甘孜州经济发展和民生保障研究——基于财政资金对于涉农帮扶的研究

罗 成

(四川民族学院 四川 康定 626001)

建立涉农资金统筹帮扶机制是党和国家推动“三农”工作的重大决策部署, 是推进脱贫攻坚、乡村振兴的重要保障[1]。甘孜藏族自治州属全国典型的特殊整体贫困地区(18个县均为贫困县，占四川省88个贫困县的20.45%)。2014年，全州精准识别建档立卡贫困村1360个、贫困人口51775户220289人，贫困发生率高达23.17%，贫困量大面广程度深，是典型的“贫中之贫、坚中之坚”。因此，形成了涉农资金整合使用的中心目标和核心任务。基于甘孜藏族自治州的现实情况，为了集中财力决战脱贫攻坚，科学推动乡村振兴。根据党和国家以及四川省的涉农资金统筹整合政策精神，甘孜藏族自治州进行了“建立涉农资金统筹整合长效机制试点”项目建设。根据《四川省人民政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》等文件精神，涉农资金统筹整合工作取得了积极成效，为甘孜藏族自治州如期打赢脱贫攻坚硬任务，全州十八个县(市)如期摘帽退出贫困县，同全国、全省如期全面同步实现小康提供了坚实的资金保障。

一、四川省甘孜藏族自治州2020年财政经济概况

(一)综合经济

经四川省统计局统一核算，2020年甘孜藏族自治州地区生产总值达到410.61亿元，比上年增长3.6%。其中，第一产业增加值80.67亿元，增长4.5%；第二产业增加值105.34亿元，增长8.4%；第三产业增加值224.6亿元，增长0.9%。分区域看，东部地区生产总值189.08亿元，增长4.1%；南部区地区生产总值92.88亿元，增长3.1%；北部地区生产总值128.66亿元，增长3.1%。(1)文章数据来源于甘孜藏族自治州2020年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2021-04-02]. http://www.gzz.gov.cn/gzzrmzf/c100046/202104/af3b21c9057f4927823e8b241955bfde.shtml和甘孜州财政局及相关县财政局的统计数据，下不再注。

(二)2020年甘孜藏族自治州财政收支概况

收支创新高，结构不断优化。2020年甘孜藏族自治州各级克服疫情防控、经济下行等影响，甘孜藏族自治州地方一般公共预算收入首次突破40.11亿元，完成预算的105.55%，同比增长17.6%。其中，税收性收入25.28亿元，增长10.8%，占全部收入的63%。财政一般预算支出453.88亿元，增长12.9%。其中，教育支出43.67亿元，下降1.5%；社会保障和就业支出28亿元，下降4.5%；医疗卫生支出32.39亿元，增长3.4%；一般公共服务支出49.09亿元，增长8.6%；节能环保支出14.59亿元，增长38.3%。

二、涉农资金统筹整合具体做法和特色亮点

(一)统筹归并涉农资金，上下齐抓落实，整合资金管理

深入推进“放管服”改革，充分调动县(市)统筹整合的积极性，实行涉农专项转移支付管理资金、任务、权力、责任“四到县”制度，将涉农资金项目安排交给县(市)、审批权限下放到县(市)，实现简政放权、权责对等、简洁高效。甘孜藏族自治州制定了财政涉农资金试点计划后, 各县(市)加强组织领导, 推动统筹整合工作。各县(市)制定了相应实施计划与 推进方案，如《康定市2020年财政涉农资金统筹整合使用方案》《康定市2020年统筹整合财政涉农资金使用安排脱贫攻坚项目方案》等。各县(市)切实履行计划与方案，从2016年到2020年，主要围绕脱贫攻坚进行涉农资金整合使用，取得了较好的成效。

如道孚县自2016年到2019年，累计统筹整合涉农资金8.3亿元，保持80%以上的资金整合率，全力支持脱贫攻坚工作，实现贫困村基础设施完备、产业发展突出、民生福祉有保障。道孚县86个贫困村2552户11871人按照“两不愁三保障”的要求顺利完成脱贫目标，贫困发生率由2014年的23.8%下降至0%。又如2019年，理塘县将统筹整合资金与脱贫成效紧密挂钩，统筹整合财政涉农资金38769.82万元，其中农村基础设施类整合涉农资金投入25698.12万元；农业产业发展类整合涉农资金13071.7万元。坚持“政策打包、项目打捆、资金整合”策略，围绕“村五有”“户六有”集中攻坚，取得脱贫攻坚的良好成效。又如，丹巴县2016年至2020年应纳入整合范围的资金共12.38亿元，已整合资金共10.43亿元，整合率达84.28%，丹巴县实际整合率、实际支出率均达到中央绩效考核满分要求。总体上，甘孜藏族自治州财政局在各部门合力推动下，从2016年到2020年统筹整合涉农资金218.13亿元，主要在全州农村基础设施和农业生产发展方面投入13000多个项目，推进了精准脱贫。据统计，2019年底，甘孜藏族自治州18个贫困县(市)全部摘帽，1360个贫困村全部出列，222986名贫困人口成功摆脱贫困，贫困发生率下降至0.23%。涉农资金统筹整合长效机制项目的实施，为甘孜藏族自治州如期打赢脱贫攻坚硬任务、如期全面实现小康提供了坚实的资金保障，收到了很好的经济、社会效益。

(二)统筹谋划涉农资金整合，大力实行“大专项+任务清单”和资金、任务、权力、责任“四到县”

从“坚持规划引领”，持续开展涉农资金整合使用。遵循“渠道不变、充分授权，县级主体、上下联动,突出重点、统筹兼顾，精准发力、注重实效”的原则,围绕脱贫攻坚规划和年度计划,坚持目标导向和问题导向，有效衔接部门专项规划，以规划引领涉农资金统筹整合、集中投入，支持脱贫攻坚、乡村振兴和现代农业发展。“十三五”期间，甘孜藏族自治州统筹整合使用涉农资金192亿元，用于农村基础设施和农业生产发展。

除有特殊规定外，一般只明确方向，不搞项目“戴帽”，实行额度下达资金，赋予县(市)在资金使用上更多的自主权。对上级戴帽下达的专项资金，由甘孜藏族自治州财政局会同主管部门直接下达;对上级下达使用对象、用途、标准等分配依据明确的未戴帽专项资金，由主管部门提出资金安排方案，经财政审核后下达;对上级下达需进一步明确使用对象、项目、数额的未戴帽专项资金，由主管部门提出资金安排方案，报送甘孜藏族自治州财政局审核后，1000万元以下的，报甘孜藏族自治州人民政府分管领导、常务副州长审批后下达，1000万元及以上的，报甘孜藏族自治州政府常务会审定后下达，其中1亿元以上的，报甘孜藏族自治州州委常委会审定后下达。

(三)强化统筹整合意识，归并涉农资金，立足源头完善涉农资金管理体系

甘孜藏族自治州注重涉农项目与扶贫攻坚目标任务的有效衔接，针对财政资金分配、使用、监督三个环节，结合财政职能职责、主动作为，制定《关于做好统筹整合使用财政涉农资金试点工作的指导意见》《关于进一步转变财政支持产业发展方式的意见》《甘孜州财经互动“政担银企户”助推脱贫攻坚和乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金实施方案》《甘孜州创新投资收益扶贫新模式试点方案》等一系列指导性文件，形成多元化、立体化，全方位、全覆盖的财政支持政策体系。通过政府主导、财政协调、部门配合、上下联动，统筹整合使用各项财政涉农资金，形成沟通协调、信息共享，使用高效、运行安全的涉农资金统筹整合使用工作机制，助推减贫脱贫。

(四)关注贫困户持续稳定增收成效显著

按照东部全面推进、南部稳步推进、北部探索推进的总体要求，制定《甘孜州创新投资收益扶贫新模式试点方案》，以资产股权为纽带，创新投资收益扶贫新模式，开展以“股权量化、按股分红、收益保底”为主要内容的财政支农项目资产收益扶贫试点工作，千方百计激发贫困群众内生动力。东部地区以农民专业合作社、农村集体经济、龙头企业和种养殖大户为载体，全面启动股权量化改革，完善推广“合作社+农户+龙头企业”等利益联结模式。南部地区根据财政支农项目特性和形成资产类型，至少选择1个以上载体，稳步跟进股权量化改革试点。北部地区重点在民主管理水平和群众参与度较高的养殖类专业合作社和旅游开发中，探索推进股权量化试点改革。

如甘孜县利用格萨尔王城的影响力，当地政府总投资6.3亿元，建成占地1455亩的甘孜藏族自治州最大产业扶贫项目和文化旅游项目基地。对109个村每个村建一栋民居，采用招商方式来经营，不管亏盈，都每年上缴村集体30000元，同时要求服务人员尽最大可能解决本村农牧民来民居打工，打工人员保底工资每人每月3000-3500元。截止2020年底，成功签约入驻商户202家，实现房租、经营性收入3100余万元，累计带动700余人就业，实现每月人均增收近2500元。加快形成“以城带乡”新格局，开发农文旅融合休闲旅游项目，集中打造一批乡村旅游示范乡镇、示范村寨示范点，带动农牧民年人均增收2000元。这样一来，既解决了村集体收入，又解决了部份农牧民务工收入问题。通过财政支农资金形成资产股权量化的方式，赋予建档立卡农牧民贫困户更加充分而有保障的财产权，拓宽缺劳动、缺技术和丧失劳动能力的农牧区贫困户持续稳定的增收渠道。

又如理塘县奔戈乡卡灰村理塘霍曲吉祥牧场专业合作社，公司与合作社达成牦牛肉(奶)长期保价收购协议，采取订单保收的方式，引领全县2000余牧户共1.2万牧民发展牦牛养殖，实现人均增收1000余元。合作社通过协商，确定为应量化村民持股、集体发展资金股和贫困优先股分别为70%、20%、10%，保障了农牧民增收。

再如炉霍县2016年至2020年整合资金13.2017亿元，其中涉农资金3.4297亿元，支出3.1942亿元，支出达93.08%，使用效率良好。炉霍还建立了飞地模式的胜煌农业产业基地，按照“土地集中、各村飞地、龙头经营、入股分红”的思路，帮助88个贫困村和83个非贫困村，每个贫困村建大篷2个，每个非贫困村建大篷1个，不管盈亏，每个大篷每年分红3万元作为村集体经济收入，持续15年，总收益90万元，15年后，大棚的产权还是归投资的贫困村。同时，本地贫困人口100余人在园区务工，上班时每人每天100元报酬，同时给土地流转金到村集体。

(五)发挥政策杠杆效应，出台奖补政策激励机制

2016年，甘孜藏族自治州制定了《甘孜州“六大战略”财政奖补办法(试行)》，2020年又制定了《甘孜州州级财政奖补办法(试行)》，制定了相应的政策内容、奖补程序、监督管理等，主要采取财政贴息、一次性奖励、财力性补助等方式进行财政奖补，通过实施，激励推进了涉农资金的整合。发挥财政支持政策的杠杆效应和资金的引导激励作用，以现代农业园区为载体[2]，大力培育现代农业“10+2”优势产业，构建起“财政激励金融、金融推动产业、产业助推扶贫”的新格局和良性机制，引导金融资源和社会资本投向农业农村，有效缓解甘孜藏族自治州农业产业发展过程中面临的瓶颈问题。州级财政从有限的财力中统筹安排资金，设立贷款风险补偿金0.8亿元，为理塘高城鹏飞、九龙好兄弟等18户企业提供贷款3.2亿元;设立应急转贷资金0.32亿元，为康定蓝逸、青藏谷地等12户企业提供贷款0.51亿元;设立“政担银企户”助推脱贫攻坚和乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金0.1亿元，发放贷款248笔，贷款金额1.01亿元。县(市)组建县域封闭运行的乡村振兴贷款风险补偿金1.44亿元，采取“政银担”或“政银”模式，发放贷款80笔，贷款金额0.92亿元。

三、存在的主要问题

(一)财政涉农资金统筹整合力度不够

财政涉农资金统筹整合政策有许多详细规定，需要认真研读[3]，认真执行，尤其是资金、任务、权力、责任“四到县”后，县(市)相关部门需要充分掌握政策才能灵活、能动实施。由于部分县(市)在实际工作中联动乏力，整合方案存在资金与项目脱节、可操作性较差等问题。而涉农资金整合触及一些部门的利益，也遇到一些部门的阻碍，一定程度上仍存在涉农资金整合难的问题。

(二)资金与项目对接不足，部分项目准备不充分，推进缓慢

部分县(市)涉农统筹整合实施中，项目库建设不充分，涉农转移支付资金下达到县财政后，才忙于确定项目入库，导致项目数量不足，项目设计不精细，优选项目不多，存在“钱等项目”现象。由于存在一些“重资金争取、轻项目建设”现象，使一些项目前期谋划、论证不足，在较长时间里项目还处于规划评审、项目招投标、项目设计等工作阶段，而且一些项目进行招投标还常常流标，导致项目落地难，实施慢；同时对一些开工项目的进度督导不足，也导致项目推进缓慢。

(三)“重建轻管”，影响长效发展

部分县(市)项目验收不够严格，项目建成后都要进行严格的验收，由于项目验收权下放，验收方式多样，部分项目在验收中不够严格，尽管通过验收，但会影响项目后期发展。一些项目建成后，资产移交不及时、管护措施不到位；要么移交后监管不足，影响项目建成后的运行效益。

四、对策与建议

2017年，中共中央出台的《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》中明确指出，要“紧紧围绕实施乡村振兴战略，将涉农资金统筹整合作为深化财税体制改革和政府投资体制改革的重要内容。”目前，甘孜藏族自治州涉农资金统筹整合基本完成了脱贫攻坚的任务，从2017年以来，该试点项目在一些县(市)脱贫后的乡村振兴发展中已经在起着推进的作用。在甘孜藏族自治州全面进入的乡村振兴建设中，涉农资金统筹整合仍将起着重要的保障作用。基于涉农资金统筹整合存在的问题进行完善，有利于巩固脱贫成果，建立防止返贫长效机制，推进乡村振兴建设。

(一)加强政策理解和执行能力，精准推进政策实施

要推进涉农资金整合政策的宣讲、解读，让整合部门工作人员熟悉政策，掌握整合技能与实施能力。增强工作人员战略理念、系统思维，树立 “大农业、大财政、大预算”的大局意识，打破利益分割格局，提高整合水平，集中资金办好涉农项目建设，精准推进政策实施。

(二)加强监管与验收，推进项目高质量如期完成

项目资金按“因素法”等方法切块下达资金，打破分任务性质、分行业额度的限制，实现跨类资金统筹整合使用，但要加强监管使用。州级涉农资金主管部门、县(市)政府切实加强组织领导和对项目实施的督导、督查，重点解决部门条块分割的局面，强化县(市)项目主管部门和项目实施单位的职能职责和责任担当。在项目使用资金中，要上优质的、急需的项目，在建设中加强过程性监管，保障进度与质量；要严格建成验收，保障项目高质量完成。要进一步加强扶贫项目形成资产的移交和管护工作，加强项目完成后项目运行效益监管，促进项目资产正常运转，取得长期效益。

(三) 完善整合制度与配套制度，保障项目实施

涉农资金统筹整合制度要在运行中不断创新完善[4]，给予县(市)政府最大统筹空间，根据任务清单和绩效目标确定具体实施的涉农项目，明确资金使用负面清单和涉农建设项目审批管理负面清单，不在负面清单范围内的事项，均可统筹整合使用涉农资金，赋予县(市)政府充分的资金自主权。明确投入标准、政策目标、实施期限、扶持对象、绩效及监督管理要求等。同时要顺利推进整合政策，应完善税收、保险、土地等配套政策。如一些项目获批后，就因为土地使用无法获取，导致项目无法实施。针对“钱等项目”现象，应在各县(市)推进农牧民创新创业教育，扶持农牧民发展特色产业，帮助建立合作社等新兴经营主体，推进优质项目申报、建设，形成“项目等钱”的配置机制。

(四)推进资金受益人参与项目整合的机制建设

涉农资金统筹整合是要让农牧民群众受益，因此资金统筹整合应充分体现农牧民的真正需求和偏好。要增强农牧民参与财政涉农资金统筹整合的意识与能力。要通过宣传让农牧民了解涉农整合资金政策，获悉涉农资金配置的途径和方式。应建立群众信息采集机制，可采用“自下而上”需求表达和“自上而下”决策有机结合的方法，建立涉农部门同农牧民群众的需求沟通机制，多方收集农牧民群众意见，保证涉农资金统筹整合使用的针对性和有效性。

(五)加强政策的衔接整合，接续推进乡村振兴建设

一是拓宽资金整合范围。进一步整合“三农”领域相关的资金，将支持乡村振兴的相关财政资金进行统筹安排[5]。二是拓宽资金支持范围。脱贫攻坚任务完成后，根据甘孜藏族自治州返贫风险高的现实特点，整合的资金重点还是要瞄准返贫高危区域，加强农业产业发展和农村基础设施完善，巩固扶贫成果，防止返贫出现。同时，全面推进乡村振兴建设，把实施乡村振兴战略作为巩固脱贫成果的重要举措，重点突出产业振兴、生态振兴建设，推进生态型的产业发展模式。三是进一步向县(市)放权。全面落实“大专项 + 任务清单”管理模式，可按照乡村振兴的重点工作任务，形成资金和项目清单。进一步明确指导性任务允许改变用途、打破行业界限使用。四是推进特色产业群建设。由支持单个产业发展向支持产业集群发展转变，通过统筹规划、分项实施、滚动发展，推进有机产业链建设，推进一二三产业融合发展，形成产业长效扶贫和推动发展的效能机制。