国际组织自主性与全球气候治理中的联合国*——聚焦2019年联合国气候行动峰会

周逸江

【内容提要】自主性是研究国际组织在国际政治中角色的核心概念。作为最具影响力和普遍性的国际组织，联合国在全球气候治理议题中的角色备受关注。然而当前学术界关于联合国参与全球气候治理的研究仍主要强调其作为主权国家弥合分歧实现合作的平台的作用，对其官僚机构自主性的关注十分有限。2019年联合国气候行动峰会是观察联合国自主性的重要案例。本文通过梳理国际组织自主性概念发展的学术讨论，将国际组织自主性定义为基于自身政策偏好，调动其权威和资源寻求对特定议题政策结果施加影响的能力，并进一步构建了行动、意愿和结果三维度的分析框架。由此，本文首先针对行动维度从议程设置、规则制定、机制设计三方面分析此次峰会中联合国的自主性行动；其次从议题与国际组织互动的视角指出气候议题在联合国议程优先性的凸显、治理真空的扩张、秘书长古特雷斯对于气候议题的偏好推动了联合国参与气候治理的行动意愿的提升；最后，针对峰会结果对联合国参与气候治理行动的自主性进行评估和展望。

一直以来，国际组织行为对世界政治的意义受到了学界广泛的关注。其中，国际组织自主性（autonomy）是研究国际组织角色的核心概念，但国内研究对此关注仍显不足。联合国是国际社会中最具普遍性和权威性的国际组织，学界对联合国的自主性进行了长期的关注和研究，但相关研究集中在对联合国秘书处在传统和平与安全领域自主性影响的分析，①Hylke Dijkstra,“Efficiency versus Sovereignty:Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping,”International Peacekeeping,Vol.19,No.5,2012,pp.581-596; Hylke Dijkstra,“Shadow Bureaucracies and the Unilateral Control of International Secretariats:Insights from UN Peacekeeping,”Review of International Organization,Vol.10,No.1,2015,pp.23-41.对于全球气候治理这一新兴领域关注较少。另一方面，全球气候治理的相关研究则或集中于主权国家，②李强：《“后巴黎时代”中国的全球气候治理话语权构建：内涵、挑战与路径选择》，《国际论坛》2019年第6期，第3—14页。或关注气候治理机制，③李慧明：《全球气候治理的“行动转向”与中国的战略选择》，《国际观察》2020年第3期，第57—85页。或围绕联合国框架下气候变化相关的专门机构展开，④李昕蕾：《全球气候治理中的知识供给与话语权竞争——以中国气候研究影响IPCC 知识塑造为例》，《外交评论》2019年第4期，第32—70页；吕晓莉，缪金盟：《IPCC 在气候变化全球治理中的作用研究》，《国际论坛》2011年第6期，第34—40页；薄燕：《环境治理中的国际组织:权威性及其来源——以联合国环境规划署为例》，《欧洲研究》2007年第1期，第87—100页。对于联合国这一重要的国际组织的自主性关注不多。本文从联合国官僚机构自主性的视角出发，研究由联合国秘书长发起、联合国多机构参与的2019年联合国气候行动峰会（以下简称“气候峰会”），旨在实现国际组织自主性理论与联合国参与气候治理的行动分析的密切结合。

2019年气候峰会虽然主要由联合国秘书长个人的风格和意愿推动，但考虑到会议的成功发起是基于秘书长作为联合国行政首长的身份，会议信息更新和会议筹备工作是由联合国工作人员负责，此次峰会也被列入秘书长2019年组织工作汇报中，⑤United Nations,“Report of the Secretary-General on the Work of the Organization (A/74/1,74th session),”2019,p.37,https://www.un.org/annualreport/files/2019/09/Annual-report-SG-2019-EN-Complete-Web.pdf.更显而易见地，此次峰会全名为“联合国气候行动峰会”且官方网页被列入联合国官网的议题列表中，此次峰会中联合国官僚团队的参与能体现联合国官僚机构在气候议题上的政策偏好和自主性影响。此外，从这一案例的自主性显著程度来看，根据新自由制度主义理论，国际组织自主性的重要价值体现在解决国家之间集体行动难题方面，而此次峰会召开的大背景正是各国应对气候变化的行动意愿下降、国际合作难度上升，国际组织弥合分歧和凝聚共识的角色得以凸显。同时，气候峰会不同于《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）下的缔约方大会，从会议内容来看，峰会的焦点并非各国代表之间的博弈，而在于通过与会代表做出的承诺和展示治理主体的新倡议和新举措来促进和支持《巴黎协定》的实施；从会议安排来看，联合国秘书长作为发起者，对峰会议程的安排具有较高水平的控制权。相比之下，虽然《联合国气候变化框架公约》秘书处有影响缔约方大会会议议程的能力，但决定权仍掌握在会议主席手中，而会议主席通常是东道国的行政官员。因此，联合国的工作人员在气候峰会上有更多发挥自主性的空间。

一、国际组织自主性：概念及分析框架

（一）国际组织自主性相关理论与概念的梳理

对于国际组织自主性定义的讨论是与对自主性主体的范围界定密切相关的。委托代理理论和社会学制度主义对国际组织自主性进行了深入的分析，在概念界定上各具特色。

委托代理理论将国际组织视为接受成员国委托而执行特定委托事项的代理人。赞同这一理论的学者倾向于认为，自主性是指委托人在建立了必要的监督和限制代理人行动的控制机制后，代理人可以采取的潜在的独立行动的范围。其自主性可能为委托人带来收益或损失。这区别于代理松弛（Agency slack），即代理人采取了委托人不希望其采取的独立行动。①Darren G.Hawkins,David A.Lake,Daniel L.Nielson,Michael J.Tierney,“Delegation Under Anarchy:States,International Organizations,and Principal-agent Theory,”in Darren G.Hawkins,David A.Lake,Daniel L.Nielson,Michael J.Tierney,eds.,Delegation and Agency in International Organizations:Political Economy of Institutions and Decisions,Cambridge University Press,2006,p.8.而迈克尔·巴内特（Michael Barnett）和玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）为代表的社会学制度主义认为的国际组织自主性的范围远大于前者，他们将官僚机构描述为“目的明确的代理人”和“具有自身独立利益的行为体”，②Michael Barnett and Martha Finnemore,“The Politics,Power,and Pathologies of International Organizations,”International Organization,Vol.53,No.4,1999,p.705.提出官僚机构“能够不以国家命令的方式行事时”即具有自主性。③Rafael Biermann,“The Role of International Bureaucracies,”in Rafael Biermann and Joachim A.Koops,eds.,Palgrave Handbook of Inter-Organizational Relations in World Politics,Palgrave Macmillan,2017,p.253.其自主性的来源除了成员国授予的酌处权（委托代理理论中自主权的内涵），还包括因其公正理性的行动方式而实现的理性法律权威，维护国际社会普遍认可和追求的价值观和利益而产生的道义性权威以及凭借其专业知识所具有的专家权威。①Michael Barnett,Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,pp.20-24.基于此，国际组织可能反对某些或所有成员国的利益，或者针对成员国不关心的事项设定议程和采取行动，通过创建和塑造知识框架独立于其成员国行使相当大的权力。②Touko Piiparinen,“Secretariats,”in Jacob Katz Cogan,Ian Hurd,Ian Johnstone,eds.,The Oxford Handbook of International Organizations,Oxford University Press,2016,p.844.但是这两者都未能清晰地界定自主性的主体范围，委托代理理论将国际组织与成员国视为委托合同的双方，而巴内特和芬尼莫尔在其著作中甚至宣称“国际组织是官僚机构”。③Michael Barnett ,Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,p.164.

基于此，近期大多数学者（主要是外国学者）对于国际组织的自主性概念进行了发展，对国际组织、国际组织官僚机构和成员国进行了区分，将国际组织官僚机构和成员国视为国际组织的两个主要组成部分。④Bob Reinalda and Bertjan Verbeek,“The Issue of Decision Making within International Organizations,”in Bob Reinalda and Bertjan Verbeek,eds.,Decision Making Within International Organizations,London and New York:Routledge,2004,pp.12-14; Frank Biermann,Bernd Siebenhüner,Steffen Bauer,Per-Olof Busch,Sabine Campe,Klaus Dingwerth,Torsten Grothmann,Robert Marschinski,and Mireia Tarradell,“Studying the Influence of International Bureaucracies:A Conceptual Framework,”in Frank Biermann and Bernd Siebenhüner,eds.,Managers of Global Change.The Influence of International Environmental Bureaucracies,Cambridge,MA:MIT Press,p.39.研究者通常将自主性行动的主体明确为国际组织官僚机构，分析其如何基于其资源和权威采取行动，发挥自主性影响；⑤Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Delegation and Pooling in International Organizations,”Review of International Organizations, Vol.10,No.3,2015,pp.305-328.而将成员国与国际组织官僚机构的互动视为影响国际官僚机构自主性行为效果和评估国际组织表现的重要因素。⑥Michael W.Bauer and Jörn Ege,“A Matter of Will and Action:The Bureaucratic Autonomy of International Public Administrations,”in Michael W.Bauer,Christoph Knill,Steffen Eckhard,eds.,International Bureaucracy:Challenges and Lessons for Public Administration Research,London:Palgrave,2017,pp.23-25.兰吉特·拉尔（Ranjit Lall）在其研究中提出了“政策自主性”一词，将其定义为，国际组织在不受国家干预的情况下决定聚焦于与任务授权相关的某一具体问题和为解决这一问题而采取的实质性措施的能力。①Ranjit Lall,“Beyond Institutional Design:Explaining the Performance of International Organizations,”International Organization,Vol.71,No.2,2017,pp.253-254.这一定义包含了国际组织官僚机构根据自身偏好采取行动的能力和成员国对国际组织决策能力的控制对国际组织官僚机构自主性行为的限制。

（二）基于国际组织自主性内涵的自主性行为分析框架

鉴于国内学者通常采用“国际组织自主性”一词，本文将沿用这一表述，但就自主性的内涵而言，本文倾向于采取当前大多数学者所认可的划分方式，将国际组织分为国际组织官僚机构和成员国两个重要组成部分，其中，国际组织官僚机构是自主性的主体。国际组织官僚机构的自主性为基于其政策偏好调动权威和资源寻求对特定议题政策结果施加影响的能力。特定国际组织官僚机构在特定案例中所表现的自主性，包含着三个维度的内容，一是国际组织官僚机构自主性行动，二是其自主性行动意愿，或者说自主性行为动因，三是自主性行动结果。

自主性行动表现为，特定国际组织官僚机构如何调动其权威和资源寻求对特定议题政策结果施加影响的行为。许多学者针对国际组织官僚机构的自主性行为进行了多组案例分析，认为基于其在政策网络中的中心位置和专业知识优势，②Nina Kolleck,Mareike Well,Severin Sperzel and Helge Jörgens,“The Power of Social Networks:How the UNFCCC Secretariat Creates Momentum for Climate Education,”Global Environmental Politics,Vol.17,No.4,2017,pp.106-126.它们能扮演“知识经纪人”③Pamela S.Chasek,David L.Downie,Janet Welsh Brown,Global Environmental Politics,Routledge,2018,pp.75-76.、“意见领袖”④Ronald S.Burt,“The Social Capital of Opinion leaders”,ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,Vol.566,No.1,1999,pp.37-54.、“政策倡导者”⑤Christoph Knill,Steffen Eckhard,Stephan Grohs,“Administrative Styles in the European Commission and the OSCE-Secretariat:Striking Similarities Despite Different Organizational Settings,”Journal of European Public Policy,Vol.23,No.7,2016,pp.1057-1076.或“协调者”⑥Thomas Hickmann,Oscar Widerberg,Markus Lederer,Philipp Pattberg,“The United Nations Framework Convention on Climate Change Secretariat as an Orchestrator in Global Climate Policymaking,”International Review of Administrative Sciences,2019,pp.1-18.等身份，在针对特定问题的政策讨论中推动决策者作出与组织政策偏好一致的政策选择。

自主性行动意愿反映了国际组织官僚机构政策偏好的形成和将政策偏好转化为自主性行动的动力来源。当前相对成熟的自主性动因分析工具主要包括委托—代理理论和社会学制度主义，前一种观点认为自主性的动力来源是组织本身一成不变的机构利益，国际组织希望通过自主性行为获得更多的预算、更多的组织任务以及更多的执行机会。①Mark Pollack,“Learning from the Americanists:Theory and Method in the Study of Delegation,”West European Politics,Vol.25,Iss.1,2002,pp.200-219.社会学制度主义则认为，国际组织是具有自身科层结构和文化的独立行为体，国际组织自主性行为的动因不仅限于前者认为的单一的物质性利益，其利益构成中还有观念性因素。②刘宏松：《国际组织的自主性行为：两种理论视角及其比较》，《外交评论》2006年第3期，第108—109页。可以看到，这两种理论对国际组织自主性行为动因的分析都存在一定不足，其一是缺乏对国际组织内部非理性因素的关注，其二是忽略了外部环境对其行为的建构作用。③汤蓓：《试析国际组织行政模式对其治理行为的影响》，《世界经济与政治》2012年第7期，第48页。

自主性行为结果实际上反映的是自主性行为的有效性，受到国际官僚组织、成员国和政策环境等多方面因素的影响，其核心是组织偏好与成员国偏好的博弈。如何综合权衡这些复杂因素，对国际组织官僚机构自主性行为结果作出全面评估，并非易事。通常而言，对自主性行为结果的评估需要将行动结果与行动目标进行对照；接着，基于特定标准，分析自主性行动在多大程度上实现了目标。但由于在大多数情况下明确和可量化的评价体系并不具备，同时，自主性行动的时间跨度与评估该行动的时间也会影响判断结果的客观性和准确性，对于特定行为的评估可能因为评估标准和评估视角的不同存在分化。

本文接下来将围绕2019年全球气候行动峰会，从行动路径、行为动因和行动结果三方面分析联合国如何发挥其自主性影响，其自主性行动受到何种因素的推动，以及此次峰会成果如何，对于联合国在全球气候治理中的角色可以作出何种期待；更进一步地，以此为基础，探索构建更为系统和更具解释力的解读国际组织自主性行为的分析框架。

二、2019年气候峰会中联合国自主性行动路径

在全球气候治理的历程中，联合国作为全球气候变化治理的重要主体之一，在提升人类对气候问题的认识，通过持续发布科学和权威的气候评估报告为各国制定政策提供科学依据，为多边气候谈判提供平台、设定议程、凝聚共识等方面发挥了不可替代的作用。大卫·惠特克（David J.Whittaker）在对联合国的行动进行评估时，将有影响力的峰会的举办作为其成就的重要部分，认为峰会作为一种将各国代表和非政府组织集合起来就全球问题进行讨论并做出决定的世界会议，是联合国推动国际辩论和促进对话的重要平台。①David J.Whittaker,United Nations in the Contemporary World,Second edition,Taylor & Francis E-library,2001,pp.119-120.但不容忽视的是，组织召开全球峰会更是联合国塑造议题、发挥自主性以影响成员国政策偏好的重要途径。这也是联合国秘书长多次围绕气候变化议题专门召集全球高级别峰会的最重要原因。

历史上，前秘书长潘基文就气候变化议题在每年的联合国大会期间召集过多次重量级峰会，尤其是2014年的纽约气候峰会，就为2015年全球达成《巴黎协定》奠定了重要的基础。②马一鸣：《联合国气候行动峰会 | 非政府组织：碳减排需城市做贡献》，澎湃新闻，2019年9月23日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4485515。而从此次峰会召开的时间节点来看，它在全球气候治理发展历程中也被赋予了不容忽视的重要意义。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）曾在多个场合表达他对于2019年气候行动峰会寄予厚望，通过在峰会上敦促各国制定切实可行的行动计划以实现“在2020年前提升国家自主贡献（Nationally Determined Contribution，NDC），并在未来10年内将温室气体排放量减少45%，到2050年实现净零排放”的目标。③“Guterres Asks All Countries to Plan for Carbon Neutrality by 2050,”Climate Home News,July 22,2019,https://www.climatechangenews.com/2019/07/22/guterres-asks-countries-plan-carbonneutrality-2050/.接下来将基于此次峰会中联合国的行动，从议程设置、规则制定、机制设计三方面分析联合国如何采取自主性行动致力于推动治理主体凝聚气候行动共识，作出更高水平的减排承诺，这正是组织的政策偏好。

第一，联合国通过议程设置塑造国际社会对气候议题的共识，激励治理主体在峰会中提出更具雄心的气候行动承诺，推动全球气候治理政策进程。

议程设置（agenda-setting）原本是一个传播学的概念，描述的是新闻媒体如何影响大众的想法。④Maxwell E.McCombs and Donald L.Shaw,“The Agenda-Setting Function of Mass Media,”The Public Opinion Quarterly,Vol.36,No.2,1972,pp.176-187.20世纪70年代以来，国际关系学者便开始关注国际问题的重要性排序和解决方案的形成，并借鉴大众传播学和新闻学的议程设置概念，将其发展为“国际议程设置”。①张发林：《化解“一带一路”威胁论:国际议程设置分析》，《南开学报(哲学社会科学版)》2019年第1期，第147页。通过议程设置，议题的显著性将在相关群体中得到提升，斯蒂芬·利文斯通将这一过程视为“获取和拓展权力的首要工具”。②Steven G.Livingston,“The Politics of International Agenda-Setting:Reagan and North-South,”International Studies Quarterly,Vol.36,No.3,1992,pp.313-315.国际议程设置则指使议题在国际范围内获得关注和重视的过程，国际组织往往通过国际议程设置使某一亟待解决的问题成为全球性议题，筹集足够的公共产品，增强组织本身和组织行动的合法性和有效性。同时，国际组织凭借其自身的道义权威、技术权威和在成员国间的协调能力，在特定全球性问题的议程设置中具有优势。因此，议程设置是国际组织发挥自主性、通过塑造行为体对特定议题的认知，引导行为体政策偏好形成的重要方式。

在筹备此次峰会过程中，联合国通过议程设置影响治理主体行动偏好，其主要通过发布科学报告和开展一系列气候相关国际会议等方式，强调气候议题在全球议程中的优先地位和此次气候峰会中各治理主体作出高水平气候行动承诺的必要性。科学报告的发布是国际组织基于其专业权威塑造行为体认知，影响其决策和行动偏好的重要途径之一。在2019年全球气候行动峰会召开之前，8月联合国的相关机构发布了两份报告，UNFCCC 发布的《气候行动与支持趋势》说明目前各国采取的气候行动并不足以实现《巴黎协定》目标，③UNFCCC,Climate Action and Support 2019 Trends,2019,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Climate_Action_Support_Trends_2019.pdf.政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的《气候变化与土地特别报告》称气候变化加剧了土地问题，④IPCC,Climate Change and Land,2019,https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/08/4.-SPM_Approved_Microsite_FINAL.pdf.强调提升气候行动力度的必要性。2019年9月18日联合国开发计划署（UN Development Programme，UNDP）与UNFCCC 联合发布的《2019年国家自主贡献全球展望报告》是自通过《巴黎协定》以来对气候行动最详细的审查，⑤UNDP and UNFCCC,The Heat is On,NDC Global Outlook Report 2019,https://www.undp.org/content/dam/undp/library/planet/climate-change/NDC_Outlook_Report_2019.pdf.进一步强化了气候议题在全球议程中的关键地位，有利于提升各治理主体在气候峰会上提交更具雄心的气候行动承诺的意愿，也为其气候行动承诺内容的设计提供了科学依据。

同时，联合国相关机构通过会前一系列的国际会议和峰会准备会议，为政府、商业、公民社会的主要领袖交流气候行动实践和气候行动倡议提供平台，这在一定程度上有利于推动治理主体凝聚气候行动共识，达成气候行动合作，甚至在同侪压力下提升气候行动承诺，实现联合国所期待的气候政策结果。2019年3月在加纳举办的非洲气候周，8月在巴西举办的拉丁美洲和加勒比海气候周，9月在泰国举办的亚太气候周等，一系列区域会议为国际社会采取气候行动营造了良好的发展势头，“为推动可持续发展目标、全球气候行动、国家自主贡献预案等的实施提供了多边磋商平台，是2019年9月举行联合国气候行动峰会的重要基石”。①United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,2019,p.36,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/GCA_Yearbook2019.pdf.为了明确峰会上提出的气候行动倡议，秘书长也组织了一系列的会议和工作安排来动员治理主体积极参与并提出高水平的气候行动承诺。②“Information Note on the 2019 Climate Action Summit of the Secretary-General,”March 23,2019,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/Information_Note_Climate%20Summit_20Mar2019.pdf.另外，为了推动年轻一代对气候变化的关注，秘书长还于9月21日召开了有史以来的第一次青年气候峰会，为500 多位青年活动家、企业家、变革推动者与国际决策者互动提供了平台，使青年人有机会分享他们对采取更具雄心的气候行动的关切和关于气候相关的全球决策的思考。③United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,2019,p.41.通过会前的各类活动，2019年联合国全球气候行动峰会的受关注度不断上升，影响力得以持续酝酿。

第二，联合国通过规则制定框定气候行动承诺的标准和内容，深化参会的各界领袖对峰会目标的认知，推动治理主体在峰会中提出更为聚焦、更具雄心的气候行动承诺，从而为全球气候治理发展方向的进一步明确助力。

为了保障会议效率和会议成果，通过规则明确会议的程序性安排，框定会议成果的实质内容部分，引导与会者在会上呈现会议主办者所期待的会议成果，尤为关键。国际组织官僚机构人员通常具有丰富的会议承办经验，熟练掌握联合国的规则、惯例和先例，往往在此类程序性事务决定中有较大话语权；他们同时也是特定议题领域的专业人才，能为与会者在特定议题上的政策制定提供技术和知识支持，也能通过咨询建议为存在意见分歧的各方弥合政策差异、凝聚政策共识提供助力。

会议规则的设计目标在于确保合适的人在正确的时间在正确的位置讨论正确的议程。为了确保“只有最雄心勃勃的联盟成果以及带着雄心勃勃和可信的2020年至2050年计划才能出现在峰会演讲台上”，在会前联合国秘书长及其团队设计了气候行动倡议的内容范围和标准，从而为会议内容定下清晰的基调和方向。首先，联合国作为会议主办方明确设定了九个相互关联的行动领域并分别安排了国家、联合国相关机构和非国家行为体代表参与，不同行动领域上的联盟将与其他合作伙伴（包括其他政府和广泛的利益相关者）合作，提出希望在峰会上展示的提案，但并非所有提案都能在峰会上展示，选择标准由峰会特使在峰会指导委员会（Steering Committee）与气候科学咨询工作组（Climate Science Advisory Group）和雄心咨询工作组（Ambition Advisory Group）两个独立小组的支持下制定，基于此，决定特定提案是否能在峰会上提出。①“Information Note on the 2019 Climate Action Summit of the Secretary-General,”March 23,2019,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/Information_Note_Climate%20Summit_20Mar2019.pdf.值得注意的是，秘书长已事先确定了选择标准的基准（见表1），由此，联合国通过评定气候倡议的规则，得以使符合其政策偏好的气候行动倡议在气候峰会获得展示的机会，并由此影响各方气候行动倡议的制定，更进一步地影响治理主体参与气候治理的行动情况。

表1 气候行动倡议选择标准的基准

另外，就峰会上的发言风格和发言对象，秘书长也通过相关的规则进行明确，体现了组织者对于峰会结果的期待和偏好。在此次峰会召开的一年以前，秘书长古特雷斯就在多次公开场合为此次会议不遗余力地进行宣传，多次强调当前全球气候治理已不仅仅是凝聚共识，更重要的是行动。会上，秘书长“打破传统”，要求参加此次气候行动峰会的各国领导人拿出“具体、可实施的（减排）计划”，每位与会者的发言时间仅3 分钟。①李晓宏等：《气候变化成联大会议优先议题，特朗普意外现身但未发言》，《环球时报》，2019年9月24日，http://www.sohu.com/a/343051658_313745。从发言对象来看，会议明确体现了在全球气候治理上有积极意愿和突出治理成果者有权发言的原则。②Umair Irfan,“The UN Climate Action Summit Was a Disappointment,”September 24,2019,https://www.vox.com/2019/9/24/20880416/un-climate-action-summit-2019-greta-thunberg-trump-chinaindia.德国总理、新西兰总理、马绍尔群岛总统、印度总理在峰会开幕式中进行了发言。德国以积极的倡议和雄心勃勃的减排方案彰显了气候治理领导力，德国总理默克尔表明工业化国家有责任利用创新、技术和资金阻止全球变暖，同时承诺德国为国际气候行动提供的资金支持将从2014年的20 亿欧元增加到40亿欧元。在国家层面，德国也设定了高标准的目标——到2030年将二氧化碳排放量减少1990年水平的一半以上，并在2050年之前实现气候中和。③“Chancellor at the UN Climate Action Summit‘We All Have Only One Earth’,”German Federal Government,September 24,2019，https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/kanzlerin-beiklimagipfel-1674760.秘书长在早些时候曾对印度在可再生能源领域的投资和印度总理莫迪提出的与清洁印度运动有关的倡议做出了正面评价，并表示“印度是国际气候行动的重要参与者和‘根本伙伴’”，莫迪在峰会上的发言也与强调行动的峰会精神一脉相承。④“Need,not Greed:PM Modi Highlights India’s Climate Change Action Plan at UN Summit,”India Today Web Desk,September 23,2019,https://www.indiatoday.in/amp/india/story/pm-narendra-modihighlights-indias-climate-change-action-at-un-summit-1602363-2019-09-23.马绍尔群岛共和国总统在开幕式上的发言则代表着最易遭受气候变化伤害的群体——小岛屿发展中国家的诉求。值得一提的是，澳大利亚和日本代表并未在峰会上发言，这主要是由于长期以来秘书长积极推动到2020年结束新的燃煤电厂建设，以遏制温室气体排放，因此他不希望支持煤炭生产扩张、火力发电而导致温室气体排放过大的国家在峰会上被分配到发言时间。⑤王珊宁：《安倍申请在联合国峰会演讲被拒绝 古特雷斯这样说》，新浪新闻海外网，2019年11月29日，https://news.sina.cn/gj/2019-11-29/detail-iihnzahi4106085.d.html?vt=4&pos=108&his=0。

第三，联合国通过机制设计，为参会的各界领袖的气候倡议提供战略层面和技术操作层面的支持，将峰会相关制度与其他气候机制进行有效衔接，推动治理主体制定科学的减排行动策略和气候政策，助力气候治理进程的发展。

机制设计是有效整合和调配组织资源，以帮助组织目标实现的重要途径。一方面，通过机制设计可以明确支持组织特定行动的机制架构，根据专业技术特长明确各组成部分的责任和功能，能使组织行动达到事半功倍的效果；另一方面，通过机制设计能以制度化的方式实现组织特定行动与特定议题相关的其他治理机制的衔接，延续组织特定行动的自主性影响。

为确保2019年气候行动峰会在增强气候雄心方面取得重大成果，此次峰会设置了三个咨询委员会。其中，指导委员会由2019年气候行动首脑会议秘书长特使主持，其成员致力于在九个行动领域的筹备和讨论中为国家、联合国相关机构和非国家行为体代表的提案设计提供战略领导。气候科学咨询工作组则由国际气候科学家组成，他们将利用其气候专业知识，为秘书长、副秘书长、特使等联合国工作人员的峰会筹备工作提供科学建议。同时，气候专家们的工作职责还包括利用科学研究和发现以提高各界领袖、政策制定者和其他利益相关者对关键科学事实的认识，并为气候行动峰会九个行动领域的讨论提供技术建议和指导。雄心咨询工作组由许多在气候变化政策实施和谈判方面具有丰富经验的专家组成，他们将为秘书长在峰会中的参与提供政策层面的支持，在评估九个行动领域讨论成果和决定特定气候提案是否能在峰会上提出方面发挥关键作用。①United Nations,Key Advisory Committee,https://www.un.org/en/climatechange/advisory-committee.shtml.这三个咨询委员会汇集了气候战略、气候科学和气候政策领域的专业人士，清晰的组织结构设计使他们能利用专业知识在对应的事项中发挥建设性作用，这对推动秘书长及其联合国工作团队所期待的峰会成果的实现，具有重要意义。

此次峰会区别于以往联合国气候峰会的一个重要亮点在于峰会的相关制度设计注重延续性和与其他气候机制的衔接性。这主要体现在会上气候治理主体承诺和行动的监督与追踪机制和雄心咨询工作组组织运作计划。一方面，此次峰会强调治理主体在会上作出更高水平的减排承诺与承诺的有效落实，因此秘书长在峰会上表示，他和整个联合国系统将继续推动落实在峰会上做出的承诺，并将努力进一步扩大和监测各项举措，以实现所承诺的目标。UNFCCC 和气候行动小组将负责跟踪倡议的进展，会上作出的承诺和倡议，追踪情况会在气候行动峰会的网站和气候行动门户网站上保持更新，以指导2020年后《巴黎协定》的实施以及2023年的全球盘点，相关组织会定期提供关于峰会期间或峰会以来所作承诺的进度报告。此外，根据秘书长的峰会报告，他计划在2020年召开一次气候雄心的高级别全球盘点会议，对政府在峰会上或者峰会后宣布提高NDC 雄心和制定2050年净零排放战略的政府可以予以展示，同时也使那些尚未作出有力承诺的国家能在会上有所表现。①United Nations,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.11,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/cas_report_11_dec.pdf.另一方面，雄心咨询工作组的一项重要任务就是在峰会结束之后持续为秘书长及其团队在UNFCCC 缔约方会议中的参与提供支持。工作组将致力于帮助和支持《巴黎协定》相关机制的运作，并最大限度地利用该机制以实现协定目标。②United Nations,Key Advisory Committee,https://www.un.org/en/climatechange/advisory-committee.shtml.

三、2019年气候峰会与联合国自主性行为动因

从对2019年全球气候行动峰会中联合国自主性行动的分析可见，联合国通过议程设置、规则制定和机制设计三方面致力于对与会者的气候决策施加自主性影响，推动治理主体作出更高水平的气候行动承诺。但就其行为动因的解读，国际组织自主性的现有理论的解释力相对不足。委托代理理论强调组织机构利益对组织自主性行为的驱动作用，而社会学制度主义认为自主性行为动因还包括组织官僚文化。两者虽然关注到了国际组织的独立性，但由于分析视角囿于组织本身，未能关注到议题与组织因素的互动对组织自主性行为的影响。

基于联合国在全球气候治理中的角色和2019年峰会中的自主性行为，本文认为国际组织官僚机构与议题的互动能为国际组织自主性行为动因提供更具解释力的分析视角。首先，科学技术的发展会不断完善国际社会对于特定议题的认知，认知水平的变化将影响国际组织对议题性质和优先程度的识别。当国际组织将特定议题置于组织议程中较高地位时，国际组织倾向于采取自主性行动，对议题的政策进程施加自主性影响。其次，议题治理进程的发展情况也会影响组织对于自主性行动必要性的判断。国际组织对自身作为国际社会利益的代表或者国际社会价值的捍卫者的定位有助于其自主性的产生。③薄燕：《作为官僚机构的国际组织——评〈为世界定规则：全球政治中的国际组织〉》，《外交评论》2008年第3期，第105页。当议题治理受挫，国家等治理主体的治理热情下降，而议题在国际组织事务中具有突出地位的情况下，国际组织会被激发出更大动力回应议题治理的需求，采取自主性行动，推动政策进程的正向发展。最后，组织行政长官作为组织官僚队伍的领袖，对特定议题的治理偏好和政策偏好，能有力影响组织自主性行动的倾向。如果组织行政长官更为关注特定议题，该议题通常能在组织议程中居于重要地位，那么组织往往会倾向于投入更多资源，采取更高水平的自主性行动。因此，在特定时间里，国际组织对于议题本身性质和议题治理进展的识别会影响组织自主性行动意愿，组织行政长官的个人偏好也会影响组织在特定议题上的自主性行动偏好。体现在本文的案例中，联合国在气候议题上的自主性行动意愿受到这三方面动因的影响。

第一，伴随着气候领域研究的不断发展，气候变化与经济、社会、卫生等诸多其他领域出现的问题的关系得以验证，气候问题本身的复杂性以及气候变化对安全的影响塑造了国际社会对于这一议题显著性的认知。“维护国际和平及安全”是联合国的首要宗旨，因此气候议题在联合国工作中的地位不断提升。一系列气候变化相关的科学评估报告指出，气候变化对人类安全带来巨大挑战和威胁。一方面，气候变化加剧了水资源问题和耕地的盐碱化问题，危及粮食安全，气候灾难更导致财产损失和威胁健康。另一方面，气候变化导致不同国家、族群之间的资源竞争日益激烈，部分地区紧张局势加剧，大规模的人口迁移和气候移民给多个国家带来了新的挑战。

根据《IPCC 全球升温1.5°C 特别报告》，对健康、粮食安全、人类安全和经济增长的气候相关风险预估会随着全球升温1.5°C 而加大，而随着升温2°C，这些与气候有关的风险对某些特定地区的危害会更为严重，不成比例地影响脆弱和欠发达地区。①IPCC,《 全球升温1.5°C》,2018,https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCCSpecial-Report-1.5-SPM_zh.pdf。根据世界气象组织2019年发布的《全球气候状况报告声明》，这种持续的长期趋势意味着人类子孙后代将面临越来越严重的气候安全威胁。②World Meteorological Organization,WMO Statement on the State of the Global Climate in 2018,2019,https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=5789.因此，气候变化作为联合国四大工作重点之一，在联合国工作中居于优先位置。鉴于严峻的全球气候安全形势给国际和平与安全带来的新的威胁，2019年国际和平日的主题为“气候行动促进和平”，希望能以此提请人们将应对气候变化的行动作为保护和促进全世界和平的一种方式。③António Guterres,“Message for the 100-day Countdown to the International Day of Peace,”June 13,2019,https://www.un.org/en/events/peaceday/100days.shtml.联合国作为最具权威性和普遍性的国际组织和全球治理的倡导者，具备动员、协调、整合全球不同行为体参与全球事务的能力，而重要性和紧迫性不断上升的气候变化议题推动联合国在这一问题上发挥更大的自主性。

第二，气候治理的全球进程受挫，国家行为体治理意愿不足、行动强度的收缩，从某种意义上导致了该议题的全球治理的真空地带的扩张。作为气候治理的重要参与者，联合国同时肩负着促进各方凝聚共识，达成国际合作的组织使命，因此，具有回应全球治理现状对联合国的期待的行动动力，以在气候议题中发挥更大的自主性，推动气候问题的政策进展。

近年全球气候治理进程由于发达国家政治意愿不足，发展中国家阵营分化，国家行为体的治理水平和行动积极性有所下降。美国退约之举给全球气候治理进程带来了相当负面的影响。作为全球最大经济体及第二大温室气体排放国，其放弃履行自主减排承诺将使全球气候资金面临巨大缺口，挫伤发展中国家应对气候变化的积极性。①周逸江：《德国对外气候援助的行为其动因分析》，《德国研究》2020年第1期，第18页。根据气候政策倡议（Climate Policy Initiative）发布的最新报告，2018年全球气候融资相比2017年下降了11%，由6120 亿美元降至5460 亿美元，资金的显著减少更暴露出了气候变化问题上不断扩大的治理真空。②Barbara Buchner,Alex Clark,Angela Falconer,Rob Macquarie,Chavi Meattle and Cooper Wetherbee,Global Landscape of Climate Finance 2019,Climate Policy Initiative,2019,p.2,https://climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2019/11/2019-Global-Landscape-of-Climate-Finance.pdf.另外，联合国环境规划署发布的第9 版《排放差距报告》指出，当前各国的NDC 承诺不足以弥合到2030年实现气候目标的排放差距。要实现控制全球升温2°C 以内的目标，各国自主贡献需要较现有水平提升3 倍，而要实现1.5°C 以内的目标，则需要提升5 倍。③UNEP,Emission Gap Report 2018,p.21,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/26895/EGR2018_FullReport_EN.pdf?sequence=1&isAllowed=y.为筹备此次峰会所发布的《气候行动与支持趋势》报告进一步强调了这一事实。这也是本次峰会得以举办的重要原因之一。④United Nations Climate Change Secretariat,Climate Action and Support Trends:Based on National Reports Submitted to the UNFCCC Secretariat under the Current Reporting Framework 2019,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Climate_Action_Support_Trends_2019.pdf.

联合国作为国际社会寻求共同应对全球性挑战的首要平台，在全球性议题中肩负着国际社会的希望，这是其道义权威的重要基础。因此，在气候议题治理进程面临瓶颈之时，联合国在很大程度上受到国际道义和组织使命的驱动，一方面，基于其强大的信息整合能力与舆论影响力，联合国能在凝聚国家行为体在气候议题中的共识中发挥重要作用；另一方面，联合国能够有力地调动参与气候治理的各联合国机构的力量，在气候治理政策议程的推进中发挥自主性影响。①吴志成、徐芳宇：《联合国与全球气候治理》，《社会科学文摘》2016年第1期，第22页。

第三，现任秘书长古特雷斯对气候议题的重视进一步推动联合国在这一议题中投入更多的组织资源，寻求自主性影响的实现。

国际组织中的领导者或具有重要影响力的个人会影响特定议题上国际组织自主性的表现。借助迈克尔·伯顿（Michael Burton）、理查德·冈瑟（Richard Gunther）和约翰·希格利（John Higley）对精英的定义，本文所指的这类人是那些能“凭借其在组织中的战略地位，定期且实质性地影响组织行动成果的人，是社会中规模最大或资源最丰富的组织和运动的主要决策者”。②Michael Burton,Richard Gunther,John Higley,“Introduction:Elite Transformations and Democratic Regimes,”in John Higley and Richard Gunther,eds.,Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.8.一方面，组织行政长官对特定议题的偏好和重视，会推动其所在国际组织在该议题上表现出更多的自主性；另一方面，国际组织中具有重要影响力的个人可以凭借其在组织中的地位和权力影响组织在其所偏好的议题上的政策偏好，同时利用自身积累的各种资源推动国际组织在特定议题上采取自主性行动。

联合国秘书长作为这一最具普遍性和权威性的政府间国际组织的重要人员，时常通过发起重要议题、协助制定全球政策发挥建设性作用。秘书长对联合国官僚机构的自主性行为的影响力首先来源于《联合国宪章》。秘书处作为联合国宪章第七条规定的六大主要机关之一，尽管其法律意义从未明确，但并非是其背景性的机构或组织工作的辅助工具。③Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,pp.6-7.根据《联合国宪章》第九十九条规定，秘书长得将其认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安全理事会注意。这表明秘书长的观点和提议将依《联合国宪章》获得严肃对待。④Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,p.14.另一方面，秘书长基于在联合国系统中的地位所获得的信息资源和外交资源支持着其在特定议题上政治作用的发挥。联合国具备以组织能力为支撑的丰富的信息来源，秘书处工作人员提供的内部信息源基于秘书处内部常设的一个政治事务部门和秘书长直属办公室的专家团队，他们从官方渠道收集数据，对其进行分析，继而向秘书长提出结论和建议，因此这类信息往往十分系统和全面。①Thant Myint-U and Amy Scott,The UN Secretariat:A Brief History (1945-2006),New York:International Peace Academy,2007,p.121.另外，秘书处的新闻部在世界各地设有70 个新闻办公室，它们通过传递信息和与当地非政府组织保持联系，为联合国的报告决策提供支持。②Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,pp.41-42.

现任秘书长古特雷斯曾任葡萄牙议会议员17年，他曾主持了议会领土管理、市政与环境委员会，对环境和气候问题保持着持续的关注。在2016年12月12日宣誓就职时，他就向联合国大会表达了致力于推动《巴黎协定》落实的决心。自就任以来，他一直是气候行动的不懈倡导者，在这一议题上被认为比其所有前任更为雄心勃勃。③Helen Mountford,David Waskow,Molly Bergen,Joe Thwaites and Rhys Gerholdt,“4 Leaders—and Far Too Many Laggards—At the UN Climate Action Summit,”WRI,September 25,2019,https://www.wri.org/blog/2019/09/4-leaders-and-far-too-many-laggards-un-climate-action-summit.秘书长不仅在气候相关的会议上强调全球气候治理的重要性，还在诸多其他场合积极地推动国际社会对气候变化议题的重视。2017年5月30日，古特雷斯就气候变化问题发表演讲时强调，采取气候行动不仅是必要的，更会带来广泛的机遇。④《古特雷斯纽约大学演讲：气候行动不仅必要，更是机遇》，2017年5月30日，https://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/2017/05/。2019年5月29日，他在《金融时报》发表署名评论文章指出，国际社会必须在“商业活动、能源使用、城市建设以及食品供应等方面做出快速和深入的改变”。⑤《联合国秘书长古特雷斯发表评论文章：继续在气候变化问题上无所作为“不可接受”》，2019年5月29日，https://news.un.org/zh/story/2019/05/1035381。在其关于2019年峰会的报告中，秘书长表示自己始终站在气候行动的最前沿，承诺将继续同为峰会的倡议开展工作的伙伴合作，一道监督联合国系统的协调参与，以最有效地执行峰会上达成的倡议。⑥UN,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.11.由此可见，联合国秘书长在推动联合国在全球气候治理中采取自主性行动中扮演了不容忽视的重要角色。

四、2019年气候峰会与联合国自主性行动结果评估

国际组织自主性行为受到自主性行为意愿的驱动，由意愿落实到行动，以推动目标群体政策向国际组织所偏好的方向发展，这一过程已然说明了组织自主性的存在，而行动结果的实现水平则进一步彰显了组织自主性水平。因此，国际组织的自主性行动是否能实现其自主性影响受到了广泛关注。

面对美国宣布退出《巴黎协定》以来全球气候治理进展缓慢的局面，秘书长古特雷斯发起的气候峰会并非UNFCCC 进程的替代方案，而是为了提振全球决心，推动《巴黎协定》的目标，并推动采取行动，将升温幅度控制在2°C 之内，甚至达到最新科学研究所要求的1.5°C 以内水平。①“常见问题”，https://www.un.org/zh/climatechange/faq.shtml。根据2019年11月UNFCCC 秘书处和马拉喀什全球气候行动伙伴关系联合发布的《2019年全球气候行动年鉴》，此次峰会成果卓著，推动了气候行动国际合作项目数量的显著增加和规模的扩大。②United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,p.43.秘书长也在其针对此次峰会的报告中对峰会上国家和非国家行为体进行的广泛而充分的合作给予了高度评价，并根据十二个关键领域罗列了变革性倡议成果（见表2），认为相关气候倡议将为采取行动减少排放，增强适应能力和适应力奠定基础。③UN,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.5.

表2 2019年全球气候行动峰会成果

（续表）

《巴黎协定》呼吁所有国家确定其对《巴黎协定》关于缓解、适应和融资的三个共同长期目标的NDC，并提出了两个实现长期目标的工具，即每五年修订一次的具体近期NDC 和指导本世纪中长期的温室气体低排放发展战略。因此，此次峰会被视为2020年NDC 修订过程中的首个关键里程碑。到此次峰会结束，表示计划将在2020年提出更严格NDC 的国家超过70 个，而在峰会之前只有23 个国家表达了这一意向。但从这些国家所占全球温室气体排放比例来看（图1），这一结果远未实现此次峰会的目标。从具体的国家层面来看，美国总统特朗普只是短暂出现在峰会上，主要的温室气体排放国巴西、日本、澳大利亚和加拿大也缺席此次峰会，且没有任何迹象表明它们有在2020年之前加强其NDC 的意愿。主要温室气体排放国的减排意愿下降使国际社会将升温限制在1.5°C 以下的愿景面临极大挑战。另外，气候资金是国际气候谈判的一项重要内容，对于发展中国家气候治理能力和全球气候治理成效具有重要意义，因此，气候融资情况也是评估此次峰会成果的重要内容。包括德国、韩国、英国在内的9 个国家在峰会期间承诺对绿色气候基金进行增资，为其下一轮融资提供资金达74 亿美元。但大多数观点认为目前的气候资金承诺难以满足《巴黎协定》的要求。①Helen Mountford,David Waskow,Molly Bergen,Joe Thwaites and Rhys Gerholdt,“4 Leaders—And Far Too Many Laggards—At the UN Climate Action Summit,”WRI,September 25,2019,https://www.wri.org/blog/2019/09/4-leaders-and-far-too-many-laggards-un-climate-action-summit.

图1 2020年国家自主贡献意向情况

总体而言，峰会上的气候行动承诺和气候倡议给全球气候治理进程带来了信心，但离秘书长和国际社会所期望的结果仍有较大差距，因此，对于此次峰会的消极评价居多，马德里气候大会（COP25）上未能达成预期成果，更在一定程度上使此次气候行动峰会上的成果黯然失色。但考虑到此次大会是在全球民粹主义政府激增、拉美多国社会动荡的背景下召开，同时出现了联合国和部分主要谈判方策略性失误以及主席国对会议预期偏颇和会议安排不当等问题，且谈判各方未被有效聚焦《巴黎协定》第六条相关谈判，会议成果有限实为情理之中。②樊星、王际杰、王田、高翔：《马德里气候大会盘点及全球气候治理展望》，《气候变化研究进展》2020年第3期，第3页。秘书长发起的此次气候行动峰会并非UNFCCC 框架之下的行动，其目的是通过展示治理主体的气候行动成果和气候行动倡议，提升国际社会对于全球气候行动紧迫性和必要性的认知。从COP25 大会以欧盟为首的发达国家和集团与以巴西、埃及为代表的发展中国家在政治性问题上的尖锐对立可以看出，发达国家与发展中国家在气候治理中的观念对立和认知差异是阻碍全球气候治理进程的关键障碍。由此，国际组织作为推动各方互信、凝聚共识的重要角色对于加快推进全球气候行动进程的价值更应当被给予充分关注。

五、结论

关于未来前景问题的争论一直伴随着联合国的发展历程。虽然目前存在着影响联合国气候治理的诸多现实问题，如联合国自身存在机构重复、效率低下、不作为与不能作为等顽症，面临着更多竞争者，①李东燕等：《全球治理：行为体、机制与议题》，北京：当代中国出版社，2015年，第38—40页。但是从联合国参与气候变化治理的历史来看，其作用是不容忽视的，此次气候峰会也折射出了值得期待的发展前景。

根据《2019年排放差距报告》的预测情况，即使当前《巴黎协定》的所有承诺都得以兑现，全球气温仍有可能上升3.2°C。②UNEP,Emission Gap Report 2019,p.XIII,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/30797/EGR2019.pdf?sequence=1&isAllowed=y.《2020年全球风险报告》则进一步指出重大气候变化问题上的全球合作已经陷入“危机”。③World Economic Forum,The Global Risk Report 2020,p.34.作为最具影响力和普遍性的国际组织，联合国在气候治理议题中推进更高水平的国际参与和全球合作的角色备受关注。总体而言，向更加自主、高效、权威的方向实现转型是联合国面对日益复杂的国际形势和不断涌现的全球性问题的必然选择，④石晨霞：《联合国在全球气候变化治理中面临的困境及其应对》，《国际展望》2014年第3期，第142页。由此才能有力地支撑其组织能力和角色定位上的提升和转变，实现自主性影响，为推动国际合作、促进发展、谋求人类共同福祉发挥应有的作用。