我国《野生动物保护法》的完善路径

王小军，李文潞，王 露

(上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306)

野生动物在维护生态平衡、建设生态文明方面发挥着至关重要的作用。保护野生动物不仅维系物种安全，还是维持生态可持续发展的重要基础。为了保护野生动物资源，我国于1949年后就开始着手野生动物保护的立法工作，并修订了许多与野生动物保护有关的法律法规，初步建立了我国野生动物保护的立法体系。这一体系的基础是《环境保护法》，主体是《野生动物保护法》，还包括其他法律和行政法规等的规定。

近年来，随着我国经济社会的快速发展，人类对野生动物的掠夺式开发和不健康消费，使野生动物携带的病毒在人群中传播，造成突发性公共卫生事件，这不仅威胁生态系统的正常运转，还危及人类的身体健康。

一、《野生动物保护法》问题检视

(一)立法理念不科学

立法理念在法律中居于核心地位，能够为立法实践活动提供理论指引，[1]立法理念科学性对于加快构建源头预防的生态环境保护体系至关重要。分析现有《野生动物保护法》具体条例，其立法理念科学性有待完善，具体体现在如下几个方面：

第一，忽视生态价值的首要地位，重利用、轻保护。《野生动物保护法》第一条规定旨在维护我国的生态系统，推进生态文明建设。该条例未将生态价值的首要地位明显呈现出来。此外，现行《野生动物保护法》第四条提到国家对野生动物实行规范利用，其中，“规范利用”指在法律允许的范围内对野生动物资源进行合理利用，这在一定程度上体现了对野生动物资源利用的合法化。该条例的内容相较于保护，重在强调如何合理合法利用野生动物资源，这种一味强调野生动物的资源属性，违背了《野生动物保护法》以“保护”为目的的立法初衷。[2]第二，公共卫生安全理念的缺失。随着我国经济发展水平的快速提高，人们的消费水平也得到很大提升，部分公众追求“吃野味儿”的新鲜感，使捕捉、贩卖、食用野生动物成为一条经济利益链，给公共卫生安全带来重大隐患。现行立法忽视野生动物作为中间宿主传播疾病的可能性，特别是对于以商业目的进行人工繁育的法律规制不足，从而导致人类对野生动物制品的非理性消费，严重威胁公众健康。

(二)保护范围狭窄

我国《野生动物保护法》的主要保护对象为珍稀、濒危和“三有”野生动物，除此以外，其他野生动物并不在法律保护范围内。

第一，《野生动物保护法》第二条第二款和第二十一条第一款的规定均说明当前我国野生动物保护中实际保护范围是有限的，大部分野生动物保护在条款中规定较少。除此之外，《野生动物保护法》第二十一条至第二十七条对野生动物的猎捕、杀害、繁育等方面作了详细规定，但以上条例保护的对象均为“国家重点保护野生动物”，对其他野生动物并未做出明确的规定，也没有在法律的保护和监管范围内，从而不受法律保护。[3]第二，《野生动物保护法》中保护范围过窄的问题在2004年、2016年等年份的几次大改中并未得到实质性改变。所有野生动物在生态系统中都具有重要地位，如只保护“三有”野生动物，忽视其他野生动物的保护，将会存在损害生物多样性、危害公共安全和公众健康的诸多风险，反而更不利于对“重点野生动物”的保护。

(三)相关主管部门权限交叉严重

明确野生动物保护主管部门的职责划分是实现野生动物监督和管理首要考虑的问题。现行《野生动物保护法》并未对“野生动物保护主管部门”进行具体明确的划分，也没有规定相关主管部门的责任和义务。

第一，《野生动物保护法》第七条第一款指出我国林业部门和渔业部门作为监管部门都主管野生动物的保护工作，但陆生野生动物和水生野生动物保护的工作内容庞杂，在实际执行过程中，除上述两部门外，还涉及林业草原、生态环境、卫生健康等多个部门，现行的法律法规并未明确规定以上职能部门相应的职权范围。第二，各主管部门之间多存在管理范围重叠和职责交叉现象，由此导致实际管理过程中，推诿扯皮等现象经常发生。政府机构改革后，林业草原主管部门的职责涉及水生野生动物的保护工作，在实际操作过程中也和农业农村部的渔业渔政部门发生职能交叉或权限冲突。[4]各部门在野生动物交易自发性集市、野生动物网络买卖、私人之间的买卖等方面尚未明确监管职责，影响各部门联合执法行动，亦妨碍野生动物保护工作的有效推进。

(四)野生动物保护名录更新迟缓

《野生动物保护法》第十条规定国家对野生动物实行分级分类保护制度。分级分类保护制度作为野生动物重点保护制度的核心内容，现阶段比较僵化且发展缓慢。

第一，现有名录内容陈旧。前几次修改并未作实质性更新，现有名录保护种类和范围过窄，内容陈旧、制度僵化，总体发展呈滞后状态。1989年制定的《国家重点保护野生动物名录》于2003年作了小幅度的修改，除将部分Ⅱ级保护野生动物变更为Ⅰ级保护野生动物外，其他保护名录迄今为止并无明显变更。这种状态已不能满足外界环境变化对野生动物保护的条件，也不符合法律规定的每五年更新(2017年之前需要每十年更新)调整的要求，导致分级分类保护制度陷入僵化状态。第二，《国家重点保护野生动物名录》被两个不同部门颁发，其内容存在一定的重叠，林业草原主管部门和农业农村主管部门对于个别物种的保护意见不一致。此外，我国重点保护野生动物栖息地与自然保护区、国家公园的保护范围也存在一定的重叠，这也导致野生动物保护名录更新缓慢。

(五)禁食野生动物条例不健全

禁食野生动物制度在野生动物保护立法中也占据重要地位，[5]现行《野生动物保护法》虽然对野生动物的生产、经营等方面做了一些相关规定，但未对食用环节做出规定。

《野生动物保护法》第三十条可从以下几个层面进行解读：第一，该条明确规定了禁止生产、经营使用野生动物，但只针对“国家重点保护野生动物”，笔者将其解读为“非国家重点保护野生动物”在有合法来源的前提下是允许经营利用的。第二，该条例的相关规定确立了国家重点保护野生动物不被食用的法律地位，禁止使用没有合法来源证明的非国家重点野生动物，从一定层面上，笔者可解读为该条例是允许使用有合法来源证明的非国家重点保护野生动物的。因此，非国家重点野生动物不被食用的法律地位出现了保护瓶颈。第三，《野生动物保护法》第三十条中的“食品”一词，显然是将野生动物作为食用对象，允许人类使用合法购买的野生动物及其制品作为食品进行食用，即一定意义上对人类食用野生动物这一行为持肯定态度。[6]

二、《野生动物保护法》的完善路径

(一)树立科学多元的立法理念

野生动物作为一种自然资源，具有科学、生态、社会等多元价值。野生动物的首要价值是其生态价值，生态价值是科学、社会等价值的前提和基础，在立法理念中应将其置于优先地位，并得到法律的优先保护。因此，我国应将“生态中心主义”作为立法的基本理念，全面保护野生动物及生物多样性，重视野生动物的生态价值，并对其多元价值进行综合考量，在法律中予以明确规定。在修订《野生动物保护法》时，建议将保护野生动物的生态价值或生态系统列为首条。

虽然野生动物保护与公众健康和公共卫生安全之间的关系尚未得到科学论证，但为了保障人民群众的身体健康和公共卫生安全，理应树立风险预防原则，[7]建议将保障公众健康和公共卫生安全作为新的立法理念加入法律条例，将保护野生动物的生态价值统一到保障公众健康和公共卫生安全上来，促进相关法律法规协同做好重大公共卫生安全保障，从而使生态环境与公众健康从源头上得到控制。

(二)扩大野生动物的法定保护范围

国际上许多国家都对野生动物保护范围进行了不同程度的修改与完善，为了降低野生动物病毒传播给社会带来的公共风险等级，我国也应扩大野生动物的法律保护范围，将所有野生动物纳入《野生动物保护法》的保护范畴，并将野生动物进行分级分类保护，采用一般保护和重点保护相结合的方式，将重点野生动物进行重点保护，将其他野生动物进行一般保护，在划定保护范围后，还应细分具体保护对象，并制定不同的保护标准。

目前，各国对野生动物的定义尚未达成共识，国际上将野生动物通称为Wildlife。笔者将野生动物定义为：野生动物是指非经人工驯养，生活在天然自由状态下，且依靠自然环境和自身能力来存活的物种。“重点保护野生动物”之外的野生动物也是生态系统的重要组成部分，如果对其保护不力，将会对整个生态系统造成负面影响。应从基本国情出发，立足实际，将野生动物的保护范围扩大至所有生存于自然环境下有可能携带病毒的野生动物。

因此，应该扩大《野生动物保护法》第二条第二款的法定保护范围，即野生动物是指珍贵、濒危野生动物和“三有”野生动物，还有其他所有生存于自然环境下的陆生及水生两栖类、爬行类等在内的有可能携带病毒的野生动物。从而对野生动物进行普遍保护，贯彻落实“平等保护”的理念，避免因对野生动物的不当利用再次导致疫情大规模传播。

(三)明确各主管部门的职责划分

明确野生动物保护中各个主管部门的职责划分，需要对与野生动物保护有关的主管部门进行联合，并做出规定，适当提高“野生动物保护主管部门”在保护中的优先性。野生动物的保护和监管部门涉及林业草原、市场监管等多个主管部门，需要明确各主管部门的权限，并建立联合执法机制。

笔者建议，应将各主管部门的职责进行明确划分，即“林业草原部门主管野生动物的狩猎、驯养、繁殖等；农业农村主管部门管理野生动物的防疫、检疫工作；市场监管部门主管野生动物的市场交易管理工作；公安部门负责对违法分子进行处理等。”此外，国家林业草原部门应牵头建立全国统一的野生动物保护执法平台，各部门应及时处理交接的案件，并接受国家林业草原部门的统一管理和监督。

针对地方政府及其林业草原部门、农业农村部门、市场监督部门、公安部门等部门建立监管和义务权力清单，并根据“尽职免责、失职追责”的机制对其建立执法考核机制。[8]明确规定各个野生动物保护主管部门的相关职权，加强有关部门在立法和执法中的协同配合，从而减少有关部门发生推诿扯皮和利益争夺的现象。

(四)完善相关名录制度

我国《野生动物保护法》分级分类标准单一,完善分级分类保护制度首先需要在立法中明确分级分类制度标准这一问题。第一，建立健全野生动物保护范围更新名录制度，将有关部门印发的《国家重点保护野生动物名录》进行整理合并，且这一名录的制定应符合相关国际条约的规定。第二，明确国家重点名录、地方重点名录以及普通名录之间的关系，有必要强化普通名录和地方重点保护名录的严格程度，合理借鉴世界自然保护联盟(IUCN)制定的濒危等级和保护标准，做好国家和地方名录的衔接性规定。

我国应该对野生动物保护实行严格的分类分级制度，及时更新野生动物保护名录，建立科学的野生动物保护名录制度；合理调整名录制度，缩短分级分类制度的评估周期，并且扩充评估内容，丰富评估形式，严格把控评估结果，将评估结果作为终期考核标准，并将其作为调整名录的指标。

同时，可参照其他国家较为成熟的野生动物保护法律体系，以类别取代名录。建议将野生动物划分为鱼类、两栖类、爬行纲、哺乳纲等，避免名录更新迟缓。国家各有关部门要加强协作，将国家有关部门印发的野生动物名录进行整理与合并，适当将名录中的“Ⅱ级”保护野生动物提升为“Ⅰ级”保护野生动物，将“Ⅰ级”保护野生动物降至“Ⅱ级”保护野生动物，逐步减少允许人工繁育的野生动物种类，以此完善我国野生动物保护法的分级分类保护制度。

(五)建立健全禁食野生动物条例

《野生动物保护法》的法律漏洞为人们滥食野生动物留存了很大空间。因此，应该在即将修订的《野生动物保护法》中做出严格的规定和限制，并对滥食野生动物的行为实施全面禁止。[9]为避免因滥食野生动物行为导致的公共卫生安全和健康危机事件再次发生，需要尽快建立健全禁止食用可能造成公共卫生危机或健康风险的野生动物名录。

一是根据2020年初全国人大常委会审议通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》相关规定表明，我国应制定专门的野生动物禁食清单，并借鉴国际公约制定的禁止性名录，将那些携带病毒且危害公众健康的野生动物列入不可食用的范围内，使滥食野生动物的行为受到法律的约束。二是我们在探讨禁食野生动物名录时，还应该对名录中的物种进行准确定位，如主要保护“三有”野生动物，禁食宿主类野生动物，对一般类野生动物主要是为保护生物多样性而禁止或限制非法猎捕等。同时，将人工养殖的非保护类陆生野生动物列入禁食名录，对于可以食用且可人工饲养、繁育的陆生家养动物及其制品和水生野生动物制品不应列入禁食名录，但国家应对其进行严格的检疫。[10]

因此，笔者建议，在《野生动物保护法》第三十条增加一款“禁止滥食野生动物。禁止食用可能造成公共卫生危机或健康风险的所有野生动物及其制品。”以此来健全我国禁食野生动物的条例。

笔者认为，立法机关和科研机构此次对《野生动物保护法》作重新修定，应以维持生态的可持续发展、维护生物多样性，保障人民群众的身体健康和维护国家的公共卫生安全为宗旨，在立法中树立保护优先的立法理念，调整野生动物保护的法定范围，明确各职能部门的职责划分，完善相关名录制度，建立健全禁食野生动物条例，补充完善野生动物保护法与保护生物多样性，弥补现行野生动物保护法律体系的空缺，寻求系统、科学的野生动物保护法律体系，使修订后的《野生动物保护法》发挥强大的法律效力，更好地保护野生动物。