区域安全组织何以瓦解*

陈 翔

【内容提要】区域安全组织是特定地区范围内的安全导向型国际组织，以区域安全作为首要关切且协调成员国行动。区域安全组织的演进路径具有差异性，有些得以存续且不断巩固，有些逐渐衰落甚至走向瓦解。现有关于区域安全组织为何瓦解的研究没有从本质上解释其中的因果机制，需要搭建理解这种经验困惑的分析框架。区域安全组织的瓦解受到组织与成员的安全利益契合度以及组织的环境调适力两个变量的共同作用，安全利益契合度低导致组织不能满足成员的个体安全需求，成员国对于组织采取 消极规避甚至退出战略；组织的环境调适力弱使得组织难以适应国际及区域安全体系环境的变迁，组织采取现状战略并导致其逐渐衰落；主导国因素是其中的干预变量，对于以上变量的作用发挥着重要影响。文章以东南亚条约组织、北约以及五国联防组织为案例，检验这个理论假设的解释力。本文的研究结论有助于更好地把握及预测区域安全组织的未来走向。

一、引言

2019年12月，在北约成立70 周年之际，北约峰会在一片争吵与质疑声中开幕。在此之前，法国总统马克龙宣布北约陷入“脑死亡”状态，强调欧洲国家需要重新思考自身地缘战略定位，不能过度依赖美国的军事保护。本次峰会围绕马克龙的“北约脑死亡”说展开激烈辩论。同时，一系列事件笼罩着这次峰会：美国与土耳其在叙利亚问题上不经北约内部协商的单边主义军事行动引起巨大震动，土耳其进口俄罗斯尖端防空武器S-400 系统与北约武器系统不相容，美国要求北约成员国分担防卫费用。国际社会更多质疑北约作为冷战产物是否不合时宜以及如何在当代正常运转，北约这个冷战的“旧瓶”能否接纳大变局时代的“新酒”。①Ian Bond,“Nato at 70:not‘Brain Dead’,but Needs Shot in Arm,”Euobserver,December 3,2019,https://euobserver.com/opinion/146785.

北约的发展现状让我们对区域安全组织的消亡问题产生新的疑惑。区域安全组织在运行过程中，有着不同的演进路径，组织生命力呈现出差异性变迁态势。有些继续维持且不断发展，比如北约并没有随着冷战结束而瓦解，反而在后冷战时期不断扩员增能。有些区域安全组织在新的时代背景下新生，比如中国、俄罗斯与中亚国家在2001年建立的上海合作组织。有些区域安全组织得以更新，比如1948年3月建立的布鲁塞尔条约组织在1954年吸收意大利与联邦德国以后组建西欧联盟，且在21世纪并入欧盟。有些区域安全组织比如阿盟及美洲国家组织运行不力甚至有成员退出，但是处于“死而不僵”的状态。也有些区域安全组织运行不畅而走向瓦解，比如冷战时期的东南亚条约组织（SEATO）与中央条约组织（CENTO）在20世纪七八十年代就已消亡，华沙条约组织随着冷战结束而解体。

应该说，区域安全组织的首要目标在于维系地区安全与组织存续，组织的生命周期长短反映该组织的生存及运行状况。区域安全组织生命力存在重大差异这种国际关系现象激发人们研究组织存废的兴趣，并试图深入理解其实质。尤其是通过比较观察，得出的经验困惑是：为何有些区域安全组织会存续，有些区域安全组织运转不畅、生命力不强以至于早早退出国际政治舞台？何种变量决定着区域安全组织走向瓦解？本文的研究对象是区域安全组织演进，目的是揭示其瓦解的一般机理。

二、既有研究及评析

二战之后，随着国际关系组织化与安全地区化的深入发展，区域成为国家间安全合作的重要层次且区域安全组织不断涌现。①国际安全地区化就是国际安全的威胁来源、安全互动效应的范围、安全问题的解决和国际安全的建构被还原到地区内部。参见王帆、卢静主编：《国际安全概论》，北京：世界知识出版社，2010年，第127页。界定区域安全组织的概念是本文研究的逻辑始点。区域安全组织是处在特定地理位置的国家政府通过正式条约或协定等形式，为了解决冲突及维持地区稳定而建立的安全导向的区域性国际组织。区域安全组织一般具有常设机关，为各国提供讨论问题、交换情报、制定政策的场所。像海湾合作委员会、西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体等尽管在地区安全领域的作用愈加显著，但在本质上是经济类地区组织，而非区域安全组织。②关于国际组织及区域组织的分类，参见饶戈平、张献主编：《国际组织通览》，北京：世界知识出版社，2004年。像美洲国家组织、集体安全条约组织、北大西洋公约组织等积极推动本地区安全治理，维系地区和平，是当今仍在正常运行的区域安全组织。

作为维护地区和平的安全平台，区域安全组织在所在区域扮演相应的角色。区域安全组织的建立是基于各方共同安全利益，出于应对威胁及预防风险的安全需求。区域安全组织需要争取组织资源和合法性以维持组织存续，其良好的运行表现在地理范围的突破、安全功能的完善以及治理成效的凸显。区域安全组织的瓦解是对区域安全组织作为一种组织实体消亡状况的描述。1959年，巴格达条约组织由于伊拉克的退出而更名为中央条约组织，不能算是安全组织本身的瓦解，而是组织的更新转型。区域安全组织的演进遵循相应逻辑，不过区域安全组织为何瓦解这个问题仍然有着深入发掘的空间。不少研究致力于解释这一现象，已有文献主要从现实主义、自由制度主义、社会建构主义等理论范式加以分析。

从现实主义角度来看，外部威胁的弱化以及核心领导国角色的降低是区域安全组织瓦解的重要原因。区域安全组织赖以产生的外部环境发生急剧甚至根本性结构变化，影响到该组织存在的合法性根基。有学者比较了北约与中央条约组织、东南亚条约组织的运行情况，各方所面临威胁的对象及水平导致出现差异性结果。①A.E.P.Duffy,“The Present Viability of NATO,SEATO,and CENTO,”The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.372,No.1,1967,pp.33-39.现实主义者认为国家是解释区域安全组织瓦解的核心变量，区域安全组织的存续依赖于能力更强的大国，是大国权力政治的工具。次要成员国与组织主导国的关系决定其对于后者领导的组织的态度。②Ajay Patnaik,“Regionalism and Regional Cooperation in Central Asia,”International Studies,Vol.56,No.2-3,2019,p.153.埃莉萨·洛佩兹-露西娅（Elisa Lopez-Lucia）认为，地区大国的安全政策深刻影响着其主导的区域组织的安全治理效果及走向。③Elisa Lopez-Lucia,“Regional Powers and Regional Security Governance:An Interpretive Perspective on the Policies of Nigeria and Brazil,”International Relations,Vol.29,No.3,2015,pp.348-362.豪里·凯斯（Holly Case）指出，小协约国的消亡很大程度上是作为主导的法国的不作为举措所致。④Holly Case,“The Strange Politics of Federative Ideas in East-Central Europe,”The Journal of Modern History,Vol.85,No.4,2013,p.850.

从自由制度主义角度来看，区域安全组织的制度化不足以及机制间竞争影响组织的存续。区域安全组织机制建设不力导致组织瓦解，机制的约束力强可以有力惩罚成员的背离行为。东南亚条约组织不同于北约，前者没有统率联合武装部队及军事指挥部，条约规定成员没有自动援助的义务。⑤Leszek Buszynski,“SEATO:Why It Survived until 1977 and Why It was Abolished,”Journal of Southeast Asian Studies,Vol.12,No.2,1981,pp.287-296.同时，通过国际组织间关系理论的视角，特别是安全机制间竞争可以分析区域安全组织瓦解的脉络。区域安全组织的运行面临体系及次体系其他安全机制的干预，并作用于其走向。有学者探析北约与欧盟在安全机制融合方面的合作与冲突，认为北约的安全功能一定程度上受到欧盟的稀释。⑥David S.Yost,“The NATO Capabililties Gap and the European Union,”Survival,Vol.42,No.4,2000,pp.97-128.甚至，一些原本属于非安全功能的地区机制安排会干预区域安全组织的正常运行。有学者指出，区域经济组织侵蚀区域安全组织的功能，这对于后者产生重大影响。⑦Yoram Z.Haftel and Stephanie C.Hoffmann,“Rivalry and Overlap:Why Regional Economic Organization Encroach on Security Organizations,”Journal of Conflict Resolution,Vol.63,No.9,2019,pp.2180-2206.比如，南美洲国家联盟（UNASUR）跨入美洲国家组织（OAS）的“领地”。⑧Brigitte Weiffen,Leslie Wehner and Detlef Nolte,“Overlapping Regional Security Institutions in South America:The Case of OAS and UNASUR,”International Area Studies Review,Vol.16,No.4,2013,pp.370-389.

从社会建构主义角度来看，区域安全组织内部成员国对于安全利益认知偏差及安全共识赤字是组织瓦解的重要变量。事实上，区域安全组织本身是各方基于共同威胁认知及安全共同体观念之上形成的安全合作机制，对于安全利益的理解，特别是成员国的同质性及共同安全威胁的观念认知影响到成员国对于组织的认可程度。巴基斯坦退出中央条约组织与东南亚条约组织，根源在于巴基斯坦的观念认知发生变化。华沙条约组织成员国内部政权变更及新政治力量上台，多数成员国对于组织的认同度下降，使得这个地区组织存在的目标被重新界定。①Audrey Kortunov,“Is there any Future for the Warsaw Pact?”Peace Review,Vol.1,No.4,1989,pp.8-12.区域安全组织成员对于地区安全需求的共识度强弱影响到是否采取联合行动及推进组织建设，成员国对于组织缺乏信任及同质性不足导致区域安全组织逐渐失效。

应该说，以上关于区域安全组织为何瓦解的研究各具有相应的解释空间，各种解释并非相互排斥，给本文的后续分析奠定知识基础。但是，既有研究存在相应问题，存在逻辑不能自洽以及反常案例的问题，需要重新寻找解释变量。比如安全共识下降可能带来安全组织解体，但是不能解释其他存在分歧的安全组织并没有解体的情况。比如，集体安全条约组织内部成员国合作力度下降，对抗北约的功能趋于弱化，但是由于地区安全形势严峻，该组织在反恐等领域的合作持续加强。②杨恕、王术森：《独联体集体安全条约组织对外功能弱化的原因分析》，《俄罗斯东欧中亚研究》2018年第2期，第21—33页。再如，外部威胁的消失不能带来区域安全组织的自动消亡。肯尼斯·沃尔兹等现实主义者认为冷战结束后北约会逐渐消亡，但是北约走向没有如现实主义预期，反而在后冷战时期不断扩员增容，强化新功能。③钟振明：《冷战后北约何以继续存在》，《国际政治科学》2005年第4期，第82—108页。同样是美国主导的安全组织，中央条约组织在苏联威胁并没有消失的时候就走向瓦解。外部威胁水平如何影响到区域安全组织运作的核心因素没有得到深刻解释。

此外，需要指出的是，对于区域安全组织瓦解逻辑的分析个案研究较多，缺乏有效的理论分析框架。有些个案研究是从联盟的角度而非组织的角度展开研究。④Celeste A.Wallander,“Institutional Assets and Adaptability:NATO after the Cold War,”International Organization,Vol.54,No.4,2000,pp.445-475.既有文献主要关注主权国家对国际组织行为的影响，忽视了组织演进的环境因素，没有深入把握区域安全组织的应对策略具有差异性。①当然，区域安全组织本身按照不同的标准可以分为不同的类型，比如排他型与包容型，不过本文认为区域安全组织的存废同组织类型的逻辑关联不强，因此没有为此进行类型化操作。不管是单独的现实主义、自由制度主义还是社会建构主义视角，还是以上既有变量的组合解释，总体上是从区域安全组织成员国个体理性考量，缺乏对于组织以及组织与环境互动的分析。本文吸取既有成果的合理解释部分，采纳主导国因素等现实主义立论视角，把握这种背后的因果逻辑，提出理论假设，把环境和组织互动纳入到组织生态环境中，把握区域安全组织瓦解遵循的逻辑机理。

三、区域安全组织瓦解的分析框架

区域安全组织是协调地区国家之间安全关系的制度形态，其演进具有动态性与阶段性。区域安全组织建立以后，成员国、组织与外部环境三者形成互构共变的关系，这种共变是行为主体在互构过程中的变化状态，处于相互塑造的过程。区域安全组织并非在真空中演进，一是受到来自主权国家的限制，二要受到国际环境的限制。②区域国际组织的发展受到自结构、内结构以及外结构的影响，参见夏路：《区域国际组织理论研究述评——组织结构的视角》，《政治学研究》2013年第3期，第103—113页。成员国授权组织在安全治理议题领域行动，国际与地区权力结构以及制度条件是区域安全组织运行的约束环境。分析区域安全组织瓦解的逻辑，需要把握安全与组织这两个要点。区域安全组织演进很大程度上受制于资源丰富程度，资源匮乏是组织瓦解的前提。这种资源主要是指政治资源，即组织能够得到成员的倾力支持以及组织应对环境变迁及挑战的能力。区域安全组织是集体理性与个体理性的汇聚，组织演进受制于组织内部稳定、外部环境变动以及成员国对于自身安全利益诉求。美国现代管理理论家切斯特·巴纳德（Chester I.Barnard）提出组织平衡理论，认为组织的发展受到对内平衡与对外平衡的双重作用。③Chester I.Barnard,Organization and Management:Selected Papers,Cambridge:Harvard University Press,1948.首先是组织内部平衡，即组织与成员之间的平衡，组织满足成员需求及获得成员国认同，达到内部平衡后，可以更好地实现组织与外部平衡。其次是组织与环境的平衡，即组织目标与环境的适应性及目标实现程度，组织适应环境可以提升组织效率，即实现组织的安全职能。

本文在既有研究及经验归纳基础上，提出基本假设：较低的安全利益契合度与较弱的环境调适力是决定区域安全组织瓦解的主要变量，主要成员/多数成员与组织安全目标契合度不足，决定区域安全组织走向瓦解的方向；环境调适力越弱，组织越难以应对体系环境变迁带来的挑战。安全利益契合度与环境调适力既具有相对独立性，同时具有内在一致性，且受到主导国因素的作用。安全利益契合度是组织与成员安全利益的匹配程度，即组织能否以及多大程度上满足个体成员的安全需要。环境调适力是区域安全组织对于国际及地区体系结构变迁的调控力，环境调适力是安全利益契合度形成的重要因素，环境调适力可以更好整合组织与成员的安全利益偏好，组织、成员与环境三者构成一种多元互动关系。

（一）安全利益契合度不足与区域安全组织的内部失衡

安全利益契合度指涉区域安全组织与成员国安全利益一致性以及组织满足个体安全需求的水平。区域安全组织的建立是成员国基于共同地区安全需求，组织安全治理绩效与成员国安全利益的契合强弱影响组织发展。一般来说，国际组织的绩效是指该组织可以实现其既定目标的能力。①Tamar Gutner and Alexander Thompson,“The Politics of IO Performance:A Framework,”The Review of International Organizations,Vol.5,No.3,2010,p.231.组织绩效越高，越有利于其在组织生态环境中占据有利位置，通过实现组织目标进而实现成员国利益是国际组织合法性的有力源泉。如果国际组织满足成员国的利益、意志以及优先关切，就可以获取更多支持及更大发展，否则成员国可能会退出甚至结束国际组织的使命。②Boehmer Charles et al.,“Do Intergovermental Organization Promote Peace?”World Politics,Vol.57,No.1,2004,pp.1-38.

组织与成员安全需求匹配关系影响到区域安全组织存废，一旦这种关系不能平衡，主导国或多数成员认为难以借助组织实现安全利益，组织整合不力就可能导致组织瓦解。在国际关系中，行为体以不同的形式进行不同属性的互动，驱动的根本因素是行为体对利益的诉求以及不同利益互动所导致的安全问题。③李少军、李开盛等著：《国际安全新论》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第37页。安全利益契合度决定组织内部关系状态是冲突还是合作，组织与成员国安全利益一致或较为一致会体现为合作关系，安全利益分歧则导向冲突关系。有学者指出，成员国对于所在组织的支持度同该组织满足成员国国家利益的水平呈现正相关。①Leland M.Goodrich and David A.Kay,eds.,International Organization:Politics and Process,Madison:The University of Wisconsin Press,1973,p.28.区域安全组织在实现组织目标过程中满足成员国个体需求的能力是组织发展的有力因素，成员国利益冲突导致组织效率低下，使得组织退出率或死亡率升高。如果区域安全组织对于成员国的功能性需求是失败式回应，会影响组织与成员利益的有效契合，导致区域安全组织内部的失衡。

区域安全组织与成员安全利益契合度有相应的标准，即衡量组织满足个体安全需求的水平以及个体满足组织总体目标的水平。以国际组织为平台进行的安全互动，其模式实际上是一个共同体应对特定的安全问题或造成安全问题的特定行为体的一种互动。②李少军、李开盛等著：《国际安全新论》，第36页。区域安全组织是否满足主导国或者多数成员的安全需求，是决定组织目标与成员国安全利益匹配度的重要指标。区域安全组织如果不能满足少数一般性或次要性成员的安全需求导致后者的退出，并不会导致组织本身的解体。区域安全组织如果不能满足主导国或者组织多数成员的安全需求，会危及到组织的存续。因为，作为一种互动式关系结构，成员汲取的安全利益不足，就会缺少参与组织的意图，而且对组织贡献不够。特别是区域安全组织的主导国对于组织与成员的安全利益契合度有着重要影响，甚至决定着契合度高低。比如，华沙条约组织作为苏联外交政策的工具，戈尔巴乔夫上台以后强调华约更多是政治组织而非军事安全组织，并最终导致这个组织寿终正寝。

事实上，在考察区域安全组织内部失衡问题时，尤其需要关注到组织成员的战略选择，这种选择直接关系到组织的发展进程。如果区域安全组织可以建立一种秩序有效解决成员之间的矛盾，提升组织调度能力与安全治理水平，组织成员会采取积极参与战略，不断融入整合，会有助于组织本身的成长。区域安全组织的主导国家在组织内外发挥着类似盟主的角色，把本国的权力意志与战略利益转化成安全组织内部成员国共同的立场，其他国家主动或被动地唯盟主马首是瞻。区域安全组织如果不能满足主导国的安全需求或者多数成员的安全利益，不能达到维护其国家安全、地区主导权或者其他安全目标，其对组织在利益协调与价值认同方面缺乏向心力，对于区域安全组织采取消极回避或者直接退出战略。区域安全组织凝聚力下降，成员退出现象频发，导致组织利益赤字与安全治理危机，将直接影响到组织生命力，甚至带来组织分崩离析。尤其是在这个过程中，如果组织的主导国采取消极规避或者退出战略，推行完全退出国际制度的彻底变更策略，会加速组织走向瓦解的不利境地。①王明国：《选择性退出、多边间竞争与特朗普的反制度化国际战略》，《国际论坛》2020年第1期，第20—40页。

（二）环境调适力低下与区域安全组织的外部失衡

环境调适力是指区域安全组织在运行中应对环境变迁作出调整的能力，是组织的环境适应性及组织与外部环境动态平衡的体现。区域安全组织演进中会遇到外部环境所带来实质或潜在的冲击，因为组织在本质上是一个开放的系统，依赖于与其他系统之间资源交换，从而清晰化组织边界。区域安全组织在界定组织边界过程中，需要能够应对环境变迁及其带来的挑战。厄恩斯特·哈斯（Ernst B.Hass）指出，组织追求的是在一直变幻以及在本质上属于敌对的环境中生存。②Ernst B.Hass,Beyond the Nation-State:Functionalism and International Organization,Stanford:Stanford University Press,1964,p.91.动态性与复杂性是区域安全组织环境的基本特征，外部环境的变化包括权力变迁、规范更新、制度革新、组织竞争等，环境变迁可能会挑战组织的职能定位与安全合作范围，给组织运行增加风险与不确定性。因此，组织需要通过外部环境保持平衡，改变或调整组织的目标，进而实现组织与环境之间的平衡，即对外平衡。组织的生存与发展是组织适应环境的进化过程，遵循适者生存、优胜劣汰的法则，环境选择机制对组织的行为产生重要影响。区域安全组织对于环境的适应性，一方面是适应体系权力结构变迁，另一方面是适应时代规范变迁，不断进行适应性、激进性或创新性变革，以符合权力变迁及时代精神。在特定时间范围内，组织适应环境变化的水平变化影响到区域安全组织变革能力的强弱及组织存废。

区域安全组织的环境调适力包括自身职能定位、机制建设以及发展方向等。在外部环境的压力下，组织需要主动适应外部环境的压力，必须适应环境，组织的演进取决于适应效果。组织的内在特征特别是自身使命与运行的机制同所在环境要求达到最佳匹配，组织才可更好地适应环境。环境调适力决定组织与环境的关系状态，区域安全组织对于环境变迁不敏感，倾向于迟滞性；安全组织对于环境变迁敏感，倾向于敏感性。应对外部环境变迁，区域安全组织的反应分为被动应对式及主动建构式，前者是较为消极地应对区域及国际环境的变化，把维持组织机构的存活作为基本与首要的目标，甚至存在坐视组织僵化解体的情况；后者是积极塑造与主动建构变化中的区域及国际体系环境，把扩大组织规模、促进组织发展作为首要考虑。区域安全组织还会依据区域环境变迁重构威胁认知，比如把议题范围从传统安全领域延展到非传统安全领域，展现出时代特性与区域特色，进而反过来有利于安全利益契合度的提升。

区域安全组织的环境调适力受到主导国偏好的塑造。区域安全组织的主导国对于供给这种区域安全公共产品的偏好强弱影响到组织的环境调适力，如果主导国有着强劲的动力应对区域环境变动且应对得力，则会使组织环境调适力保持较高水平，反之组织的环境调适力会受到冲击。比如，集体安全条约组织作为俄罗斯主导的区域安全组织，在组织凝聚力有所下滑的情况下，不断基于区域安全环境变迁作出调整，2019年决定建立集体安全组织国防部长理事会后勤和技术保障工作组，向着综合性多功能地区安全组织目标迈进。作为主导国，俄罗斯的战略意图很大程度上反映了集体安全条约组织的战略意图。①杨恕、王术森：《独联体集体安全条约组织对外功能弱化的原因分析》，第23页。普京执政下的俄罗斯提出在地缘政治形势深刻变迁的背景下，需要创新合作机制应对新威胁。

需要指出的是，环境调适力强弱差异的重要体现是区域安全组织应对环境变迁的策略选择。迈克尔·巴尼特（Michael Barnet）等认为，国际组织适应环境的手段包括：顺应环境的默许策略、维系既定收益的妥协策略、事实为欺诈行为的规避策略、挑战现有环境的抗争策略、调整与影响环境的操纵策略以及再定义环境的战略性社会建构策略。②Michael Barnet and Liv Coleman,“Designing Police:Interpol and the Study of Change in International Organizationas,”International Studies Quarterly,Vol.49,No.4,2005,pp.593-619.强环境调适力的区域安全组织可以较为有效地应对区域及国际体系结构的变迁，并作出相应的政策调整，推进组织再造，奉行权变战略，涉及地理范围扩大、关注议题增多，增强组织影响其治理议题内行为体的行为的能力，不断拓展组织边界。弱环境调适力的区域安全组织推行一种现状战略，不能够适应环境变化，抑制组织资源整合，导致组织僵化，从而使组织的生命力受到冲击。

可以说，区域安全组织的瓦解取决于组织的动态平衡，根据组织内外环境变化，形成区域安全组织与成员个体讨价还价以及组织与外部环境互动的双重结构。组织目标与成员国安全利益契合度高低影响个体成员的战略选择，高则成员国选择积极融入战略，低则成员国选择消极规避战略或者退出战略。区域安全组织与外部环境的相容性不足，推行一种现状战略，对于组织发展不利；对持续变化环境的有力回应及推行一种权变战略，可以延长区域安全组织的生命周期。同时，安全利益契合度与环境调适力具有内在联系，区域安全组织与主导国/多数成员的安全利益契合度高有利于整合资源适应外部环境变迁，组织的环境调适力高有利于组织与成员的偏好聚合与安全利益共识达成，这本身反映内部平衡与外部平衡的联动性。在这个过程中，区域安全组织的主导国扮演着干预变量的角色。（见图1）

图1 区域安全组织演进逻辑关系

四、案例检验

区域安全组织瓦解的决定因素在于，即对内方面，组织不能满足自身目标的同时也难以满足成员的安全需求，对外方面是不能够根据环境变迁做出调整以适应之。为了检验这个理论假设，本文通过多案例比较分析，以东南亚条约组织、北约、五国联防组织为案例，通过过程追踪探求理论假设的适用性。之所以选取这三个案例，有以下几方面原因：一是这三个区域安全组织具有代表性，东南亚条约组织缺乏有效的安全利益契合度与环境调适力而走向瓦解，原本可能瓦解的北约在冷战结束后由于具备有效的安全利益契合度与环境调适力得以发展，五国联防组织尽管利益匹配度不足，但是具有较强的环境调适力使其得以维持；二是通过案例间比较分析，可以有效避免陷入单一案例循环论证的误区，避免文章假设源于单一案例提炼的印象；三是借助五国联防组织这个“死而不僵”的案例，可以展现区域安全组织的瓦解需要同时满足两个变量。

（一）东南亚条约组织

东南亚条约组织是冷战的产物，是美国为了遏制亚洲社会主义国家所建立的安全组织，集中针对中国与北越。1954年9月，美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国与巴基斯坦等八国在马尼拉签署《东南亚集体防务条约》。这个条约于1955年2月生效，标志着东南亚条约组织正式成立。美国及其盟友组建东南亚条约组织，目标是遏制共产主义在印度支那及东南亚发展，一定时期里在阻击印度支那完全共产主义化方面有所作用。①Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,Singapore:Singapore University Press,1983,p.44.东南亚条约组织是美国西太平洋集体防务的重要一环，是美国全球冷战战略及地区国家安全的共需使然。阿隆·弗里德伯格（Aaron L.Friedberg）指出，东南亚条约组织的缺点甚于成就，导致其走向失败。②Aaron L.Friedberg,“Ripe for Rivalry:Prospects for Peace in a Multi-Polar Era,”International Security,Vol.18,No.3,1993-1994,p.22.事实上，该组织在安全利益契合度与环境调适力两个方面的不足导致其最终解体。

一方面，东南亚条约组织与成员的安全利益契合度低，组织成员不能获取相应安全利益。《东南亚集体防务条约》对于成员国缺乏足够的约束力，美国在1956年卡拉奇部长理事会上提出建立“联合司令部”的主张没有得到积极响应。东南亚条约组织的衰落主要源于成员国间威胁认知和安全需求分歧的扩大。③郑先武：《东南亚早期区域合作：历史演进与规范建构》，《中国社会科学》2017年第6期，第197页。1960—1962年老挝危机是组织成立以来遭遇的最大危机，英法反对东南亚条约组织军事介入老挝内战，美国肯尼迪政府左右为难，坚持中立路线，最终选择政治解决老挝危机。在老挝危机中，东南亚条约组织没有经受住严重考验，被证明为不成功的应对之举。④Leszek Buszynski,“SEATO:Why It Survived until 1977 and Why It was Abolished,”p.287.东南亚条约组织在老挝危机中的无能，使得泰国与菲律宾非常不满。1961年10月，泰国外长他塔·科曼访美时提出美国在东南亚条约组织框架下单独行动的建议，并声称如果这个建议不被接受，泰国将会考虑是否以及以怎样的水准参与下一届组织理事会会议。⑤Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.87.

接下来的越南战争更加考验东南亚条约组织的生命力，美国希望该组织参加越南战争的企图因为英法的阻挠未能得偿所愿。美国在越南战争中的单边主义行为破坏了东南亚条约组织的团结性。①Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.90.美国打着东南亚条约组织的旗号单边行为，违背了重大行动需要全体一致的原则，菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰等成员国支持美国的战争政策，且以履行条约义务的名义派兵南越，巴基斯坦不介入南越事务，英国有保留地支持，法国坚决反对单边军事干预越南，导致条约组织的分裂。泰国外长他塔·科曼直言，这个条约组织的角色越来越艰难，必须要用新的组织取代它。②Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.135.美国单边主义倾向使越战时期的东南亚条约组织完全陷入分崩离析的境地。1965年5月与1967年7月，法国和英国分别退出其军事活动，东南亚条约组织陷入停滞。

成员国对于组织的安全效能颇有微词，对于东南亚条约组织的兴趣降低，逐渐采取消极甚至退出战略。巴基斯坦与东南亚条约组织诸多成员毫无安全关系，且该组织难以满足巴基斯坦的安全诉求。1962年中印军事冲突中，美英两国积极武装印度，巴基斯坦对美英极为不满，且促使巴基斯坦重新梳理本国的外交与安全战略，逐渐谋求与中国改善关系。1973年，巴基斯坦正式退出该组织。主导国与其他成员的矛盾加剧这种安全利益契合度的下降。菲律宾、泰国等亚洲成员期望该组织能够介入他们与邻国及其内部的冲突，作为主导国的美国却不愿对此承担军事责任。美国认为东南亚条约组织其他成员不能提供重大军事贡献，它无须像策划与创建北约那样去建设该组织。

另一方面，东南亚条约组织环境调适力较弱，从而走向衰落以至于消亡。东南亚条约组织在冷战背景下成立，是美国干涉亚洲的军事工具及在西太平洋遏制社会主义国家的有机组成部分。美国时任国务卿约翰·杜勒斯把东南亚条约组织视为对抗中国的威慑权力的重要组成部分，尽管其在本质上是美国的“傀儡”。③Richard Goold-Adams,John Foster Dulles:A Reappraisal,New York:Appleton-Century-Crofts,Inc,1962,p.166.随着冷战的转型，东南亚条约组织没有调适好与地区安全环境的关系，对于新出现的地缘政治环境应对无力。1969年，随着苏联成为中美共同的最大敌人，尼克松主义的出台以及中美关系的和解，原本以中国为主要假想敌的东南亚条约组织的基本功能失效。尼克松在1969年选举前，出于与中国和解的需要，把东南亚条约组织称之为这个时代落伍的残存物。④Richard Nixon,“Asia after Vietnam,”Foreign Affairs,Vol.46,No.1,1967,pp.111-125.泰国、菲律宾都在20世纪70年代与中国建交，前两者对于中国威胁的认知下降。阿斯特里·戈尔斯坦（Astri Goldstein）认为随着地区安全环境变迁，特别是中美关系向好发展，东南亚条约组织反共反华的初始目标已经不符合现实情况。①Astri Goldstein, SEATO:Rethinking Regionalism,Canberra:The Australian National University Press,1969.

东南亚条约组织改革进程失败，功能转变不力，则加快了其走向解体的进程。泰国提出改革组织的建议，希望把东南亚条约组织变成一个政治论坛。在1969年5月曼谷会议上，泰国提出不能再把东南亚条约组织的角色局限在军事领域，而是必须把重心转移到政治方面，这是拯救该组织的唯一方法。②Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.148.菲律宾提出吸纳更多亚洲国家加入和在东南亚条约组织的名义下增加新的项目，但是组织改革的尝试最终失败。作为主导国的美国对于东南亚条约组织的改革缺乏兴趣，一定程度上坐视组织没落。正是组织难以满足成员国的安全需求以及应对地区体系变迁不力，使得东南亚条约组织逐渐走向衰落。英国1971年从苏伊士运河以东撤军，法国戴高乐政府逐渐推行与美国划清界限的政策。1975年东南亚条约组织召开最后一次理事会，并在两年后最终解体。

（二）20世纪90年代的北约

北约是美国与西欧国家为了对付所谓苏联共产主义威胁而成立的区域安全组织，是冷战政治的产物。冷战时期，北约凝聚力体现在遏制苏联、拱卫欧洲及北美、保护多边贸易与支付体系等。③Emil J.Kirchner and James Sperling,eds.,The Federal Republic of Germany and NATO,Houndmills and London:The Macmillan Press,Ltd,1992,p.16.20世纪90年代初，随着东欧剧变与苏联解体，欧洲的政治安全环境发生根本性变迁，北约理应退出历史舞台。约翰·米尔斯海默（John J.Mearsheimer）直言，随着苏联威胁的消失，北约将不再是一个有效的联盟。④John J.Mearsheimer,“Back to the Future:Instability in Europe after the Cold War,”International Security,Vol.15,No.1,1990,p.52.然而，在整个20世纪90年代，北约并没有走向“历史的终结”，反而不断发展，实现后冷战时代的首次扩容，波兰等国1999年加入北约，该组织的势力范围伸向东欧地区，组织凝聚力随着法国部分重返北约的军事一体化指挥结构有所强化，组织功能不断延展，有力进行地区军事干预，积极参与波黑维和行动等。可以说，作为欧洲最具影响力的安全组织，北约经过转型、东扩以及强化实力，在欧洲安全秩序建构中已然确立了主导地位。①曾晨宇、许海云：《冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色》，《国际展望》2018年第3期，第123页。北约在20世纪90年代得以不断发展，关键在于有着高安全利益契合度与强环境调适力。

首先，北约组织与成员国的安全利益契合度高，这有利于集中各方偏好，达成推进组织发展的共识。冷战结束后，尽管北约成员国之间的利益出现了分歧，但是这些分歧并不能威胁到联盟本身的生存或总体效力，它们之间的共同安全利益相对牢固并有着互补之处，这为北约的延续奠定了基础，防止了北约的解体。②钟振明：《冷战后北约何以继续存在》，第107页。北约主要大国的安全利益需求促进北约组织的延续，作为盟主的美国需要北约作为自己控制欧洲、称霸世界的战略工具。对于欧洲成员国来说，北约能够维护成员国的国家安全利益，提供区域安全公共产品，提供如何构建新欧洲安全机制的平台，保证美国继续对欧洲承担义务，防范欧洲再现竞争性安全政策及旧式地缘政治竞争，特别是消除成员国对统一后德国的担忧。事实上，北约成员国把北约视为处理欧洲安全问题的方式。③Robert B.McCalla,“NATO’s Persistence after the Cold War,”International Organization,Vol.50,No.3,1996,p.466.1994年北约布鲁塞尔峰会指出北约是欧洲安全防务的中心，需要延续大西洋两岸的安全合作。

北约作为大西洋两岸的安全纽带本质上没有变化，继续奉行集体安全基础上的共同防御原则，维护成员国的安全利益，北约在欧洲防务安全中的核心地位不变，特别是随着俄罗斯对外政策的强势反弹，为抵消俄罗斯残余的军事威胁，成员国对于北约的安全依赖有所加深。北约在东扩问题上的广泛共识也是该组织利益契合度高的重要体现。对于北约东扩进程的启动，北约成员国一致认为该组织不仅在欧洲而且还要在世界上发挥更大作用，成员国积极参与组织的东扩进程实践。东扩是北约填补中东欧“安全真空”和建立以北约为主导的欧洲安全体系的重要手段，也是美国维持其“全球领导”地位，防止俄罗斯东山再起的重要战略步骤。④冯玉军：《俄罗斯与北约关系的现状及前景》，《世界经济与政治》1997年第8期，第57页。

其次，基于冷战结束后欧洲地缘政治演进的现实条件，北约组织的环境调适力强，对组织功能、角色定位、任务目标作出相应调整，更加契合变化中的区域环境。苏东剧变以后，欧洲冷战体系发生根本性动摇，区域安全环境经历巨变，安全威胁呈现出崭新的形式、种类、特征及影响等，对北约处理地区安全危机的能力提出直接考验。如果北约仅仅作为维护欧洲安全的角色，在欧洲安全环境需要其发生改变而未改变之际，北约必定成为过时的组织。①Jennifer Medcalf,Going Global or Going Nowhere? NATO’s Role in Contemporary International Security,Bern:Peter Lang,2008,p.237.事实上，在华约解散与苏联解体以后，北约初始的使命不复存在，延续旧有的冷战构架会危及其自身生存，为使它继续存在下去，必须赋予新任务、新职能及新战略。冷战结束后，北约面临一系列新威胁，不仅包括民族、宗教及领土争端引发的危机和冲突，还涉及政治、经济、科技等非军事领域以及地中海、中东、东欧、前苏联地区的不稳定因素对北约成员国的安全利益构成威胁。尤其是作为主导国，美国认识到要想使北约在冷战后维持自身的生存和发展，就必须通过改造赋予其新使命。②赵怀普：《从“欧洲优先”到“美国优先”：美国战略重点转移对大西洋联盟的影响》，《国际论坛》2020年第3期，第53页。

20世纪90年代，北约不断调整与变革，以变图存及适应时代需求。1990年7月，北约伦敦峰会提出对该组织进行战略变革的主张，强调把北约从军事政治组织变为政治军事组织，从原本应付所谓苏联威胁转化为发展与东欧国家的政治合作。1991年11月，北约罗马峰会确定北约发展新战略，把军事战略的重点放在防控地区性危机与冲突、构建灵活性的快速反应部队以及建设北约的欧洲支柱，强化国际维和的职能。这次首脑会议还提出北约战略新概念，由传统对付苏联为主的“灵活反应战略”转向以在欧洲地区预防冲突、处理危机和解决地区冲突为主的“全方位危机反应战略”，重点由对付两大集团大规模欧洲战争转向对付地区性局部动乱和冲突。1999年北约华盛顿峰会通过面向21世纪的《战略新概念》，对北约的性质与职能做出重大调整，特别是行动原则从之前的协商一致到自愿联合，北约从防御转向进攻，从区域走向全球，提出“走出防区”及“预防性干预”方针，在认定对其安全利益构成重大威胁的区域外应对冲突或危机，采取预防性军事干预。

冷战结束后，北约全面加快战略转型，不断调整安全战略，扩展北约的防御安全范围以及完善安全防御体系。北约综合性职能不断深入和完善，在很大程度上为北约的持续存在与扩展影响奠定了基础。①许海云：《构建区域安全模式：国际体系的大西洋安全模式与亚太安全模式》，北京：世界知识出版社2018年版，第255页。北约的战略调整有助于维系其活力，强化成员国希望不断改革北约，使之继续成为服务于各自利益的工具的意愿。强大的环境调适力有助于北约凝聚安全合作共识，提高组织与成员国的安全利益契合度，增强组织凝聚力及发展潜力。北约的新战略目标是建设成可以有力促进北大西洋区域稳定及构建欧洲新秩序的安全平台，以对话、合作及集体安全为基本安全手段，应对全球范围内的安全威胁，这有助于聚合组织与成员的利益偏好。作为主导国的美国出于自身霸权护持利益考虑，积极推进北约的内部整合与战略调整。较高安全利益契合度有利于北约更好地推进组织革新以及组织规模与职能的扩大，增强北约在欧洲安全格局中的主导地位，推动北约在20世纪90年代不仅顶住生存危机，且得以焕发新的生机。

（三）五国联防组织

五国联防组织是在冷战时期成立的区域安全组织，是由《五国联防协议》发展而出，目标是维护与促进东南亚尤其是马来西亚与新加坡的安全。该组织最初被视为一个过渡性安排，在马来西亚与新加坡这两个新国家能够自卫之前向其提供防务支持。②Chin Kin Wah,“The Five Power Defence Arrangements:Twenty Years After,”The Pacific Review,Vol.4,No.3,1971,p.193.1967年，英国决定退出苏伊士运河以东，出于维护新加坡与马来西亚安全的需要，英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡等五国国防部长会议于1971年通过《五国联防协议》，建立五国联防组织。实践证明，五国联防安排已经成功履行三项核心功能：应对强势的印度尼西亚的心理威慑、扮演新加坡—马来西亚关系信任建设中的积极角色、提供澳新以及英国介入东南亚安全事务的工具。③Ralf Emmers,“The Five Power Defence Arrangements and Defense Diplomacy in Southeast Asia,”Asian Security,Vol.8,No.3,2012,p.271.就其近50年的发展历程来看，五国联防组织没有因为历史使命的完成日渐消亡，虽然组织与成员国的安全联系较为松散，组织目标不明确，使得组织处于一种死而不僵的状态，不过该组织以其独特的弹性不断适应环境变迁。

五国联防组织在发展进程中，组织与成员国的安全利益契合度不高，安全协作体系效率低下且缺乏强制性。成立五国联防组织原本旨在马来西亚或新加坡遭受外部袭击时，组织协商决定联合或单独采取应对之策，尤其是英国、澳大利亚与新西兰这三个区域外国家驻防新马两国，突出特征是松散的安全磋商机构，遇到任何攻击情况时各方紧急协商。组织在凝聚成员国共同安全利益方面不足，加之成员国内部矛盾掣肘，使得该组织发展受到影响。卡莱尔·塞耶（Carlyre A.Thayer）指出，如果成本大于预期收益，外部国家可能降低未来介入五国联防组织活动水平。①Carlyre A.Thayer,“The Five Power Defence Arrangements:The Quiet Achiever,”Security Challenges,Vol.3,No.1,2007,p.95.1976年3月，英国军队全面从新马地区撤出。1976年4月，该组织重要执行机构澳新英司令部宣告解散，标志该组织暂时告一段落。

成员国对于组织满足自身安全需求的认知度不强，且有着替代性安全选择。作为主导者的英国对参与五国联防不热心，不愿意承担过多安全义务。事实上，五国联防组织成员国与美国双边的安全合作弱化了该组织独立发挥作用的空间，特别是主导国英国力量有限使得组织活力不强。②Damon Bristov,“The Five Power Defence Arrangements:Southeast Asia’s Unknown Regional Security Organization,”Contemporary Southeast Asia,Vol.27,No.1,2005,pp.1-20.维持这个组织的成本相对低，且不要提供法定义务而仅仅是协商，即没有国家有义务向其他国家提供军事支持。③Clive Blout,“Staying in Step:The US‘Pivot’and UK Strategic Choices,”Strategic Studies Quarterly,Vol.7,No.2,2013,p.141.五国联防组织由一系列协商机制组成，集团决策过程效率低，特别是马来西亚与新加坡这两个成员国的政治紧张关系影响其发展。比如，新加坡主张且得到澳大利亚支持的成立五国联防组织常设军事指挥机构的建议受到坚持不结盟政策的马来西亚的抵制。同时，这个组织每个成员都有权自主决定提供资源的程度，影响到作为地区安全架构的有效性运作。

在这种情况下，五国联防组织看似就要寿终正寝，但是这个组织不但维持下来，而且在冷战结束后还有所发展。五国联防组织之所以得以存续，是由于该组织有着较强的环境调适力，可以基于区域安全态势的变迁做出有利于组织发展的调整。随着20世纪70年代末80年代初苏联在东南亚的扩张步伐，五国联防组织重新恢复活动，开始军事演习计划常规化与机制化。从1971年成立到1981年十年间，五国国防部长们没有进行过集体会晤，1981年以后才开始举行年度会议。成立40 多年以来，五国联防组织不断进行机制更新，形成较为完备的应对非传统安全威胁的体制机制，利用常态化军事演习应对安全问题。约翰·布莱克斯兰（John Blaxland）指出，五国联防组织成立于冷战高峰期以及对印度尼西亚的恐惧随着印马对抗结束而消退之际，且不断适应环境的变迁。①John Blaxland,“Strategic Balancing Act Australia’s Approach to Managing China,the USA and Regional Security Priorities,”Security Challenges,Vol.13,No.1,2017,p.28.

在应对地区安全形势及不确定性的过程中，五国联防组织对自身功能重新界定，使命不断更新。近五十年来，东南亚的战略安全环境发生重大变化，常规安全冲突的可能性逐渐降低，非传统安全问题不断凸显。作为组织重要安全议程的联合军事演习，项目逐渐拓展，协调机制不断加强，军事演习的技术水平及规模得到扩大。在成立之初，五国联防组织只进行一些相对简单的空防演习。1993年，五国联防组织防长会议主张由单纯的空防演习向综合演习过渡。2000年，五国联防组织防长会议决定开展海陆空联合军演，提升作战与协同能力，为组织转型奠定基础，综合空防体系出现从综合防空到综合战区防御体系的变化。“9·11”事件对五国联防组织的演进有着重大影响，对马六甲海峡可能遭受海上恐怖主义袭击的担忧成为该组织军事演习调整重心的动力。②Andrew T.H.Tan,“The Five Power Defence Arrangements:The Continuing Relevance,”Contemporary Security Policy,Vol.29,No.2,2008,p.289.2003年防长会议提出五国联防组织调整战略方向，通过适宜及可持续的路径因应新的不对称安全威胁，保持区域安全与稳定，特别重视应对非传统安全威胁。五国联防组织强调应对地区安全环境的新挑战，涉及恐怖主义威胁及其他非传统安全威胁，开展专门针对海洋安全的军事演习，逐渐增加非军事部门的参与，使其成为地区重要维稳力量。

总之，五国联防组织具有较强的环境调适力，逐渐适应地区安全环境的变化，通过军事演习、联合培训等成为东南亚地区活跃的安全组织。达蒙·布里斯托（Damon Bristow）指出，五国联防组织弥补甚至在某种程度上超过了这个地区其他已有的跨国组织的安全贡献。③Damon Bristow,“The Five Power Defence Arrangements:Southeast Asia’s Unknown Regional Security Organization,”p.6.五国联防组织的军演与时俱进，基于地区环境复杂性与海洋环境现代战争的需要，进行综合条件下的联合演习，不断更新综合空防体系指挥和控制体系。作为一个松散的、磋商性的安全合作体系，“五国联防”具有相当程度的灵活性和适应性，这也是它能在沉寂多年后又重新活跃起来的原因之一。④宫少朋：《“五国联防”今昔》，《外交学院学报》1992年第2期，第43页。

五、结论

区域安全组织是一定区域范围内以解决安全问题为主要功能导向的国际组织，其演进存在不同路径——稳固发展、缓慢运行或走向瓦解。本文认为区域安全组织的瓦解受到组织与成员国安全利益契合度不足以及组织环境调适力低下的双重作用，在此基础上，组织及其成员的战略选择对于组织发展有着关键意义。如区域安全组织不能恰当处理内外双重平衡，组织成员则难以积极融入，或导致组织本身面对新环境转型不力。这个分析框架具有实证适用性，通过东南亚条约组织、北约及五国联防组织等案例的比较考察，可以验证这种假设的解释力。

区域安全组织在地区及全球多元安全治理中扮演着越来越重要的作用，对于区域安全组织的建立、维系、强化及瓦解的研究理应受到更多的重视。当前，世界面临百年未有之大变局，大国竞争日渐加剧，新冠肺炎疫情裹挟着全球化的退潮，区域安全治理问题不断凸显。美国频频在欧亚大陆拉帮结派，“组团式”对付地区挑战者成为美国对外战略的常见形式。在东欧，美国把前华约组织成员国纳入北约战略轨道，强化联合遏制俄罗斯的协同性；在海湾地区，美国拉拢阿拉伯国家，试图搭建“中东版北约”，应对伊朗的所谓地区威胁；在东亚地区，美国不断拼凑“亚太版北约”，制衡中国崛起，同时提出印太战略，搭建美日印澳四边合作机制。研究区域安全组织的生命力及演进路径，具有显著的理论及现实意义，不仅有助于深化安全治理研究及组织理论发展，而且有助于推动大变局时代的中国战略应对。尤其值得关注的是，中国在推进地区安全治理进程中，不断加强和区域安全组织的合作进程，同时主动构建上海合作组织，深入把握区域安全组织的运行规律有助于更好地推进相关战略的优化。