检察机关提起行政公益诉讼的反思与完善

张 杨，张 腾

(1.沈阳工业大学 文法学院，辽宁 沈阳 110870；2.渤海大学 纪律检查委员会，辽宁 锦州 121013)

2017年6月，修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)新增“行政公益诉讼”条款，标志着在我国实践中长期探索试行的行政公益诉讼制度正式获得法律的确认，我国行政公益诉讼制度迈入一个新阶段。自2014年10月以来，检察行政公益诉讼从提出目标到制度建构，从顶层设计到地方实践，从试点探索到全面起步，从制度确立到不断完善，已经走过了7年探索和发展的历程。检察行政公益诉讼在各地的诉讼实践中摸索前进、不断深化，闯出了一条具有本土特色的司法之路。然而检察行政公益诉讼制度并非完美无缺，在司法实践中也暴露出种种问题。

一、理论回归：检察机关提起行政公益诉讼的法理支撑

(一)权力监督制约原理

权力分立与制衡的基本理念最早由洛克、孟德斯鸠提出，权力具有天然的扩张性且极易被滥用，防止权力滥用的根本之策是用权力制约权力，孟德斯鸠认为权力合而为一必将产生极大的风险。立法权和行政权的集中，将导致立法机关制定任何好的或坏的法律都将被坚决地执行。司法权如果与立法权合并，法官便既是规则的制定者，又是规则的执行者，专断的权力必然会导致冤假错案。如果立法权、司法权和行政权三权集中，那就毫无自由可言。我国高度重视权力监督制约问题，科学合理配置，用国家权力限制权力的肆意妄为，在我国的宪制结构中，人民检察院享有守法监督权。[1]在这一宪法定位中，人民检察院不仅肩负着对公权力的监督，还承担着对社会治理的监督。如果所保护的公共利益受到不法侵害，检察机关基于法律监督职能的角色定位享有诉权。检察机关提起行政公益诉讼是检察机关履行宪法赋予其国家法律监督职能的体现，是法律监督与诉讼活动的有机结合，是监督职能通过诉讼途径和手段得以发挥的体现，其精神实质仍是宪法上权力监督制约原理。

(二)公共利益保护论

公共利益是检察行政公益诉讼的目标指向。公共利益保护论认为法的基础是利益关系，公共利益维护是检察机关的职责。[2]新时代背景下，随着社会矛盾的变化，公共利益与个人利益的博弈复杂且激烈，当个人利益得到满足，公共利益受到侵害时，任何组织都有义务加以维护。在我国，行政机关负有公共利益维护的职责，行政机关违法行使职权或者不作为造成公共利益受侵害，此时检察机关提起的行政公益诉讼，其目的是促使行政机关更好地履行法定职责。检察机关作为公共利益一方的代表提起诉讼，一方面强化了公益诉讼的制度定位，另一方面弥补了行政权在公共利益保护过程中的失位。

二、问题反思：检察机关提起行政公益诉讼的实践困境

(一)受案范围较窄

检察机关提起行政公益诉讼的受案范围是公益诉讼中的基础性问题，划定了行政行为应当接受检察监督的范围。《行政诉讼法》第二十五条第四款采用“例示性+等”的立法框架，列举了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4种具体的受案类型，这4种受案类型无疑是实践中的常见案例。立法者为了确保法律涵摄范围的包容性，在第二十五条第四款列举的4种具体的受案类型后增加了“等”，意指除4种具体受案类型外，还包括其他诸如此类的领域。[3]学术界和实务界对“等”字的解释发生了争论，“等”字范围的不确定性使检察机关的可诉范围也变得模糊。与此同时，明显偏窄的受案范围难以全面涵盖日益多元化的行政、司法实践需要，影响着公共利益的保障程度。例如，在网络新闻领域，大量无特定指向的虚假新闻在社交媒体泛滥，它们巧妙地避开监督的范围，对媒体公信力和国家公共安全产生威胁，相比于滞后的行政监管，有学者建议将其纳入检察行政公益诉讼的受案范围，由检察机关提起针对网络虚假新闻的行政公益诉讼，能够产生足够的震慑力。

(二)部分诉前检察建议形式化

诉前检察建议是检察机关提起行政公益诉讼诉前程序的重要组成部分，它是在检察机关充分调查的前提下，向违法或者不作为的行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关积极履行职责，是司法权对行政权失范时的监督干预和提高行政执法效率的需要，体现了检察监督谦抑性的价值导向。检察机关向行政机关发出诉前检察建议后，行政机关应当在法定的期限内及时回应，采取措施纠正违法行为或积极作为，行政机关有合理理由不采纳诉前检察建议的，应当说明理由。不可否认的是，诉前检察建议拓展了检察机关参与社会治理的广度和深度，在分流案件压力、提升执法效率与水平等方面发挥了积极作用，但在实际操作过程中，仍存在一些问题。由于诉前检察建议本身柔性监督的性质，实践中主要通过沟通、督促等不具有约束力的手段进行，往往会出现被建议的对象不予回复或形式回复的现象，而检察机关对行政机关的这一选择只能通过启动诉讼程序来解决。部分行政机关虽然及时回复，但整改工作限于表面而不实质作为，检察机关受制于专业化不足和繁重案件压力，后续监督和追踪难以继续，公共利益受侵害状态未得到有效遏制，问题在整改后又呈反弹之势，难以达到节约司法资源的初衷，影响了诉前检察建议的权威性和公信力。

(三)公益诉讼检察能力不足

检察机关在我国的角色定位为实施公诉和法律监督的国家机关，检察机关既要提起公诉、对侦查活动进行监督，还要对司法审判进行监督。《行政诉讼法》赋予了检察机关提起行政公益诉讼的职能，虽未超出检察机关法律监督的职能范围，但大大增加了其办案的压力，使得本就案多人少的检察机关不堪重负。同时，检察公益诉讼案件涉及生态环境、食药安全等多元领域，专业性较强，对检察机关的理论素养和业务能力要求高，部分工作人员在办案思维、知识储备等方面不足以使其在行政公益诉讼案件中如鱼得水。在公益损害司法鉴定、生态修复赔偿金的认定等案件中，需要根据专业鉴定机构和专家的鉴定意见才能有效地支撑诉讼，目前具有这类司法鉴定资格的鉴定机构较少，制约了检察公益诉讼的有效开展。

三、困境纾解：检察机关提起行政公益诉讼的制度完善

(一)拓宽检察行政公益诉讼的受案范围

2019年10月，中共十九届四中全会提出要“拓展公益诉讼案件范围”，强调公益诉讼改革发展的重要性和紧迫性。拓宽检察行政公益诉讼的受案范围不仅是全会的明确要求，更是实践之需。近年来，随着经济社会快速发展，侵害“等”外领域公共利益的案例数量增多，案件类型日趋复杂多样，《英雄烈士保护法》《行政诉讼法》第二十五条所列举的五类受案类型已不能完全满足新形势的需要，受案范围的拓展已不可避免。在检察行政公益诉讼先行试点到落地推广以来，检察机关不单把法律明确赋权的五类受案领域的案件稳妥办好，而且积极在受案范围的“等”外领域进行探索。例如，2019年青岛市李沧区人民检察院针对“不可移动文物”被擅自改变用途向行政机关发出诉前检察建议，行政机关在规定期限没有完全恢复文物原状，李沧区人民检察院向李沧区人民法院提起行政公益诉讼，使不可移动文物的保护和使用的问题得以妥善解决，成为全国文物保护行政公益诉讼第一案，为行政公益诉讼受案范围拓展至其他领域提供了范例。同时，拓展检察行政公益诉讼案件范围是社会治理之需，检察机关在参与国家治理和社会治理中理应有所作为。比如，涉及家庭弱势群体领域的性侵、家暴、变更抚养权等具有强烈的公益性，亟待检察机关通过行政公益诉讼的途径介入。但是，检察行政公益诉讼案件范围的拓展幅度应当循序渐进，不可盲目扩张。

(二)增强诉前检察建议的监督刚性

增强诉前检察建议的刚性，是提升检察公益诉讼权威和质效的前提条件。[4]首先，检察机关应建立常态化的跟踪回访机制，对前期办理的检察行政公益诉讼案件定期开展检查审视，接续跟进诉前检察建议的落实情况，避免行政机关虚假整改落实和诉前检察建议流于形式。其次，规范诉前检察建议的执法，坚持检察建议问题导向，增强说理性和可操作性，增加诉讼风险告知，提升诉前检察建议的监督水平和被建议单位履职的主动性、积极性。最后，引入诉前第三方代表评估机制。为了解决检察行政公益诉讼中监督不到位、专业化水平不高的困境，可考虑在诉前程序中引入第三方代表评估机制。第三方代表评估机制有其独特的优势，一是第三方代表既独立于检察机关，又独立于行政机关，避免了检察机关既做“运动员”、又做“裁判员”的尴尬局面，又可以避免行政机关对诉前检察建议不够重视的症结。二是第三方专业人员解决了检察人员在非专业领域不够专业的问题，第三方机构专业的评估结果也更能够引起行政机关的重视，缓解检察机关与行政机关之间的对立，保证公益诉讼案件实施的效果。

(三)提升检察机关公益诉讼能力

完善检察行政公益诉讼的配套制度，协同推进公益诉讼的检察工作。一是要强化办案人员队伍建设，增强办案队伍专业化。行政公益诉讼不仅对检察人员的检察业务能力提出了较高的要求，更对检察人员的综合素质有着更高的要求。检察机关可以邀请鉴定机构、高校学者等专业领域的人员，在检察机关内部定期开展专业性的业务培训，加强检察人员与专业领域人员的交流，以期提高检察人员的专业能力。二是打造智慧检务+公益诉讼的办案模式，运用现代科技手段进行调查取证，解决依靠人力调查取证的专业难题，提高取证效率。三是加强公益诉讼专业鉴定机构的建设，使其更好地服务于检察公益诉讼。[5]专业鉴定机构是公益诉讼的技术支撑，在建设过程中要实行严格的准入制度和监管态势，提高鉴定的质量和公信力。最高人民检察院还应考虑制定全国性的行政公益诉讼鉴定评估规则，规范公益诉讼的鉴定运作。