亚洲国际警务合作组织构建之设想

汤增秋

(江西省公安厅刑警总队，江西 南昌 330006)

国际警务合作是跨越国界的警察事务交流，是不同国家的警察机关根据法律和国际公约相互提供援助，以惩治跨国犯罪、维护国际秩序的执法行为。[1]当前，全球新冠肺炎持续蔓延，疫情后的犯罪形态加速演变，非传统、非接触类案件骤然上升，新型跨境犯罪显著增长，国际警务合作面临新形势、新挑战。伴随着世界权力重心东移，中国作为世界上最大新兴经济体，与世界各主要大国的关系变得复杂而不确定，国与国之间的摩擦从经济贸易领域，延伸至文化、科技等其它领域，国际警务合作更是首当其冲地受到影响。2020年10月28日美国司法部和联邦调查局对八名在美国参与猎狐行动的人员提起诉讼(其中五人被逮捕)，这一事件的发生预示着我国国际警务执法面临以美国为首的西方国家打压的风险，未来中国国际警务执法合作将面临长期的挑战。面对复杂多变的国际形势，中国必须运用体制机制威力应对风险挑战，在继续依托西方已建立的国际警务合作体系的同时，应依靠自身的实力，创设国际警务合作的新机制，构建国际警务合作的新框架，力求在地缘优势国际警务执法合作中谋求核心地位和主导权。

一、构建亚洲国际警务合作组织的意义

近年来，我国综合国力显著提升，国际地位和国际形象有了一定程度的改善，但实际取得的国际地位和影响力与综合国力仍不相匹配。就国际警务合作而言，中国虽然加入了一些国际警务合作组织，但是在这些组织中一直处于话语权和代表权缺失的状态，缺乏实质性决策权和主导权，严重影响了我国执法安全合作效率。在此形势下，中国推动构建公平公正、互相尊重、协商共赢的国际警务合作常态化机制，既是维护国家安全利益的必然选择，也是构建全球安全议题制度话语权的重要方式。

全球化、现代科技和新冠疫情三重叠加的世界，跨国性和联动性已经成为当前犯罪最为突出的特点，犯罪要素不断地在国家之间流动，同一区域国家的犯罪态势相互刺激，仅靠双边警务执法合作无法有效应对新型跨国犯罪问题。保罗·肯尼迪在描述人类21世纪的暗淡前景时曾断言，应对全球性问题的各种措施并不是仅靠传统民族国家就可以做到，民族国家的一部分权力须让渡给全球性或区域性国际组织，以更好应对跨边界的全球性和区域性挑战。[2]尽管目前应对跨国有组织的犯罪仍主要通过国家中心主义模式开展，但在打击犯罪的警务和司法合作的小舞台上，行为者的利益经历了从国家层面到超国家层面的转移，形成了一个稳定的跨国联合和联盟，[3]这种跨国联合和联盟被证明是行之有效的。目前，国际恐怖主义犯罪与跨国毒品犯罪、跨国武器走私、非法移民活动在中亚和东南亚地区相互交织，而“一带一路”沿线国家大多分布在这些地区，“一带一路”国际合作面临较为严重的安全挑战。因此，加强区域安全治理，构建区域警务合作国际组织，使亚洲国家在更高层次的国际警务执法体系下开展合作，既可以实现打击违法犯罪的功利性目标，也可以达到创建区域安全稳定国际环境的结构性效果。

2020年11月20日，习近平主席在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上的发言中指出：“我们要继续推进区域经济一体化，早日建成亚太自由贸易区。”亚太自由贸易区的安全发展，离不开高效的区域警务合作作为保障。正如全球化一样，经济的一体化是一个多维度的过程，以经济发展为目的的联合逐步成为一种综合性的需要，例如，在欧盟框架下的警务合作应运而生，短时间内形成了系统化的警务合作机制。[4]随着世界格局呈现出欧洲、美洲、亚洲三足鼎力的格局，未来的世界治理体系既有全球的治理机构，又需要有区域的治理机构。[5]纵观世界范围内的区域性国际警务合作组织，欧洲有欧洲警察署、美洲有美洲警察署、非洲有非洲刑警组织，这些合作组织基本运作良好。目前，亚洲各国间警务合作不断加强，建立了有如东盟警察组织等合作组织，但是存在覆盖面不广、代表性不强的问题，不能满足区域安全合作要求。中国作为亚洲最大经济体量的国家，应抓住机遇、顺势而为，从体系参与者向制度建设者转变，探索创建亚洲警务合作组织，为维护区域安全稳定、构建区域安全命运共同体贡献中国智慧和中国力量。

二、国际警务合作组织的法律性质

(一)定义“国际组织”

多年来，众多国际法学者、国际政治学者对国际组织的定义进行了深刻而长远的探讨，但目前仍没有一个普遍认同的定论，也没有一个权威机构作出界定。1975年的《维也纳关于国家在其对国际组织关系上的代表权公约》也回避了该问题。究其原因，主要是“国际组织”内涵丰富、外延广泛，难以用一个概念去准确、完整地界定其所涵盖的意义及其法律后果。国际组织(international organization )一般是指两个以上的国家的政府、民间团体或个人为特定的国际合作的目的，通过协议形式而创设的常设机构。[6]国际组织有广义和狭义之分，广义的国际组织既包括政府间国际组织，也包括非政府间国际组织。但是国际法上所讲的国际组织基本都是狭义的国际组织——政府间国际组织，即两个以上的国家政府为谋求合作，以实现符合共同利益的目标，通过缔结国际条约的形式而创建的常设性机构。

(二)国际警务合作组织的法律性质

国际警务合作组织以全球性、区域性、次区域性的形式存在。全球性的有如国际刑警组织、联合国毒品与犯罪问题办公室，区域性的有如欧洲警察署、美洲警察署，次区域性的有如东南欧执法中心、澜沧江综合执法中心。从国际组织法角度看，国际警务合作组织应当属于专门性的政府间国际组织：第一，国际警务合作组织的主体是主权国家。第二，国际警务合作组织是国家为了警务合作而建立的。第三，国际警务合作组织(除国际刑警组织外)是国家通过缔结条约的形式创设的常设性机构。

国际刑警组织由于特定的成立历史，不是通过正式的国际条约设立的，其政府间国际组织的法律地位受到少数学者质疑。还有学者困惑于对其法律性质的界定，如安玛丽·斯劳特(Anne-Marie Slaughter)教授指出，国际刑警组织在世界格局中扮演着政府间国际组织的作用，但其又不是根据一份真正的条约而建立的。[7]目前，学术界主流意见认为，国际刑警组织具备政府间国际组织的法律属性，西尔韦斯·玛莎(Rutsel Silvvestre J. Martha)的专著《国际刑警组织的法律基础》详细研究了国际刑警组织是否可以在没有正式条约的前提下成立，胡黎阳也在《国际刑警组织的法律人格研究》中认为，国际刑警组织已经基于主权国家对其的相关授权而具备政府间国际组织的法律人格。

三、我国主导构建亚洲国际警务合作组织的设想

(一)增加政治互信、扩大发展共识

亚洲许多国家相互接壤，一些国家之间的历史传统、风俗习惯和民族文化具有共源性，为亚洲国际警务合作提供了地缘优势。但是，区域合作仍难逃国家性质、意识形态、利益诉求差异的束缚，表现出合作互信度不足、合作意愿不高。我国应加强与相关国家的沟通，秉承共商、共享、共建原则，加大高层讨论磋商，增进国家间执法合作文化和核心价值观的了解，寻找利益交汇点，形成合作共赢的认同感和共享合作成果的愿景，激发构建合作组织的主观意愿，夯实建设合作组织的政治基础。

(二)制定法律制度、打牢合作基石

评价一个国际机制是否有效，主要看其在多大程度上影响和塑造国际行为，而塑造国际行为的最根本手段是警务合作基础性条约的制定。纵观世界范围内的国际警务合作，各国国家和地区的警务合作均以法律为基础展开，均具备详实和完备的法律法规。亚洲警务合作应向欧盟一样，构建起一套完整且极具参考价值的行为规范，既为区域警务合作提供宏观的方向，又为警务活动全面展开提供具体的行动指南。一方面，要以亚洲国际警务合作组织章程为基础，构建一套完整的国际警务合作法律体系，尤其是在涉及警察信息收集、传输等方面制定国际通用、具有地区特色的法律规范；另一方面，要在亚洲国际警务合作组织的框架下，促进警务合作的双边条约、国际公约的诞生，丰富亚洲国际警务合作的法律内容。

(三)建设信息平台、增强情报融合

在数字化时代，信息的收集和分享已成为破解跨国犯罪的一项重要因素。亚洲国际警务合作组织应利用现代科学技术，建设强大的信息交换网络平台，建立以情报为驱动的关于跨国犯罪的数字平台，使之成为警务合作交流的主要方式。组织应建立固定化信息流转机制和固定化程序，并设定加密制度，增强信息流转的高效性，解决成员国警察机构之间信息分享的后顾之忧。为提升情报融合水平，亚洲警察合作组织应寻求整合东盟警察组织、上海合作组织、澜沧江综合执法合作中心等多种情报数据资源，对接国际刑警组织数据库，打造符合亚洲区域特色的国际警务合作的情报交流机制和信息化系统。

四、结语

疫情冲击后的世界，亚洲一体化是时代潮流，亚洲区域安全治理需要高层次、广覆盖的警务合作领域的政府间国际组织，亚洲国际警务合作组织的建立成为必然选择。中国应抓住关键时刻，敢为人先、谋长远、布全局，创设警务合作新理念、新机制，主导构建亚洲国际警务合作组织，为区域和全球安全治理贡献力量。