信用承诺制的应用现状与发展建议

摘 要：信用承诺制是创新信用监管、推进社会信用体系建设的重要举措，但在应用中仍存在制度体系支撑薄弱、应用范围狭窄、实施规范性不够和监管执行难的问题。结合国家对信用承诺制推广应用的要求，为促进信用承诺制的优化完善，建议进一步加强信用承诺制顶层设计，以点带面开展信用承诺试点工作，并完善信用承诺平台支撑功能以期打造监管共治格局。

关键词：信用承诺 信用监管 社会信用体系 

社会信用体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，需加快建立与之相适应的新型监管机制。推进信用承诺制，加强信用监管是构建以信用为核心的新型市场监管机制的重要内容。2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查”。2019年7月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（下称《指导意见》），在创新事前环节信用监管中明确要求建立健全信用承诺制度，梳理可开展信用承诺的行政许可事项，书面承诺履约情况记入信用记录，鼓励市场主体主动向社会作出信用承诺，支持行业协会商会建立健全行业内信用承诺制度。

一、信用承诺制的意义分析

（一）创新治理手段，实现多元共治

传统的监管机制主要依靠政府主体通过事中事后如行政强制、行政惩戒等手段实施，缺少事前的规制和多方参与。信用承诺制通过调动市场主体、行政机关、社会公众的多元共治，以“柔性”方式开展事前承诺、事中检查、事后监管，有效缓解行政主体与行政相对人之间的对立情绪，多措并举帮助市场主体遵规守法，共建诚信市场环境。

（二）释放信用红利，提升服务效能

信用承诺制进一步优化了行政审批程序，减少不必要的准入门槛，如直接取消审批事项、将行政审批制改为备案制、将备案制改为自我声明公开、实行告知承诺制等，努力推进“放管服”改革，提高了审批效率。并且，信用承诺制在更多领域的应用更大激发了市场主体的积极性，对于提振信心、释放市场活力、稳住经济基本盘发挥了重要作用。

（三）推动行业自律，营造守信环境

信用承诺制的推广应用促进越来越多的行业协会通过签订倡议书、在信用网站作出公示承诺、建立信用承诺书等多种形式，向社会公众做出承诺，引导企业落实自我管理、自我约束，通过行业性的监督管理，督促企业认真遵循行业规范、履行社会职责，共同营造诚实守信的社会环境。

二、信用承诺制的应用实践

信用承诺制是创新社会治理、加强事前事中事后监管的重要举措，是推动市场主体自我约束、诚信经营的重要手段。目前，我国对于信用承诺制的类型划分还未达成统一认识，根据应用场景的不同，信用承诺类型一般主要包括审批替代型、容缺受理型、证明替代型、主动公示型、行业自律型和信用修复型六种类型。在国家相关顶层设计的指导下，各省市和行业部门先后出台了信用承诺制相关制度文件，并在实践应用中作出了积极的探索尝试。

（一）完善制度文件

江蘇省出台《关于进一步推进政务服务信用承诺制的通知》，将政务服务信用承诺分为诚信自律类承诺、证明事项类承诺、审批替代类承诺三类，明确政务服务信用承诺内涵、适用范围和工作职责。湖北省出台《湖北省信用办关于全面建立信用承诺制度的通知》，从使用范围、承诺内容、工作程序、归集公示、承诺应用等方面规范、有序推进信用承诺制开展。山东省出台《山东省全面推行证明事项告知承诺制实施方案》，进一步确定承诺事项范围，规范工作流程并强化核查与监管。广东省出台《广东省全面推行证明事项告知承诺制工作实施方案》，对行政机关办理行政事项要求提供的证明材料实行证明事项告知承诺制，推动形成标准公开、规则公平、预期明确、各负其责、信用监管的治理模式。

（二）明确清单规范模板

安徽省、河北省、山东省、福建省等地各有关部门结合自身职能和工作实际，确定适用信用承诺的事项清单，推行“一朝承诺、一次办好”。湖北省21家省直部门制定了信用承诺实施细则及示范文本，规范各行业领域信用承诺书并向社会公布。江苏省工商、税务、工信厅、司法厅、知识产权局等部门均在相关行政审批事项中制定并公布了信用承诺书模板，提醒办理人对提交申请材料的真实性、有效性负责并告知违背承诺后需承担的经济和法律后果。

（三）推动在各领域广泛应用

在交通运输领域，海南省运用信用承诺制简化行业市场主体申请市场准入时的手续，有效降低制度性交易成本，激发市场活力。在医疗卫生领域，安徽省将证明替代型信用承诺广泛应用在意外伤害人员医疗费用报销、参保人员异地安置办理、生育保险待遇支付、定点医药机构新增申请等业务经办中，提高了服务效能和群众满意度。在司法行政方面，宁夏回族自治区对人民法院决定纳入失信被执行人名单的被执行人，有积极履行生效法律文书确定义务的意愿，向人民法院作出信用承诺，人民法院可暂缓录入其名单信息，不对其适用信用惩戒。在行业协会商会方面，秦皇岛市推进行业自律承诺、企业自主承诺全覆盖并向社会公开，将信用承诺履约情况纳入信用记录。

三、信用承诺制现存问题思考

（一）制度体系支撑薄弱

国家层面关于信用承诺制度的规范性文件还稍显缺乏，也[HJ1.7mm]仅是在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和《指导意见》中提及建立健全信用承诺制度，但就具体工作开展程序和规范要求并没有详细阐述。2020年发布的《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》中就各地区、各部门全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制提出指导意见，但对其他类型的信用承诺制开展应用工作还未出台专门的规范指导性文件。各省、各行业部门就信用承诺制的推行实施仍在探索中进行，缺少遍及全行业领域的规范性文件支撑。

（二）应用范围狭窄

根据《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》要求，气象部门、人社部、税务总局、司法部、民政部等部门均积极开展证明事项告知承诺制工作，各省根据《指导意见》要求也在探索建立信用承诺制，但就应用范围而言，还未做到全覆盖全推行，未能深入实施到惠民便企的各环节。就信用承诺制开展类型而言，目前集中于行政机关实施的告知承诺制，而依靠行业协会商会建立健全以及市场主体主动发布的专项承诺开展情况还有所欠缺，全社会协同开展信用承诺制的局面还需进一步打开。

（三）实施规范性不够

信用承诺信息归集目前分散于各行业部门，但就承诺的程序、承诺书的标准以及后续的共享应用监管还存在很大差距，并未能形成规范化、全闭环的管理流程。在信用承诺信息公示方面，除浙江省、江西省和海南省，其他省级行政区域信用网站均开设有信用承诺信息公示专栏，但公示的承诺内容、范围、时效等均未能形成统一标准，公示信息的质量也参差不齐，有些网站的承诺信息公示仅是批量上传的信用承诺书，并未作进一步的分类和整理，公示规范性还有待提高。

（四）监管执行难

目前信用承诺制度的应用主要集中于行政审批环节，但对信用承诺履行情况的跨部门联动监管与惩戒实施还有所欠缺，主要归结于承诺信息的壁垒还未打破，信息共享、业务协作机制未建立，对于信用承诺信息和违诺信息难以第一时间掌握。另一方面，当前对违诺责任人的失信惩戒力度较轻，将违诺责任人纳入失信记录后，其需要承担的法律责任和行政惩戒与其造成的社会危害并不匹配，并且对于具体的执行机关以及惩戒措施也未能明确，造成监管执行难、执行效果差的局面。

四、信用承诺制实施优化建议

（一）加强信用承诺制顶层设计

推行信用承诺制，要紧紧围绕“放管服”改革，以法律法规、标准规范、制度文件等形式，明确承诺程序，主要包括从承诺人提出申请、开展信用核查、承诺人签署信用承诺书、限时作出办理决定、公示信用承诺信息、开展事中事后监管等方面。各行业部门和各地信用主管部门要主动作为，紧密围绕不同地区、不同行业特点，因地制宜地制定和实施信用承诺相关制度文件，规范完善承诺信息归集、公示、备案、惩戒等工作，细化实施流程、形成闭环管理，有组织、有计划地部署推进各领域信用承诺工作。信用主体必须严格按照政策文件规定的标准、格式、条件，实事求是主动承诺。

（二）完善信用承诺平台支撑

为进一步规范、协同开展信用承诺制，依托全国公共信用信息平台体系构建信用主体信用承诺信息平台是基础。一是理清归集共享信用承诺内容。充分运用大数据、区块链等前沿技术创新归集渠道，建立健全信用承诺信息归集报送机制，实现应归尽归，并通过信用网站向社会公示，形成全面覆盖各业务线的承诺信息公示“一张网”。二是主动对接信用承诺平台。各行业监管部门要主动对接信用承诺平台，强化信用承诺数据的深度挖掘和關联分析，实现动态监测、实时反馈，便于事中事后监管。三是优化完善信用承诺平台支撑能力。探索信用承诺书在线签署、在线监管、在线反馈的闭环监管模式，为企业和自然人提供更大的便利。

（三）以点带面开展信用承诺试点工作

在深化信用承诺制推广应用上，按照先易后难、先点后面的原则，先从某个省或某个部门开始，明确试点内容和标准要求，探索成功经验后进一步全面推广。目前有些省份在信用承诺制的工作开展上取得了不少创新成果，如江苏省探索建立信用承诺信息归集应用机制，形成承诺信息的管理闭环;山东省聚焦信用承诺信息归集处理，承诺数据经标准化清洗后统一推送至信用中国、信用山东等网站;河南省着力梳理可开展信用承诺的行政许可事项清单，编制统一的信用承诺书模板。通过开展信用承诺制试点，借鉴成功经验，探索可复制的工作机制全面推广实施，促进信用承诺制更快更好应用。

（四）打造监管共治格局

加强对承诺履约的联合监管才能将信用承诺制落到实处、发挥价值。一是加强宣传教育。采取印发教育读本、宣贯培训、在主流媒体和新媒体上宣传报道等方式，培育信用主体主动承诺并进行自我约束，引导企业在信用网站等平台主动公开承诺，接受社会监督。二是承诺信息互联互通。依托全国信用信息共享平台，实现信用承诺信息跨区域、跨行业、跨领域的互联互通和交换共享，拓宽社会监督投诉举报渠道和方式，引导多方协同监管。三是建立联动监管机制。按照谁主管谁监管、谁接受信用承诺谁来实施监管的原则，整合监管力量，建立上下联动、左右协同的联动监管机制。健全完善违诺惩戒措施，将违约主体纳入失信记录，实施相关行业和市场禁入，强化违诺责任。

参考文献：

[1]国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知，国发〔2014〕21号[Z].2014—06—14

[2]国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见，国办发〔2019〕35号[Z].2019—07—09

[3]信用中国信用承诺有哪些类型[EB/OL].https：//wwwcreditchinagovcn/xinyongyanjiu/yanjiuxinyongzhishi/202101/t20210106_222952html，2021—01—07

[4]张鲁萍公法视域下的信用承诺及其规制研究[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2020，22（05）：23—29

[5]汪育明社会信用管理[M].北京：中国市场出版社，2020

（陈淑敏，江苏省战略与发展研究中心）