将第七条增加第二款，其内容表述为：“工会动员和组织职工积极参加生态文明建设，努力在生产和工作中落实生态文明理念，做绿色、低碳和循环发展的践行者和推动者。”其次，该法第三章“工会的权利与义务”部分，建议将第二十三条第一句修改为：“工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件、安全卫生设施、环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。”

当然，任何立（修）法工作的启动都需要大量资源，因此本文并不建议单纯为将生态文明写入《工会法》而启动修法工作，而是在将来修改《工会法》时将生态文明一并纳入考量。

2.对《中国工会章程》的完善建议

发挥工会在生态文明建设中的作用，首先必须强化组织法保障，也即强化工会在推动生态文明方面的体制机制建设。《中国工会章程》第二十五条规定，“工会基层委员会有女会员十人以上的建立女职工委员会，不足十人的设女职工委员”。此举显然是为了落实《妇女权益保障法》第七条关于工会应当保障妇女权益的规定，即“工会、共产主义青年团，应当在各自的工作范围内，做好维护妇女权益的工作”。事实上，2014年修订后的《环境保护法》也有类似规定。比如，该法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”。本文认为，这里所谓的“一切单位”不仅是指具有法人资格的单位，也并非仅指单位作为一个整体，同时也意味着该单位的所有内部组成机构也都负有环境保护的义务。

基于此，建议对《中国工会章程》的相关内容作如下修改：具体来说，应当明确要求各级工会组织应确保其在推动生态文明建设方面要有专门的人员负责，以强化生态文明在工会整体工作中的地位及其组织人员保障。只有这样才能够确保生态文明建设更好地融入工会工作，这也是环境法上的融入原则在工会工作中的重要体现。工会组织中专门负责生态文明建设的组织或者人员，其根本任务是，联合本单位的生产或者经营部门对职工开展生态文明方面知识的宣传、普及和教育，听取和收集本单位职工对于本单位在推动环境治理和生态文明建设方面的意见与建议，积极推动本单位职工结合日常工作实际思考和践行如何更好地推动本单位在环境保护和生态文明建设方面的各项工作，更好地促进本单位职工在其日常工作中实现环境保护与生产经营等活动的统筹协调，将环境保护与经济发展的统筹决策机制落到实处。

3.建议制定企业职工版的《公民生态环境行为规范》

为促进企业等组织内的职工能够遵守环境法制，践行生态文明理念，建议借鉴上文提及的由原环境保护部制定《环境保护公众参与办法》以及由生态环境部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联等五个部门联合发布《公民生态环境行为规范（试行）》的做法，建立以企业等组织体内的职工为对象，针对企业等组织体的生产、经营与流通等环节的生态环境和生态文明建设守法促进机制。

具体来说，建议由中华全国总工会、人力资源和社会保障部门连同上述部门联合发布面向企业、事业和机关单位的职工版《公民生态环境行为规范》，强化公民作为职工在单位内部的主动环境守法意识。本文认为，相对于用人单位环境守法或违法而言，职工的守法行为具有相对独立性，不应想当然地认为，将用人单位作为监管和规制对象，就必然能够促进和提高单位内部职工的生态文明和环境守法意识。用人单位不过是由职工组成的有机体，若单位的职工能够主动环境守法，又何来单位的环境违法行为。否则，针对单位违法行为作出“双罚制”的刑事处罚或者行政处罚也就没有存在的正当性和必要性。事实上，“双罚制”已经不单是刑法学上的概念，其法律精神正逐渐被行政法所吸收，而且适用范围有扩大的趋势[38]。

四、结语

诚如有学者所言，理想的变革是全方位的变革，但成功的变革，则通常出现在基层[39]。建立系统完整的生态文明制度体系，切实改善生态环境质量，满足人民群众对美好生态环境的追求，是党的十八大以来党中央作出的重要战略决策部署。但是，没有基层和生产经营一线职工的自觉环境守法行为，将很难从根本上实现生态环境质量的真正改善并产生可持续的效果。工会组织应充分认识到，绿色发展是大势所趋。因此，从长远来看，鼓励和引导职工自觉保护环境，与维护职工权益的核心目标在根本上是一致的。