宅基地三权分置的制度安排探究

李 芊

一、问题的提出

为了保障农民的居住权益，我国早年建立了宅基地“两权”制度。长期以来，我国宅基地归集体所有，村民只享有对宅基地使用权（为区分三权分置下的使用权和两权分置下的使用权，三权分置下的使用权在本文中用“”特别标注）。但是随着近年来人们生活水平的提高，人们对于宅基地的需求不再局限于居住保障，对宅基地权利的财产性需求愈加迫切。中国在城市化的进程中，一批村民离开农村，进入到城市中，最终部分村民定居于城市。但是当前的宅基地制度却严格限制了宅基地的转让、抵押等财产性功能的实现。如《民法典》规定，宅基地所有权和使用权均不得抵押。农民既不愿意放弃既得的宅基地权益，也难以通过宅基地合法地获取财产性收益，这就导致了大量的宅基地闲置。

针对这种现状，2018年出台的中央一号文件提出对宅基地实行“三权分置”，即一个宅基地上可存在所有权、资格权以及“使用权”这三权。“三权分置”是对从前宅基地“两权”结构的重大变革。该制度是以宅基地集体所有为基础，以宅基地资格权和“使用权”代替以前的使用权，在坚持保障农民的居住利益的前提下，更好地实现宅基地的财产性利益。但是，对于宅基地所有权、资格权以及“使用权”的制度安排，《民法典》、《土地管理法》等相关法律法规均没有做出进一步的规定，导致理论界和实务界众说纷纭。以下将对三权分置下所有权、资格权以及“使用权”的具体制度安排分别做出探讨。

二、宅基地资格权的制度安排

关于资格权，学界众说纷纭，有取得资格权说[1]、宅基地剩余权说[2]以及取得资格兼剩余权利说[3]等。在取得资格权说中，资格权指的是请求分配宅基地的权利。在宅基地剩余权说中，资格权指的是转让宅基地三权分置下的“使用权”后农户剩余的权利。在取得资格兼剩余权说中，资格权是取得资格权以及剩余权两种权利权能的混合。笔者认为，采取取得资格兼剩余权说更为合适，理由如下：

三权分置设立目的就在于放活宅基地财产性权利，但是财产性权利的放活不能损害宅基地的保障功能。而设立资格权的初衷就是切实保障农村居民的基本生活权益。在取得资格权说中，一旦农户将宅基地“使用权”转让给农民集体以外的人的，农户既不享有宅基地请求权，也不享有宅基地“使用权”，此时农户的居住权益就不能得到保障。但是宅基地剩余权说也存在瑕疵。剩余权中体现的身份性不够明显，更多地体现了宅基地的财产性权利。且剩余权不能很好地保障转让宅基地的集体经济组织成员在特殊情况下有重新获得宅基地的权利。取得资格兼剩余权利说则很好地避免了以上问题。

在取得资格兼剩余权利说理论下，宅基地取得资格权是指宅基地使用权转让人在特殊情况下重新获得宅基地权利。由于集体经济组织的所有权能包括部分收益权（详见下文所有权的制度安排），即集体经济组织在宅基地使用权转让时能分得一部分转让收益，集体经济组织也应当对转让宅基地集体经济组织成员提供一定的居住地保障。需要明确的是，宅基地使用权转让人转让宅基地使用权的前提条件是当宅宅基地集体经济组织成员转让宅基地时还有别的居所或获得居所的能力。[4]但是当转让人发生特殊情况，如失业导致无法继续在城市中租房子居住，或者由于其他不可预料的情况丧失居所，集体经济组织应当重新为转让人分配宅基地。但是在这种情况下，转让人在转让时已经享受了一部分的收益，因此转让人再次获得的宅基地的面积应当小于农村集体内每户可分得的面积。

归根结底，宅基地剩余权的设立是为了保障宅基地集体经济组织成员在转让宅基地“使用权”后仍能够享受宅基地制度带来的居住保障功能。为了保障农户能持续享受居住保障，势必要从宅基地使用权中分一部分权能给宅基地资格权。但是这一部分权能不能过大，否则会影响宅基地“使用权”财产性利益的实现。本文认为，在取得资格兼剩余权利说理论下的剩余权应当包括：定期收取合理的宅基地使用费；宅基被征收出后获得补偿的权利；转让的宅基地“使用权”到期后重新获得“使用权”的权利。

在定期收取宅基地使用费方面，为了使宅基地“使用权”转让后农户即转让人能获得一定的生活保障，应当赋予转让宅基地的农户在宅基地“使用权”被转让期间定期收取宅基地使用费的权利。在收取宅基地“使用权”转让费时，应当适当考虑后续要定收取的宅基地使用费而适当降低价款。在期限届满后重新获得“使用权”方面，由于所转让的宅基地“使用权”都是有期限的（详见后文“使用权”的制度安排内容），所以到期后如果没有特殊情况，宅基地的“使用权”还是回归到转让宅基地的村民手中。

三、宅基地“使用权”的制度安排

（一）三权分置下宅基地“使用权”的权能

需要明确的是，三权分置制度下的宅基地“使用权”不同于从前“两权”体系下的宅基地使用权。在三权分置的情况下，宅基地“使用权”是指没有身份属性的纯粹的财产性用益物权。根据前文，资格权实质为宅基地取得资格权兼剩余权。在资格权含义内的剩余权分走了一部分使用权的权能后，此时的宅基地“使用权”本质上是一种降阶的使用权。首先，宅基地“使用权”是有期限的；其次，宅基地“使用权”受到所有人以及转让农户的监督和限制。

（二）三权分置下宅基地“使用权”的抵押和转让

在宅基地权利分为所有权和使用权两权的情况下，使用权承载的功能包括：对农户居住利益进行保障等社会保障功能；对宅基地进行利用的财产性功能。在2018年中央一号文件的三权分置制度下，宅基地资格权承载了社会保障功能，宅基地“使用权”承载的社会保障功能被剥离。在“两权”制度下，为了充分保障农户的居住利益，宅基地所有权不允许转让、抵押。但是在三权分置情形下，由于宅基地身份性、保障性的功能更多地由宅基地资格权进行承担，此时宅基地“使用权”承担的是财产性权益的实现功能。在这种情况下，不应该再禁止宅基地“使用权”的流转。只有放活宅基地“使用权”，才能最大程度地保障农户以及其他权利主体的财产性权益得以实现。因此，应该确立宅基地“使用权”的抵押和转让制度。

宅基地“使用权”的抵押和宅基地“使用权”的转让虽然都是宅基地财产利益的实现形式，但是由于宅基地“使用权”的抵押不转移宅基地“使用权”的占有，所以相比之下宅基地“使用权”的抵押更受人青睐。[5]虽然资格权的设立有助于对转让宅基地“使用权”的农户提供居住保障，但是我们仍然有必要对宅基地使用权进行抵押时，做出相应的规定以防范农民失去居住条件的风险。关于宅基地“使用权”的抵押，全国多个地区展开了试点工作，取得一些有益的经验。很多试点地区都要求宅基地“使用权”的抵押的前提是，被抵押的宅基地“使用权”丧失后抵押人（仅限集体经济组织成员）自身的居住利益能被满足。[4]如浙江义乌通过设置宅基地抵押的限制条件来预防宅基地使用权抵押时可能出现的风险。其对宅基地“使用权”的抵押开展试点工作时提出，宅基地“使用权”抵押的前提条件包括农户有两套或者两套以上的房屋等。[5]这种要求有利于防范抵押权实现后农户无房可居的风险。从多地的实践情况看，设置宅基地“使用权”抵押的前提条件是有必要且可行的。本文认为宅基地“使用权”抵押的前提条件如下：

1.必须满足如下条件之一：

（1）在有稳定的收入以及购买了职工社会保险超过十年；

（2）在其他地方拥有合法住房等；

（3）有充分的证据证明抵押人现在及将来有住房保障。

2.宅基地“使用权”的抵押应经过农村集体经济组织或者村民小组和宅基地资格权人同意

宅基地“使用权”的转让与宅基地“使用权”的抵押类似，都可能导致集体经济组织成员丧失对宅基地“使用权”。因此，和宅基地“使用权”的抵押一样，宅基地“使用权”的转让同样需要以宅基地资格权人的居住利益能被满足为前提，[4]宅基地“使用权”转让的前提条件可参照宅基地“使用权”抵押的条件。

四、宅基地所有权的制度安排

相比宅基地的资格权制度和宅基地的“使用权”制度，三权分置下的所有权制度变动较小。为了配合宅基地资格权和“使用权”的设立和变化，更好地实现对农户权益的保障和农户对宅基地的财产利益，宅基地所有权的权能仍然需要进行一些必要的调整。主要体现在如下两个方面：

一是宅基地所有权人的知情权和同意权。当宅基地“使用权”人对宅基地进行抵押和转让时，宅基地“使用权人”必须告知宅基地所有权人相关情况并经过所有权人同意方可进行抵押和转让；当宅基地“使用权”人对宅基地及周边环境作出可能产生重大影响的行为时，必须告知宅基地所有权人相关情况并经过所有权人同意。二是宅基地所有权人的收益权。宅基地所有权人有权从宅基地“使用权”转让的收益中分得部分收益。

五、小结

浙江义乌作为宅基地制度改革试点地区，首次提出宅基地“三权分置”的制度构建。[6]2018年中央一号文件三权分置制度的提出正式揭开宅基地制度改革的序幕。针对宅基地所有权、资格权以及“使用权”的制度安排，笔者提出：在宅基地资格权的制度安排方面，为了更好地保障农户的居住利益，资格权应采用取得资格兼剩余权说。宅基地取得资格权是指宅基地使用权转让人在特殊情况下重新获得宅基地权利。剩余权应当包括：定期收取合理的宅基地使用费；宅基被征收出后获得补偿的权利；转让的宅基地“使用权”到期后重新获得“使用权”的权利。在宅基地“使用权”的制度安排方面，先明确了宅基地“使用权”是有期限的以及宅基地“使用权”受到所有人以及转让农户的监督和限制；再明确了宅基地“使用权”抵押和转让的前提条件。宅基地“使用权”抵押必须满足如下条件之一：（1）在有稳定的收入以及购买了职工社会保险超过十年；（2）在其他地方拥有合法住房等；（3）有充分的证据证明抵押人现在及将来有住房保障。同时宅基地“使用权”的抵押应经过农村集体经济组织或者村民小组和宅基地资格权人同意。宅基地“使用权”转让的前提条件可参照宅基地“使用权”抵押的条件。在宅基地所有权的制度安排方面，有必要对宅基地所有权的权能进行一些必要的调整，主要体现在宅基地所有权人的知情权和同意权以及宅基地所有权人的收益权。