城市群战略视角下甘肃新型城镇化多元目标体系

齐欣 王一竹 杨膨宇

摘 要：在城市群引领新型城镇化高质量发展的背景下，针对甘肃城镇化水平偏低、发展不平衡、动力不足、生态脆弱等状况，构建“以人为核心”的新型城镇化多元目标体系，强调“质量优先，规模适度”，推进“格局优化，结构升级”，以“宜居宜业，公平共享”为基础，以“创新驱动，绿色发展”为动力，实现“城乡联动，城乡协调”，突破行政区划限制，借力城市群，促进甘肃新型城镇化高质量发展。

关键词：甘肃 城市群战略 新型城镇化 多元目标体系

新型城镇化是城镇化发展的新阶段，是经济全球化新趋势的必然选择，是国内外学者研究的焦点。杨佩卿（2019）提出构建新型城镇化多元目标体系，促进城镇化高质量发展[1];张卫（2018）提出实现城镇化与工业化协调发展，有利于推动城镇化高质量发展和经济社会可持续发展[2]。党的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，这为甘肃推动新型城镇化提供了有效途径。积极稳妥推进新型城镇化是现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。

从“走中国特色城镇化道路”以来，甘肃城镇化率从2002年的2596%增长到2019年4849%，城镇化发展速度较快。但与全国相比，城镇化发展水平依然很低，面临整体规模偏小、辐射带动能力较弱、城乡收入差距大、基础设施不完善等问题。基于此对甘肃新型城镇化发展现状及对策展开分析，以期为科学有序地推进甘肃新型城镇化建设提供参考。

一、甘肃新型城镇化发展现状

（一）城镇化水平偏低且不平衡

第一，城镇化发展落后。长期以来，受地理位置、自然环境等各方面因素的影响，甘肃城镇化与其他各省相比发展较为落后。2015年以来，甘肃一直在加快城镇化发展，全省的人口数量得以快速增长。2019年城镇常住人口达到128374万人，城镇化率达到4849%，总体呈上升趋势（见表1）。但是就全国范围来说，甘肃城镇化总体水平相对落后，低于全国平均水平12个百分点，全国排名30。甘肃与东部沿海地区城镇化水平差距悬殊，分别比江苏、浙江低22%和215%，与中部地区相比也存在较大差距，城镇化水平比湖南、江西低87%和89%，甚至落后于西部大部分地区，其中，比四川、陕西分别低5%和11%。2015—2018年，甘肃城镇化水平长期高于贵州，但2019年发生位次变化，比贵州低05%，在全国城镇化率排名中仅高于西藏（见表2）。

第二，城镇化水平表现出“西高东低”的区域差异。甘肃城镇化发展最快的地区是嘉峪关市，城镇化率高达9368%，兰州市次之，甘南、定西、临夏等市区城镇化水平较低，城镇化发展最慢的是陇南市，城镇化率仅仅只达到3482%（见表3）。同时，甘肃大城市数量极少，城镇规模偏低，不能更好的发挥辐射带动作用，大、中、小城市发展差异明显，城镇化水平差距大，导致整个甘肃城乡融合发展进程较为迟缓。

（二）城镇结构体系不完善

在新型城镇化过程中，甘肃尚未形成合理、健全的城市结构体系。从空间布局看，大、中、小城市所占比例不协调、分布不均衡，呈现出一种大城市数量极少，小城镇占主體的结构特征。中心城市辐射带动能力不突出，聚集效应较弱，使得区域差异更加明显，大城市与小城市的发展水平、实力、规模相差甚远。从经济结构看，城乡二元经济结构突出。城镇经济发展以二三产业为主，农村以第一产业为主，2020年甘肃第一产业增加值11981亿元，第二产业增加值28520亿元，第三产业增加值49665亿元，三大产业结构比例为133∶[KG-*3/5]316∶[KG-*3/5]551。同期，全国三大产业结构比例为77∶[KG-*3/5]378∶[KG-*3/5]545，与全国相比，甘肃第一产业比值偏高，但质量较低，城镇化水平偏低，城乡经济相差悬殊，农村的经济发展状况远不及城镇，经济效益低下。城镇基础设施较为完善，而农村基础设施落后。

（三）新型城镇化动力不足

甘肃城镇化建设虽取得了一定进展，经济得到较快发展，但是还面临着城镇化动力不足的问题。首先，经济基础比较薄弱，工业化发展主要依赖于重工业。由于经济发展的惯性，对劳动力吸纳能力较弱，人口就地转移受到限制，导致工业化发展较快但城镇化发展较慢，工业化和城镇化发展失衡，对高质量新型城镇化发展产生制约。2020年甘肃工业增加值为228896亿元，同比增长62%，城镇常住人口为1350万人，城镇化率同比仅增长25%。其次，人口大量外流。第七次人口普查结果显示，2010—2020年间，甘肃常住人口数量从25575254万人减少到25019831万人，人口流失555423万人，结合人口自然增长状况，人口外流超过255万人。人口外流带动高素质人才外流，在一定程度上阻碍了新型城镇化发展。再者，城镇化缺乏系统有效的管理理念，管理能力欠缺，主要表现为政府对社会保障的投入力度不断增强，但农民工社会保障依然跟进不足。2019年甘肃工伤保险参保人数为2410万人，实际享受待遇人数147万人，失业保险参保人数17297万人，全年发放失业保险金13600万元，人均享受保险金79元

数据来源：2020年甘肃发展年鉴。最后，现代化生活诉求不高，这是新型城镇化建设的基本动力，居民在体能、知识、技术、心理及价值观等方面对自己并没有过高的要求，意识观念没有完全更新，还需要进一步转变生产生活方式。

（四）城镇生态脆弱，污染严重

甘肃在生态环境保护与治理方面有着明显突破，水环境质量、土壤环境质量、空气质量都得到有效改善，城乡垃圾分类取得显著成效，但整体上还存在着一些缺陷。第一，甘肃地方产业结构和能源结构规划不全面，存在资源有效利用率低，浪费严重等问题，自然资源及产品价格低于社会生产成本，生态治理投入无法得到相应补偿。第二，土地资源利用不充分。2019年甘肃综合用地面积为194761万公顷，占总面积的4573%，未利用地面积为231128万公顷，占土地总面积5427%。第三，开放型经济加重各种污染，工厂建立但三废处理建设未能及时跟进。2015—2018年，甘肃工业废水、废气排放量逐年增加，但处理水平依然较低，2018年工业废水排放量为79949万吨，而废水处理量只有15030万吨，仅占排放量的19%，工业固体废物产生量为499270万吨，处置量仅为79186万吨，仅占产生量的16%①。

二、城市群战略视角下甘肃新型城镇化多元目标体系

城市的可持续发展能力，关键在于“人”。日益提高人们的获得感、安全感和幸福感，改善人们的生活条件，满足人们各方面的需求，是城市发展的根本目的。以人为核心的新型城镇化，要求一切以民为主，切实提高民众的生活质量，真正实现新型城镇化共享、公平、协调、可持续性发展。以城市群引领新型城镇化，在城市群战略下发挥中心城市的规模、范围、集聚效应，减轻环境和资源承载压力，构建新型城镇化多元目标体系（见图1），推动新型城镇化高质量发展。

（一）质量优先，规模适度

城镇化质量和总量的提高是目前甘肃促进新型城镇化发展的重要目标。在新型城镇化建设过程中，应该以促进城镇产业结构的优化升级、加强城市基础设施建设以及社会保障体系建设、提高城市防灾降灾能力、有效利用资源与能源为中心，全面提升城镇化质量。其次，在城镇化发展过程中需要注重长远利益，不能只追求城镇数量的扩张，在加快城镇化发展速度的同时，也要构建合理的城镇化规模格局。这是因为经济发展速度、就业岗位增加以及产业转型升级不能较好的适应快速发展的城镇化。最后，促进高质量城市群发展，增强各城市间的相互作用与融合，提高城市竞争力，推进高质量新型城镇化发展。

（二）格局优化，结构升级

经济结构和空间布局对于推进新型城镇化十分重要。首先，在经济结构层面，加快调整产业结构，促进第一产业高质量发展，第二产业转型升级，第三产业发展壮大，推动三大产业协调发展，同时优化资源要素配置，促进产业结构现代化，拉动经济增长。其次，在空间布局层面，加快核心地区优先发展，积极发展环兰州、东部四市、河西走廊三大城市群，以城市群引领新型城镇化发展，另外发展壮大中心城市，增强小城镇的服务功能，以中心城市拉动小城镇发展，促进各城市间相互作用，实现大、中、小城镇经济协调发展，优化城镇空间布局。

（三）宜居宜业，公平共享

积极推进新型城镇化，增加对城镇基础设施的资金投入，逐渐完善公共服务体系，改善人们的生活条件，确保人们对住房、通讯等各方面的需求，同时充分发挥中心城市和城市群整体带动作用，极力推动大中小企业发展壮大，增加就业，使城镇成为人们安居乐业之地。促进城镇软实力和硬件设施的共同开发，提高城镇化质量，保障城乡居民的基本利益，让城乡居民共享发展红利，不断满足城乡居民改善生活的愿望。新型城镇化伴随着多种产业的融合与创新，是农业文明向当代城镇文明进步的体现，因此推动甘肃新型城镇化建设，需要共同促进经济发展和人们生产生活方式的改善，提升城乡居民的满意度。

（四）创新驱动，绿色发展

推动甘肃新型城镇化发展，需要坚持以创新为动力，促进城镇化高质量、可持续发展。充分利用城市群总体创新能力和创新成果，将城市群创新融入到甘肃新型城镇化发展中。把技术创新与观念更新联系起来，通过技术创新促进工业绿色发展，研发低成本、高效益的绿色智能科技产品，推动生产方式高质量、绿色发展，使经济朝着低碳化、集约化、绿色化方向发展，达到经济效益与生态效益共赢。观念更新需要人们树立生态消费理念，提升保护环境的意识，在行动上购买低碳节能的商品，减少铺张浪费的行为和对环境的破坏行为。全面贯彻绿色发展理念，推动城镇化绿色发展要突破区域划分，各省份应共同推进生态区建设，比如兰州和西宁积极推进黄河流域生态区建设，共同加强对生态环境的保护。在城镇化过程中要极力创造优良舒适的生活环境，并将其作为城镇化发展的重要目标，打造人与自然和谐共处的美好城镇。同时企业要树立绿色生产理念，合理利用资源，减少污染，推动新型城镇化全面绿色转型，促进经济社会可持续发展。

（五）城乡联动，城乡协调

实施城乡联动战略，加强城乡之间的相互作用，让城镇带动农村发展，具体实现城乡交通、通讯、教育、医疗等一体化发展。实现城乡一体化需要充分发挥城市群的抱团发展优势，促进各城市间优势互补，以城带城，提高新型城镇化辐射能力，以城带乡，推动城乡协调发展。同时，提高城乡发展的协调性是促进甘肃经济社会发展的有力途径。以新型城镇化推进城乡协调发展，需要增强城镇化对乡村发展的带动能力，促进城镇化与乡村振兴共同发展，推动城乡协调发展需要破除城乡二元结构，促进城乡在经济理念、生态环境、布局规划、基础设施等方面相互关联，融合发展，构建城乡功能互补、相互依存、共创双赢、共同繁荣的新格局。

四、城市群战略视角下甘肃新型城镇化多元目标发展的对策

（一）调整和完善大中小城镇体系

首先，调整和完善城镇化空间布局。推动辐射能力较强的中心城市的崛起，培育壮大城市群，积极发挥大城镇的引领带动作用，使大中小城镇能够协调发展，形成功能互补、联动增长、互惠共赢的城镇化空间格局，以城市群推进新型城镇化建设。其次，完善城市群交通网络体系，加强城市间的相互作用，充分发挥各要素互补功能，提高资源利用率，使资源在各个城市间得到充分流动，促进城市间的协调发展，最终达到互利互惠。最后，促进人口的合理流动。对大城市人口数量加以限制，发展特色村镇，增加就业岗位，吸引大量人才，推動新型城镇化与新农村建设协调发展，促进城乡高质量、可持续发展。

（二）提升城镇宜居宜业支撑能力

第一，加强对城市群内部中小城镇基础设施建设的投入，优化交通、通讯等环境，不断改善教育、养老、医疗等条件，让城镇居民享有高质量的生活。第二，提高城镇宜业能力。首先，深入落实与就业有关的政策。政府应加强对大学生的创业补贴力度，激发创业热情，打造良好的创业环境，以创业拉动就业;其次，优化住宅区与工业区布局，为劳动者提供便利，降低工作成本;最后，促进城镇经济快速发展，扩大企业规模，增加就业机会。第三，推动小城镇特色产业发展，吸引各地优秀人才，同时吸纳农村富余劳动力，促进人才的流动，降低失业率。

（三）加强对城镇的环境保护

第一，构建城市群环保体系，提高城市群内部各城市环境保护能力，在共同保护生态环境的基础上积极关注甘肃城镇化过程中水土流失问题，制定相对应具有操作性的治理措施，防治经济、生态、产业开发所造成的环境污染问题。加大力度提高生态环境质量，采取自然树林防火、退耕还林还草等一系列重要保护措施。第二，提倡城镇环境生态化。加强对工业“三废”污染治理，做好污水清理及饮用水的净化工作，健全垃圾分类、回收、再利用的环保体系。严格控制汽车尾气的排放量，推行绿色出行，做好生态防护，提升城镇居民绿色健康生活水平。

（四）促进城乡协调发展

以城市群为空间载体，推动城乡融合发展。首先，加大对农村的资金投入，创造良好的网络通信、交通以及供电供水环境，促进城乡网络通信、交通一体化。积极推进城乡教育、养老、医疗等公共服务建设，市政府应该将政策落实到每个县，每个乡，增加对县乡财政的投入，对乡镇发展起到帮扶作用，加快实现城乡教育、养老、医疗一体化。其次，促进劳动力在城乡间自由流动，实现劳动力资源均衡分配，为农村带来优秀人才，同时积极倡导城市到农村兴办企业，让企业带动农村发展。鼓励农村发展特色产业，吸引城市人群前来消费，促进农村经济发展，提升农民收益，逐步缩小城乡收入差距。再者，以创新推动城乡协调发展。加快转变管理观念，促进创新体系框架的形成，在一定程度上优化资本、土地、技术、管理和其他资源配置。最后，继续完善农民市民化制度。保障农民进城后与城市居民享有同等的公共服务待遇，依法维护农民权益，进一步加强城乡互动，推动城乡一体化发展。

参考文献：

[1]杨佩卿.新发展理念下新型城镇化发展水平评价——以西部地区为例[J].当代经济科学，2019（03）.

[2]张卫，糜志雄.我国新型城镇化的发展趋势、挑战及对策[J].宏观经济管理，2018（08）.

[3]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[N].人民日报，2019—12—16（01）.

[4]方创琳.新发展格局下的中国城市群与都市圈建设[J].经济地理，2021（04）.

[5]艾琳，于轩.提升城市承载力 推动新型城镇化可持续发展[J].宏观经济管理，2021（03）.

[6]李剑波，涂建军.成渝城市群新型城镇化发展协调度时序特征[J].现代城市研究，2018（09）.

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[8]杨佩卿.西部地区新型城镇化发展目标与动力机制的相关性分析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2020（02）.

[9]任碧云，郭猛.我国新型城镇化高质量发展的策略研究[J].经济纵横，2021（05）.

[10][ZK（]李星.城市群創新能力的空间差异研究[J].经济体制改革，2020（01）.

〔本文系2020年度甘肃省哲学社会科学规划项目“城市群国家战略视角下甘肃新型城镇化推进研究”（项目编号：20YB097）阶段性成果〕

〔齐欣（通迅作者）、王一竹，陇东学院经济管理学院。杨膨宇，西北师范大学经济学院〕