我国民事诉讼罚款制度研究

靳建丽，赵龙阳

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》将罚款作为对妨害民事诉讼的强制措施规定到民事诉讼规范之中，后经1991年民事诉讼法立法，2007年、2012年、2017年民事诉讼法修改，以及2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（简称“《民事诉讼法司法解释》”）颁行（2020年修正），对民事诉讼强制措施之罚款制度进行了修改、补充与调整。立法上的变化主要体现在罚款制度的适用对象范围、罚款金额确定幅度和复议程序细化等方面，但是对影响罚款制度之根本的立法理念、诉讼体制、基本原则等均没有明显触及和调整。鉴于此，本文立足民事诉讼基本原理，透过罚款制度变革的立法修改和实践，揭示其制度运行中存在的问题，提出完善我国民事诉讼罚款制度的理论方案。

一、民事诉讼罚款的性质和功能定位

罚款作为对妨害民事诉讼的强制措施之一，其性质和功能取决于民事诉讼强制措施的性质和功能定位。厘清民事诉讼强制措施的性质和功能，对认识和理解民事诉讼罚款制度具有重要意义。

关于民事诉讼强制措施法律性质的讨论，学术界主要有四种主流看法：一是民事诉讼强制措施不是法律制裁，而只是一种“排除方法”“强制手段”“教育手段”或“强制教育手段（方法）”。二是民事诉讼强制措施在法律属性上就是一种法律制裁。三是民事诉讼强制措施是一种带有制裁性质的强制手段或强制教育手段。四是民事诉讼强制措施主要是强制手段或教育手段，部分强制措施带有某些制裁因素［1］。上述四种观点除了在量的规范上存在差异外，其实质是在回答民事诉讼强制措施是不是法律制裁这一问题。所谓法律制裁是指特定国家机关对违法者依其应付的法律责任而实施的强制性惩罚措施。通过分析《中华人民共和国民事诉讼法》（简称“《民事诉讼法》”）“第十章 对妨害民事诉讼的强制措施”的立法原意，我国的民事诉讼强制措施实际上，就是人民法院依职权对诉讼参与人和其他人因滥用诉讼权利、违反诉讼义务、妨害民事诉讼活动而实施的惩罚性制裁手段。

在性质上，民事诉讼强制措施是一种法律制裁。而理论界存在的“排除方法”“教育手段”或“承认其部分制裁性质”等观点主要囿于认识角度和事物的认识发展过程。首先，局限于“强制措施”字面含义，从行使审判权和诉讼指挥权的法院和法官角度看，强制措施是制止妨害行为继续进行，保障民事诉讼顺利开展的排除妨害手段；从实施妨害民事诉讼活动行为人角度看，通过施加一定的强制方式达到教育行为人、认识自身错误、矫正违法行为的目的。其次，混淆了性质、目的、功能之间的区别，正确的理解应该是，强制措施制裁目的、功能是教育公民守法和排除妨害，而强制性是这类法律制裁的基本属性［1］。第三，重实体轻程序传统对法学研究的深刻影响，承认宪政制裁、民事制裁、行政制裁和刑事制裁等实体法制裁属性，而忽于对程序违法、诉讼责任、程序制裁的探讨显然是不符合一般法理的。毫无疑问，违法行为、法律责任、法律后果是法学理论一般的或共同的问题。

关于民事诉讼强制措施的功能，学术界主要有两种趋向：一种是以尊重法庭和审判人员为重心的制度功能设计；一种是以案件事实查明为重心的制度功能转向。前者是从维护诉讼秩序和司法尊严的价值出发，注重对公共利益的保护，通过施以强制措施达到震慑、警示、教育行为者的目的。后者从事实审理的价值出发，针对诉讼参与人和其他人滥用诉讼权利、违反诉讼义务和实施其他妨害民事诉讼行为的情形，配合自动制裁程序（如程序性失权、不利诉讼法律后果推定等）和强制性制裁措施达到查明案件事实的目的。从根本上说，民事强制措施的适用对象、范围种类、功能作用是由一国的民事诉讼模式（体制）所决定的。一般而言，实行职权主义诉讼模式下的民事诉讼法，相较于当事人主义诉讼模式，会规定更为宽阔的强制措施适用范围和种类［2］。职权主义模式下的民事诉讼法更注重法院的职权发现，当事人主义模式下的民事诉讼法更体现程序当事人主体地位，这一点在强制措施制度中也会得到体现。

综上所述，民事诉讼强制措施具有法律制裁属性，制度功能上应更加注重对案件事实的发现。这就决定了在探讨我国民事诉讼罚款制度改革问题上，要认识到民事诉讼罚款的法律制裁属性，突出事实审理的价值取向［3］。在充分保障程序主体性地位的基础上，构建我国民事诉讼罚款程序性制裁机制，确定哪些妨害民事诉讼行为受民事诉讼罚款制度规制，责任追究程序上如何完善，不服裁决的救济上如何选择。

二、我国民事诉讼罚款制度之检讨

（一）适用对象方面规定仍比较任意，缺乏可操作性

首先，随着诉讼案件激增和维护司法权威之需要，适用罚款强制措施的情形呈扩大趋势，并且存在突破集中立法进行分散立法的探索①有学者指出，与其孤零零的独处一章使得强制措施总是未能与强制执行、证据方面的法律形成有效的协同机制，还不如分散规定更有利于法官进行更有针对性的适用，也与相应程序的其他规定的衔接更为自然。［4］。通过对民事诉讼法及其司法解释的立法梳理，适用罚款强制措施主要表现在以下几种情形：第一，妨害证据类，如伪造毁灭重要证据，以非法手段阻止证人作证或指使、贿买、胁迫他人作伪证等。第二，扰乱秩序类，如违反法庭规则，严重扰乱法庭秩序。第三，侵害特定人员和特定财产类，如侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复特定人员，针对已为公权机关查封、扣押、冻结的特殊财产实施的妨害民事诉讼行为等。第四，妨害执行职务类。第五，虚假诉讼侵害他人合法权益类。第六，逃避执行、拒不执行、拒不协助执行类。不难发现，罚款强制措施的规制对象和范围越来越广。此外，除了在“第十章 对妨害民事诉讼的强制措施”集中增加适用罚款强制措施情形外，还针对特定妨害诉讼行为进行了分散立法规定，比如，非因一般过失逾期提供证据的（《民事诉讼法》第65条第2款），书证持有人以妨碍对方使用为目的毁损书证的（《民事诉讼法司法解释》第113条），被执行人拒绝或虚假报告财产情况的（《民事诉讼法》第241条），等等。

其次，虽然增加了罚款强制措施的适用情形，但是法条规定上仍比较原则，缺乏可操作性。第一，罚款强制措施针对较为严重的妨害民事诉讼行为，其适用结果上显然会对行为人在财产方面造成较大负担，但是司法实践中由于法条规定过于模糊，容易造成适用上的矛盾和不统一。表现在，立法上“违反法庭规则”的严重程度不具体、“重要证据”的“重要”不明确、“情节轻重”判断标准不统一、“人民币十万元以下、五万元以上一百万元以下”幅度空间弹性巨大等，都会造成法官自由裁量权过大、同案不同判情况频发。司法实践中法官是否采取罚款强制措施也极易产生心理上的矛盾，出现两极化倾向，要么不适用罚款强制措施，要么罚款顶格处罚，最终损害司法权威［5］。第二，虽然存在自动制裁程序和罚款、拘留程序并用的责任追究情形，但是在我国民事诉讼立法中仍是个别现象，多类型、多层次的诉讼责任追究机制尚未建立健全。例如，当事人故意或重大过失逾期举证的，人民法院除了可以决定罚款之外，还可以依据自动制裁程序不采纳该证据。

第三，罚款强制措施适用对象不加区别地被归类为妨害民事诉讼行为，缺乏正当性基础，容易造成适用上的恣意和滥用，不符合诉讼法理。一方面，笔者认为，强制措施的法律制裁属性，表明行为人是对其应付法律责任的承担。产生这种法律责任，源自其实施的特定违法行为，在民事诉讼活动中，这种违法行为概括表现为滥用诉讼权利、违反诉讼义务和实施妨害民事诉讼行为。实施妨害民事诉讼行为是承担诉讼责任、施以法律制裁的来源之一并非全部，将强制措施适用对象不加区别地归因于妨害民事诉讼行为的做法有失偏颇，因为还存在滥用诉讼权利和违反诉讼义务需要进行法律制裁的情况。比如，虚假诉讼侵害案外人合法权益、利用诉讼程序拖延诉讼、反复诉讼等属于滥用诉讼权利的范畴，故意或重大过失逾期举证属于违反诉讼义务的范畴。另一方面，对于滥用诉讼权利、违反诉讼义务进行法律制裁存在正当性理由，但是是否所有的妨害民事诉讼行为均具备法律制裁的正当性根据是值得怀疑的。我们有必要厘清妨害民事诉讼行为与其他行为之间的差异。妨害民事诉讼行为是干扰或破坏诉讼秩序，妨碍民事诉讼的正常进行，违反的是民事诉讼法。而民事诉讼过程中新发生的侵权行为、违反治安管理条例的行为和违反社会主义核心价值观的行为有别于妨害民事诉讼的行为，不得将上述行为与妨害民事诉讼行为相混淆。

（二）裁量程序方面司法行政化倾向明显

首先，“决定——复议”裁决模式行政化倾向明显。“决定——复议”模式本身就是运用行政化方式处理案件的表现形式，实际上就是国家司法机关对行为人的违法行为进行识别、判断、裁决的程序，该程序是一种单方意思表示，是一种强制、一种命令。“决定——复议”书面化案件处理模式虽然可以灵活应对紧急突发情况，但是对于罚款和拘留后果而言，缺乏对诉讼参与人和案外人的程序保障。

其次，裁量主体上的行政化倾向明显［3］。《民事诉讼法》规定对妨害民事诉讼行为采取强制措施的，由人民法院专门行使。在民事案件审理实践之中，法官是案件进程的亲历者，对案件事实最为了解，对诉讼参与人和其他人所实施的行为是否采取强制措施能够得出较为直接的判断。但是我国《民事诉讼法》要求拘传、罚款、拘留决定程序必须经法院院长批准，这就等于将该项裁决权力交给公务繁忙、不熟悉案件具体情况的院长来处理，这样的做法不符合“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法文件改革精神。

第三，程序运行上的行政化倾向明显。审理案件、了解案件具体情况是审判法官，但是决定是否采取强制措施的权力却在院长，这种审理权和裁量权相分离的模式造就了“先审后定”的程序运行机制。

（三）救济途径方面手段单一，未体现程序主体性原则

依照程序主体性原则理论，对程序进行有利害关系的人不仅不应沦为法院审理活动的客体，相反，应当赋予其相当的程序保障。即在涉及当事人及利害关系人地位、责任或权利义务的诉讼活动中，应当从实质上保障其参与到该程序中并能够产生影响裁决结果形成的基本权利。具言之，在裁决作出以前，应当保障能够适时适式地提出诉讼资料、陈述己方意见，或者为听证、辩论的机会。在未被确定此项机会之情况下所收集的证据、资料，不得作为法院裁判的根据［6］。在我国民事诉讼罚款制裁机制中，诉讼参与人和案外人往往被作为法院识别妨害民事诉讼行为、决定是否予以罚款的客体（或称对象），其对罚款决定不服时只能向上一级法院申请复议，复议这一明显行政式处理方式不能给申请人提供更多的补充资料、听取意见的机会，况且在上一级法院“多维持、少撤销”的现实情况下，当复议结果出现错误时，申请人再无其他救济途径。

国外通常规定强制措施应以书面裁定的形式作出，并且赋予行为人向上一级法院“抗告”的权利。如德国《民事诉讼法》相关规定，对于拒绝出庭作证的证人可以适用罚款、拘留强制措施，对此项裁定可以提出抗告①德国《民事诉讼法》第390条规定，证人无正当理由拒绝作证或者拒绝履行宣誓手续，可以命令其负担因此而产生的诉讼费用，同时对证人处以罚款；不能缴纳罚款时，对其进行拘留。证人再次拒绝作证时，依据当事人申请，对其予以拘留，以强制其作证。对此项裁定，可以提起抗告。。对拒不到场的鉴定人作出罚款裁定后，允许提出抗告②德国《民事诉讼法》第409条规定，鉴定人不到场或者拒绝从事他有义务应该从事的鉴定工作，应负担由此而产生的费用，并处以罚款。再次违犯的，可以再次处以罚款。对此项裁定可以提起抗告。。如日本《民事诉讼法》相关规定，对于无正当理由不出庭的证人作出罚款裁定后，证人可以即时抗告③日本《民事诉讼法》第192条规定，证人没有正当理由不出庭的，法院以裁定命令其负担由此而产生的诉讼费用，并处以10万日元以下的罚款。对于该裁定，可以即时抗告。。我国民事诉讼罚款强制措施，以决定书形式作出，行为人对罚款决定不服的可以申请复议一次，且申请复议期限和复议审查期限规定3日和5日。相较于“决定——复议”模式，“裁定——抗告”模式显然是司法式思维设计的制度成果，更加突显对程序公正价值的追求。

美国民事诉讼法律责任的追究程序具有多样性。根据《联邦民事诉讼规则》，美国民事诉讼法律责任的追究程序主要有三种：一是自动制裁程序，二是依申请的追究程序，三是依职权的追究程序［7］。自动制裁是直接由法律规定的，法律预先规定了某一违法行为必然会产生某种不利法律后果。这种不利法律后果主要表现为程序性失权和不利后果推定。依申请的追究程序，是指将责任追究的权利赋予程序当事人及利害关系人，责任追究程序因当事人的申请启动，法院是责任确认的主体，决定该行为是否构成违法，是否施以制裁，选择哪种制裁手段，一种或者多种。

相较于我国民事诉讼法规范，不仅缺乏系统性的责任追究程序，而且具有单纯性质的诉讼责任条款也少之又少。究其原因，与我国职权主义历史传统、重实体轻程序传统观念、学术理论研究不足和实务成果转化不够等因素相关。

一方面，我国民事诉讼模式（体制）的形成深受我国传统的纷争解决方式和外国民事诉讼体制和理论、观念的影响［8］。“马锡五审判方式”是传统纷争解决方式最直接的体现，其带有浓厚的职权探知主义色彩，裁判者可以依职权进行证据收集和提出。此外，对我国民事诉讼体制选择和理论构建影响最为深远的要属带有强烈国家干预特征的前苏联民事诉讼法，表现为我国民事诉讼立法和司法中带有浓厚的职权主义色彩。随着社会主义市场经济的迅猛发展，我国民事诉讼程序中显露出法院职权干预渐进弱化、当事人处分权不断强化的特征，并且伴随数次司法体制改革实践，我国不断吸收大陆法系和英美法系当事人主义诉讼模式中符合中国实际的做法，初步形成了极具中国特色的民事诉讼模式。即便如此，在我国《民事诉讼法》“第十章 对妨害民事诉讼的强制措施”中职权主义色彩仍比较浓厚，甚至自1982年《民事诉讼法（试行）》，均没有突破职权主义的限制。

另一方面，注重实体与轻视程序的传统法学观念影响根深蒂固。该传统法学观念的形成与中国诉讼法史息息相关。与西方传统法律文化不同，中国传统法律文化具有“集中、统一”的风格特色，如法律编纂结构方面不区分实体法与程序法，组织运行机制方面不分设司法与行政。在认识层面上，该传统法学观念还源于对民事诉讼程序意义理解的不足，以及对程序公正或者程序正义认识的欠缺。我国民事诉讼罚款制度在责任追究程序启动、审理裁量主体分立和不服裁决救济方式等方面仍没有摆脱重实体轻程序的桎梏。具言之，责任追究程序启动方面，我国民事诉讼罚款制度仅存在法院依职权决定是否采取强制措施；案件审理和裁决主体方面，我国民事诉讼罚款制度存在“先审后定”“审而不定”“定而不审”的司法行政化倾向；不服裁决救济途径方面，我国民事诉讼罚款制度只能针对罚款决定书依法申请复议，并且申请复议期限和复议审查期限十分短暂，复议后别无其他救济途径。

三、我国民事诉讼罚款制度的应然改革

（一）限制适用对象范围，区分情况进行细化

总的来说，民事诉讼罚款强制措施适用范围呈现不断扩大之势，但是立法上应当结合罚款强制措施的性质和功能在其适用范围上予以限制，明确哪些违法行为适用于罚款强制措施，哪些违法行为不适合运用罚款强制措施施以制裁，对于适合用罚款强制措施来制裁的引入裁量基准，对裁量幅度予以分格处理①有学者指出，为保障被罚款人的权利及实现罚款保障诉讼顺利进行的立法预期，有必要通过司法解释引导罚款制度从“立法粗化”向“细化规定”转型。［9］。从民事诉讼罚款制度功能出发，应当将重心从防止对法院权力侵害以及促进法院权力行使向有利于案件事实查明和推动案件进展转变。所以应当改变现行法律规定中扰乱秩序类、侵害特定人员类和妨害执行职务类违法行为均交由罚款、拘留强制措施予以制裁的现状，采取交由司法警察处理、依据治安管理处罚规制和刑罚规制的做法。

按照违法行为的性质和特征，运用不同的责任追究程序，提高综合制裁实效。根据作为和不作为的方式划分，作为包括滥用诉讼权利和实施妨害民事诉讼行为，不作为主要指违反诉讼义务。对于大部分的违法行为，可以采取依申请和依职权相结合的责任追究程序模式。一方面体现对程序主体性原则的贯彻、释放当事人及利害关系人在责任追究上的积极性；另一方面体现法院职权监督和保障诉讼顺利进行的独特价值。对于滥用诉讼权利和违反诉讼义务的行为，法院除了可以运用罚款、拘留等强制措施进行制裁之外，法律还应当直接设置程序失权和不利后果推定条款，一方面给行为人施加压力、促进案件事实查明；另一方面客观上推动案件实质进展。对于一般的妨害民事诉讼行为，不能直接规定或者不便于现在就规定自动制裁程序条款的，仍依据民事诉讼强制措施予以制裁，但是要弱化行政处理倾向，强化司法程序理念。

（二）规定依申请追究程序，弱化职权主义色彩

我国民事诉讼罚款决定机制绝大多数是法院依职权启动，缺少当事人及利害关系人依申请启动的责任追究方式，况且只有针对少数违反诉讼义务的行为规定了程序失权或不利后果推定责任。如上所述，我国民事诉讼罚款制度存在多任意性规定、可操作性差、司法行政化倾向明显、职权主义色彩浓厚、对程序参与人和案外人主体性地位保障不充分等弊端，种种弊端均指向我国民事诉讼罚款制度责任追究程序的单一和稚嫩，尤其是依职权追究程序的垄断性地位造就程序当事人和案外人沦为程序制裁的客体，难以发挥当事人在责任追究中的积极性，面对争议罚款决定书或者维持复议结果难以补充资料、陈述意见。

规定依申请的追究程序存在现实上的根据。首先，当事人比法官更了解案件真实情况，更容易发现对方当事人或者案外人滥用诉讼权利、违反诉讼义务和实施妨害民事诉讼的行为，在追究违法者责任上存在直接的利害关系，行使“追责权”更具积极性和主动性；其次，由当事人申请法院启动审查裁决程序，从心理上更容易接受案件处理结果，发挥程序吸收不满的功能；第三，由当事人及利害关系人提供违法事实线索，有利于节约司法资源，缓解司法审判压力；第四，依申请的追究程序更符合司法体制改革动向，充分体现程序主体性原则。

（三）贯彻程序主体性原则，充分听取意见，允许提出上诉和申请再审

首先，引入听证程序。无论是依申请还是依职权启动的罚款裁决程序，允许当事人提出书面意见，采用开庭听证程序，充分保障程序当事人及利害关系人的知情权和陈述意见的权利。

其次，变“决定——复议”模式为“裁定——上诉——有限再审”模式。这两种模式实际上是两种价值的权衡，“决定——复议”模式以诉讼效率为导向，能够适用强制措施所要解决问题的突发性、紧迫性需要，但是一定程度上损害了诉讼公正价值，存在着对行为人合法权益保障不周的风险；“裁定——上诉——有限再审”模式是以诉讼公正为导向，能够为行为人提供较为充分的救济机会，不过会影响案件诉讼效率。由于我国现行民事诉讼罚款制度存在对行为人保护不周的种种弊端，并且罚款、拘留强制措施不同于一般强制措施，会给行为人人身及财产带来切身利益的限制，所以应当改变具有司法行政化倾向且不利于行为人权益保障的“决定——复议”模式。罚款、拘留措施适宜通过书面裁定方式作出，对该裁定可以提出上诉。上诉期间中止原裁定的执行，但情况紧急除外。此外，只有针对发生在生效裁定之后出现的新事实、新证据，才允许行为人通过申请再审救济。

第三，实现“由法官审理、由法官裁决”的审裁合一体制。正如第二部分所述，审理权、裁量权相分离的罚款制裁模式在裁量主体和运行机制上均存在行政化倾向，一方面“先审后定”“审而不定”“定而不审”的司法实践不符合一般的诉讼法理，另一方面无形中会给审理法官造成心理上的矛盾和冲突，不利于案件顺利推进。此外，裁决权交由法官行使符合司法改革中“让审理者裁判”、“让裁判者负责”的司法理念。

第四，罚款金额的确定应贯彻比例原则［10］。尽管司法解释中明确要求罚款金额的确定应当根据行为人实施妨害民事诉讼行为的性质、情节、后果，当地的经济发展水平，以及诉讼标的额等因素综合确定，但是实践中仍出现大量同案不同判、罚款金额与诉讼标的额差距过大等情况，行为人难以接受，法院不易执行，甚至行为人“权衡利弊、铤而走险”。针对已经确立的类案检索制度，办案法官可以充分运用类案检索机制，广泛参照指导性案例和参考其他类案，对实施类似妨害民事诉讼行为的行为人确定合乎比例的罚款金额，以实现法律的统一适用。