西南民族地区义务教育历史回溯与当代前瞻

高 鸿

(四川民族学院，四川 康定 626001)

西南民族地区义务教育均衡发展与中国义务教育发展总体历史进程和水平是一脉相承的，从历史进程上大致可以划分为近代、现代和当代三个时期。1840年的鸦片战争成为中国封建社会与近代化的分水岭，中国在沦为半殖民地、半封建社会的同时，开启了近代化进程。伴随着“师夷制夷”“教育救国”主张和西方进步思潮进入中国，西南地区近代进步力量开始出现，西南民族地区教育事业也开始踏上了向近代化演进的步伐，由于受特殊地理区位、封闭社会环境和教育观念滞后影响，其初等教育近代化水平不高。1912年，中华民国建立，初等教育在继承晚清学制基础上有了进一步发展。随着五四运动爆发，中国开启了新民主主义革命道路，西南民族地区初等教育事业在进步资产阶级力量推动下，开始发轫并迸发出新的活力。1949年，新中国成立后，党和国家高度重视民族地区教育事业发展，制定了一系列稳定、发展和繁荣教育的政策，西南民族地区义务教育事业发展一路高歌猛进，取得了质的飞跃，并最终实现了均衡发展，有力保障和促进了民族地区政治、经济和民生事业发展。目前，西南民族地区虽已基本实现义务教育均衡发展目标，但与中、东部经济发展水平较高地区相比，其均衡发展水平还整体偏低，边远农牧区县域义务教育资源配置还不够均衡，优质义务教育资源还较为缺乏。因而，本文旨在厘清西南民族地区义务教育发展近代、现代、当代三个历史进程之间的相互关系，进一步回溯三个时期中重要教育政策对初等教育发展的影响，以期对进一步推动形成西南民族地区义务教育高位优质均衡发展当代前瞻有所裨益。

一、西南民族地区教育近代化觉醒

(一)“洋务运动”与封建传统教育变革的思想启蒙

鸦片战争进一步打破了中国“闭关锁国”国策,动摇了满清贵族的腐朽统治，同时也催醒了以魏源等为代表的一大批有识之士开始将目光聚焦到第一次工业革命后的世界发展大势上，提出了“师夷长技以制夷”的教育救国主张。1856年，第二次鸦片战争，进一步促使清政府认识到自身与以欧洲为代表的西方在科学技术上的显著差距,一场浩浩荡荡的“洋务运动”在以李鸿章、左宗棠等为代表的晚清进步大臣的主导下轰轰烈烈地展开了。这一时期，早期改良派成为“洋务运动”背景下推动我国传统封建教育向近代化过渡的一个重要进步载体，使更多有识之士开始接触到西方的先进技术和进步思想，催生了中国资本主义萌芽，进一步开启了中国教育近代化目标。“西学的传入在近代具有全方位的意义，在教育上，它改变了人们的价值观，改变了传统的人才形态，学校中设置西学课程，突破了传统课程框架，开始了中国科学教育历程，从此，科学成了近代中国人追求的目标，学校中的科学教育也成了人们关注的对象。西学课程化是近代教育史一个崭新的课题，早期改良派对学校制度的倡导及改革学校的内容，增加西学课程的建议，对推动西学课程化的进程有重大的历史意义。”[1]早期教育改良派对西南民族地区教育发展的影响主要表现在以下几个方面：一是动摇了几千年封建传统教育思想，人才培养目标由“圣贤君子”向“进步国民”转变。二是“中学为体，西学为用”的教育改革主张进一步浸润到西南边地，成为教育发展的重要指导思想。三是为进一步落实洋务运动“自强”“求富”的变革主张，课程内容、教学形式都经历了新的变革，朝着近代化目标迈进。四是随着天主教传教士深入西南腹地传教，云、贵、川少数民族地区已开始出现教会学校，英语、科学进入到学校教育内容中，进一步推动了近代教育课程内容的变革与发展。

(二)“维新教育思潮”与早期教育近代化理念的形成

“戊戌变法”作为中国近代历史上一场重要的思想启蒙运动，虽未能从根本上触动腐朽的封建政体而以失败告终，但其维新的教育思潮却对中国近代教育的发展产生了深远影响。维新教育思想对封建教育制度进行了大胆的否定,突破了洋务教育思想“中学为体,西学为用”的限制,从根本上动摇了封建教育的存在[2]。戊戌变法主要发起人之一的梁启超就曾提出：“亡而存之,废而举之,愚而智之,弱而强之,条理万端,皆归本于学校。” 1897年，康有为、梁启超在“公车上书”中提出了“教民”问题，指出：“教民，之一法即是广开学校、讲求西学。”[3]维新派在推动近代教育思潮演进中认为，自隋朝以来，延续一千多年的科举取士不能使国家强大,更不能够抵御列强侵犯,主张变革科举,兴新学。维新派希望通过变革科举,改变封建传统的人才培养观，以新学为载体，把恪守封建传统思想的国民教化为“新民”。梁启超在《新民说》中指出，教育即“学做人，学做新人，做现代人”，从公德与私德的构架进一步阐释了教育的人才培养的德育观念。1898年，光绪皇帝接受维新派的教育改良建议，下令将全国大小书院，一律改为兼习中学、西学的学校，虽未能大面积推广新学，但推动新学的近代化理念已经形成。维新教育思潮对近代中国教育发展的重大贡献在于人才培养观念的转变，进一步树立起了培养“新民”的近代化教育目标。这一时期，维新教育思潮对西南地区教育发展的影响也是深刻的，一是受新学影响，地处西南的成都、贵阳、昆明等城市地区官府所举办的学校已开始在中学、西学基础上重视学生“新民”素养的培养。二是西南边远民族地区也已开始接触到维新教育思潮的影响，有条件的官办学校也在课程内容中增加了培养“新民”素养的课程内容。

(三)“清末新政”与教育近代化学制改革

20世纪初，以慈禧为首的清政府为挽救风雨飘摇的封建统治，在全国范围内开始变法革新，史称“清末新政”，“兴学”是“清末新政”教育改革的重要内容。1901年, 清政府谕令全国“著各省所有书院,于省城均改设大学堂, 各府及直隶州均改设中学堂,各州县均改设小学堂,并多设蒙养学堂”[4]。1902年，清政府继而颁布了《钦定学堂章程》，史称“壬寅学制”，该章程对中等学堂、小学堂、蒙养堂等基础教育年限、课程内容等都有明确的规定，但因清政府重视不够，该学制成为我国近代教育史上正式颁布但未施行的第一个学制，但该学制确立了初等教育的标准。1904年，在张之洞等人的推动和主张下，以日本学制为蓝本，清政府颁布了《奏定学堂章程》，史称“癸卯学制”，该学制是中国近代教育史上第一个颁布并施行的学制，该学制将初等教育分为三个学龄段，共13年，规定蒙养院为4年，初等小学为5年，高等小学为4年，同时规定初等小学入学年龄为7周岁。该学制除奠定了当代义务教育入学年龄基础外，在初等小学堂入学的强制性方面也有所体现，该学制中罗列了国外实行“强制性”基础教育的多条规则，其目的在于鼓励适龄儿童接受学校教育并普及学校教育，以教育之兴推动国家之兴。清末新政对中国近代教育最大的贡献在于奠定了中国近代教育的学制范式，其对西南民族地区义务教育的影响主要表现在以下几个方面：一是随着新政的推广，西南民族地区有条件的县域均已改设初等小学堂，数量和规模虽不及其它地域，但奠定了义务教育发展的近代基础。二是有了可遵循的学制蓝本，进一步确定了初等教育的组织和形式，因受初等学堂数量和规模的限制，这一时期，西南民族地区初等教育的普及性还不高，如部分富裕的少数民族群众拒绝将子女送入汉办学校学习，以雇佣汉族子弟替代入学为主，晚清政府推崇的以学易俗、以教化民的兴学目标很难在西南民族地区推行。

(四)“川边兴学”与西南边地教育近代化实践

1906-1911年前后，川滇边务大臣赵尔丰为积极推广“清末新政”，于西南川边地区实施改土归流，采取练兵、兴学、开矿、通商、设官、屯垦等措施，被称为“经边六事”。为进一步推动以川边为核心区域的西南民族地区教育发展，赵尔丰于川边地区设置关外学务局划分学区，多方劝谕边地民族子弟就学，优待学务人员及边地教师，多方筹措教育经费，并注重普及初等学堂，重视职业教育，采取结合有地方特点的教学课程，开设相应的教育辅助机关，进一步普及了文化，推动了川边近代教育的兴起。赵尔丰在川边地区开展的一系列发展教育的举措被称为“川边兴学 ”[5]。在赵尔丰的大力推动下，川边涉藏地区初等教育迅速发展，实现了从无到有的转变，无论是教育经费的投入还是师资力量的培育上，力度都是空前的，有效促进了西南民族地区教育文化的繁荣与发展，对西南边地政治稳定、军事巩固、文化发展起到了巨大的推动作用。“川边兴学”教育实践，影响是深远的，除推动了以川边涉藏地区初等教育的发展外，其影响辐射到了整个西南民族地区，为西南民族腹地提供了治边兴教的有益经验，有力推动了西南民族地区教育近代化向纵深发展。

纵观西南民族地区初等教育近代化进程，随着中国教育的近代化发展，如变革封建传统教育的思想已觉醒，奠定了以国家为主导的义务教育近代发展的学制基础，推动了西南民族地区初等教育“兴学” 实践，这些成效的取得为推进西南民族地区义务教育由近代向现代转变奠定了基础。同时，西南民族地区义务教育近代化发展局限也是十分明显的，主要表现在以下几个方面：一是变革封建传统教育的思想主张在西南民族地区的浸润还不够深入，思想主张上还倾向于维护风雨飘摇的晚清腐朽统治，无论是早期改良派还是维新派，在教育人才培养理念上都具有相似性，具有较强烈的“保皇”意识，意在通过教育之途径来维护晚清政府日暮西山的统治。二是清政府所推行的教育新政，虽奠定了义务教育近代学制雏形，但学制的推行因受西南民族地区错综复杂土司势力的阻扰，推行难度大，不够彻底，其义务教育的强制性、普及性还不够高。三是以“川边兴学”为主的初等教育“兴学”实践，虽取得了积极成效，但时间很短，只是昙花一现，以赵尔丰的被杀而告终，很难对广大西南民族腹地有更加深刻和全面影响。

二、西南民族地区初等教育现代化发轫、中兴与衰滞

纵观整个民国时期西南民族地区初等教育发展大致可以分为发轫、中兴与衰滞三个阶段。1912年，中华民国建立，在孙中山先生 “教育为立国之本”“学问为立国之本”“普及义务教育”“教育平等”“女子教育为最重要之事”等思想主张下，作为基础教育重要组成部分的初等教育发展开始步入现代化。[6]1912年-1949年，在民国统治中国大陆的38年中，西南民族地区初等教育发展在清末基础上有了较大改善，主要表现为初等教育学校数量有所增加，适龄儿童接受教育机会增多，初等教育立法具有了实质性内容，义务教育得到推广和普及，基础教育的现代法制体制基本成型。

(一)西南民族地区初等教育现代化发轫(1912-1937)

中华民国建立后，为进一步凝聚民识，推动教育民生的发展，1912-1936年间，国民政府颁布了一系列发展初等教育的法规。从某种程度上说，西南民族地区教育现代化发轫得益于民国不断推陈出新的初等教育立法。通过加强推动初等教育发展的教育立法，使民国时期初等教育现代管理的制度基础初步形成。教育法令的推行需要得益于良好和稳定的社会政治局面。这一时期，西南民族地区虽处在地方军阀控制下，但远离内乱的纷扰，社会经济在一定程度上得以维系和发展，其初等教育发展得益于几股力量的推动：一是为了广启民智，从中央到地方，各级政府都高度重视教育事业发展。蔡元培作为中华民国第一任教育总长，提出了“军国民教育、实利教育、公民道德教育、世界观教育、美感教育”五育并重的教育主张[7]。根据民国政府所颁布的教育法令，西南民族地区在教育宗旨、学制形式、机构组织设置上都与全国趋于同步。二是社会进步力量的推动，这一时期，西南有识之士都积极投身到教育事业的振兴中，如张澜利用担任四川游学预备学堂修身教习兼斋务长的契机，积极推动四川初等教育发展。如民国初著名爱国将领蔡锷在云南恢复和发展教育的一系列举措，使民国初年云南初等教育得以快速发展。这一时期，西南民族地区边远县域大多数能保证设立一定数量的初等小学和高等小学，少数民族子弟进入汉办学校的人数逐渐增多。三是红军长征进入云、贵、川期间，所倡导的平等民族政策，对推动西南民族地区初等教育发展起到了积极推动作用，如开办短期培训学校，鼓励部队驻地少数民族和汉族群众到短期学校学习，以增进群众对党的民族政策了解，派出有文化的干部、战士到部队驻地的小学义务支教等，虽其影响十分有限，但不可否认的是，在一定程度上也推动了红军长征时期西南民族地区初等教育发展。这一时期，西南民族地区初等教育发展也存在一定不足：一是初等教育教师数量严重不足，教师素养良莠不齐，很多教师都是1-2年制高等小学毕业生。二是推动初等教育发展经费投入不足，虽有一定中央财力的供给，但杯水车薪，初等教育的硬件建设和教师待遇需要自筹经费解决。

(二)西南民族地区初等教育现代化中兴(1938-1945)

全面抗战爆发后，随着国民党正面战场节节失利，南京国民政府移都重庆，西南地区成为抗日的大后方，随着政治中心的西移，工业、文化事业也随之西移，大量工厂和学校迁移到昆明、贵阳和成都等城市地区。这一时期，国民政府颁布了一系列发展初等教育的法令和制度，并在西南地区得到了有力的贯彻和落实。因全民抗战对知识人才的需要，推动初等教育的普及成为一项重要政府工作，国民政府通过开设短期小学、简易小学进一步解决了初等教育有和无的问题。为解决师资短缺问题，利用西迁大学的有生力量，开设了一大批师范学校，培养了初等教育师资。这一时期，西南民族地区义务教育得到快速推动，学校数量不断增加，规模不断扩大。据不完全统计，这一时期，西南民族地区适龄儿童初等教育入学率较之民国初年的18%快速跃升至67%，云、贵、川初等小学数量总和由民国初年的1700余所增至10000余所。这一时期，初等教育现代化中兴主要有几个方面的原因：一是全国民众抗战情绪持续高涨，学校成为宣传抗日的主要阵地，学生成为宣传抗日的生力军。二是西南民族地区相比于抗日的正面战场，政局、民生和社会经济秩序相对稳定。三是国民政府颁布了切实可行的初等教育发展法令并得到了有效推广。

(三)西南民族地区初等教育现代化衰滞(1946-1948)

抗日战争胜利后，国民党当局出于对战争形势的估计和掌握政权的需要，将针对适龄儿童的初等教育横向延伸，试图将基层政权与初等教育相结合，力图使各级政权和民众的思想牢牢掌握在国民党当局手中。以初等教育为主的义务教育由于与政治联系过于紧密，出现了以政制教、以政代教、以政代师的现象，使得初等教育秩序出现混乱甚至是停滞衰退情况。[8]解放战争结束到新中国成立初期，西南民族地区初等小学数量不升反降，适龄儿童入学率远远低于抗战时期，文盲率保持在90%以上。这一时期，西南民族地区出现初等教育现代化衰滞主要有以下几个方面原因：一是抗战胜利后，西迁的中等、高等院校开始陆续回迁，培养初等教育师资的有生力量削弱，如部分中等师范学校停办，西南解放后这一情况才得以好转。二是解放战争时期，西南地区成为国民党当局发动内战的大后方，随着国民党中原战场、东北战场持续失利，沉重的军饷赋税和暴力兵役使得西南地区百姓苦不堪言，教师、青年学子纷纷逃离西南奔向解放区，广大农村地区初等小学、高等小学、6年制完全小学入学人数锐减。三是国民党当局对初等教育强烈的政治干预，将政治目的和反动宣传融入学校课程教育目的中，引起了学校和师生的强烈抵制，学生辍学率和适龄儿童入学率较之抗战时期出现了锐减现象。

纵观民国时期西南民族地区初等教育发展，主要有以下几个方面成效：一是具有现代化特点的义务教育学制和管理机制已基本成型。二是以初等教育为载体，白话文在民族地区得以推行，改变了清朝末期“土民只识夷文”的局面，少数民族子弟在习得民族母语基础上接受了良好的白话文教育，进一步促进了文化的交流与繁荣。三是相比于清末推行的初等教育政策，民国政府更加注重女子接受教育的权利，进一步保障和兼顾了适龄儿童在“性别”上接受教育的权力，虽在西南民族地区边远县域还存在一定程度“重男轻女”思想，但在一定程度上已为当代义务教育兼顾公平的发展奠定了坚实基础。四是初等教育学校数量和办学规模都得到了快速增加和扩大，不仅在一定程度上教化了民识、开启了民智，而且也为新中国成立后能迅速恢复民族地区基础教育事业发展奠定了坚实基础。

三、新中国成立以来西南民族地区义务教育均衡发展的当代化实践

自1949年新中国成立以来，国家对推动义务教育发展进行了深入探索，对少数民族地区基础教育事业发展高度重视，将其作为事关民族地区长治久安的重要民生工程来抓。在70余年实践探索中，西南民族地区义务教育发展经历了从稳定过渡到恢复发展、快速回复到全面普及推广、兼顾公平到基本实现均衡发展三个重要阶段。

(一)稳定过渡到恢复发展阶段(1949-1976)

1949年，新中国第一次将发展民族地区教育事业写入到《中国人民政治协商会议共同纲领》中，该纲领在建国初期，具有临时宪法作用，体现了党和国家对民族地区教育事业发展的高度重视。1951年、1956年召开了新中国第一次、第二次全国民族教育工作会议，对民族地区初等教育的保障和教学语言的使用都做了明确要求。1949-1976，是中国义务教育稳定过渡到恢复发展阶段，在这一时期，又经历了旧制过渡、模式借鉴、文革破坏三个阶段。建国后西南民族地区初等教育旧制过度得以平稳推行，主要有以下两个方面原因：一是西南民族地区作为新解放区，其初等教育发展吸收了民国时期的有益经验，并借鉴了老解放区经验。二是抗战时期西南地区相对稳定的政治局面，所积累的初等教育事业发展经验，成为建国后西南民族地区义务教育稳定过渡的关键。20世纪50年代，随着中苏关系的日益密切，中国在教育事业发展中开始学习苏联经验，采用双轨制交叉教育范式，西南民族地区义务教育得到快速发展。1958年后，受“左”倾思想影响，民族地区教育事业发展受到了消极影响，一是取消了民族语文教学，二是少数民族学生公费就读的待遇被取消，三是民族学校数量比建国初期减少。1966年后，中国又经历了十年文革浩劫，文革期间，提出了教育“两个估计”错误认识：一是认为教育战线是“黑线专政”。二是认为知识分子是资产阶级的知识分子。1958年-1976年，由于受“左”倾思想和文革影响，西南民族地区义务教育进入了相对缓慢发展阶段，教育生态受到了严重破坏。

(二)快速恢复到全面普及推广(1977-2000)

随着文革结束，国家战略重心转移到恢复经济建设上，经济建设的基础在于人才培养，这一时期，义务教育的重心是快速恢复教育教学秩序。为充分发挥教育的社会功能和经济功能，邓小平同志提出了教育“三个面向”指导思想，即教育要面向现代化、面向世界、面向未来。在“三个面向”教育思想指导下，义务教育得到快速恢复和发展。1980年，《关于普及小学教育若干问题的决定》提出“大力扶植少数民族地区教育事业，对民族贫困地区实施免费教育”。在国家政策推动下，西南民族地区部分地区已全面普及小学和初中教育，对条件艰苦的边远县域，小学教育已基本普及，同时，民族班、寄宿制学校规模不断扩大。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，至此，推动义务教育发展的法制体系正式建立，义务教育开始具有法律层面的强制性，对推动义务教育的全面普及起到了重要推动作用。至上个世纪末，西南民族地区义务教育得到快速普及与发展，在保障少数民族人民享受教育权利的同时，进一步促进了民族地区文化发展与繁荣。

(三)兼顾公平到基本实现均衡发展(2001-2020)

2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》，进一步理顺了基础教育管理体制，县域开始对义务教育发展进行主导和统筹，县级教育行政主管部门成为义务教育发展的主管职能部门。2002年，《关于深化改革发展民族教育的决定》提出“在民族地区实行基础教育免除学杂费并大力推进中小学双语教学工作”和“推进义务教育均衡发展”，至此，当代义务教育发展由普及和推广阶段转为推进均衡发展阶段。2005年，《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，首次将义务教育纳入了公共财政保障之中，义务教育在强制性、普及性基础上增加了免费性的特点。2012年，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》出台，对义务教育均衡发展开展督导评估有了制度遵循。同年9月，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，从标准、经费、资源、课程和教师等方面确立了义务教育均衡发展的目标。在均衡发展过程中，义务教育由法制引领、价值诠释开始转向社会关注和兼顾教育公平。这一时期，西南民族地区义务教育均衡发展的重点是均衡配置城乡义务教育资源。至2020年，西南民族地区已基本实现义务教育均衡发展目标，一是办学经费得到有效保障，二是教育资源配置基本满足教学需求，三是义务教育阶段的学校标准基本符合国家办学标准，四是国家规定的义务教育课程基本开齐，五是义务教育教师配置更加趋于合理，六是义务教育双语教学质量明显提升，六是义务教育阶段教师整体素养有了显著改善。

四、教育强国建设背景下西南民族地区义务教育高位优质均衡发展的前瞻

党的十一届三中全会以后，尤其是改革开放以来，党和国家高度重视教育事业发展，通过实施科教兴国、人才强国和教育扶贫等发展战略，把教育摆在了优先和更加突出的战略位置上。习近平总书记在北京师范大学考察时同师生座谈时指出“当今世界的综合国力竞争，说到底是人才竞争，人才越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。‘两个一百年’奋斗目标的实现、中华民族伟大复兴中国梦的实现，归根到底靠人才、靠教育”。[9]“党的十九大报告指出：‘建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。’这是以习近平同志为核心的党中央向全国人民做出的庄严承诺，为我国教育事业发展指明了方向。建设教育强国，加快教育现代化，是我国推进社会主义现代化、建成社会主义现代化强国的应有之义，也是实现中华民族伟大复兴的中国梦和实现人民对美好生活的向往的必然要求。”[10]强国必先强教，而教育强国建设的基础在于基础教育质量，基础教育质量的关键在于义务教育发展质量。目前，全国已基本实现义务教育均衡发展，但由于民族地区经济发展基础薄弱，受地域和教育资源配置不均衡影响，其义务教育发展在城乡、边远县域之间差距明显，少数民族群众对优质义务教育的需求在一定程度上还不能很好得到满足。义务教育均衡发展的重心是解决义务教育资源的均衡配置，民族地区城乡差距大，仅仅立足资源配置的均衡发展视角，在一定程度上忽视了义务教育高质量发展。这种仅仅立足于资源配置的均衡发展观将越来越暴露出其明显的局限和不足。为了更好促进西南民族地区义务教育高位优质均衡和可持续发展，必须站位要高，在推动义务资源均衡配置的同时，要与教育强国建设战略目标相结合，无论是在先导理念上还是政策导向上，都必须将高位优质均衡发展提上重要议事日程。所谓高位优质发展，除了站位要高，更多的是将义务教育的重心放在软质量提升方面，如优化办学环境、提升师资水平、提高生源质量、打造优质教育资源等。

五、结语

总体来看，西南民族地区义务教育经过近代意识觉醒、现代政策演进和当代均衡发展实践，其均衡发展的政策体系和保障机制都逐渐趋于完备，为推进义务教育高位优质均衡发展奠定了坚实基础。在未来很长一个时期内，如何着力聚焦提升义务教育质量与教育强国建设战略目标相结合，如何在推动义务教育高位优质发展与不断满足少数民族地区人民群众对优质义务教育日益增长的需求相适应，是西南民族地区义务教育发展需要长期进行的课题攻关，也是地方政府改善民生事业、增强民生福祉需要着力推动的长远发展规划。