美国与中亚五国“C5+1”合作机制的发展与演变*

杨双梅

【内容提要】2020年初，美国国务卿访问中亚，随后美国发布了《美国的中亚战略（2019-2025）》，这标志着美国对中亚地区的重视程度有所提升。其中，美国参与中亚事务的重要机制之一便是C5+1 机制，该机制的目标在于：改善中亚地区的经济环境、保障中亚地区的安全稳定、促进该地区的可持续发展。自成立以来，C5+1 机制大致经历了初创期、发展缓慢期与调整转型期三个时段，这一发展历程具有鲜明的特征，也受到阿富汗安全形势、美国与中亚国家间关系、中亚周边大国关系以及成员国国内政治局势的影响。结合C5+1 机制的发展过程，可以判断的是：在未来一段时间，C5+1 在美国介入中亚事务中的重要性将不断提升，美国利用该机制遏制域外国家的意图将会增强，中亚国家对外政策的灵活性也将提高，阿富汗与中亚国家的联系将进一步强化。

2020年7月16日，“中国+中亚五国”举行首次外长会晤并发表联合声明，这标志着“C5+中国”外长会晤机制的正式确立。事实上，最先尝试建立与中亚国家外长会晤机制的是美国奥巴马政府时期确立的“C5+1”机制，该机制也被视为是美国新中亚政策开始形成的标志。①吴宏伟：《俄美欧中亚政策及其演变》，《俄罗斯学刊》2017年第2期，第48页。2020年2月5日，美国正式发布了新的中亚战略——《美国的中亚战略（2019—2025）——加强主权和促进经济繁荣》（United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity），这也是美国官方首次发布独立的中亚战略，因此引发了国内外的广泛关注。该战略明确强调“为保持中亚国家的主权、独立和领土完整，美国与包括欧盟和C5+1机制各国在内的志同道合伙伴进行磋商和协调，最大限度地开展合作”。②“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity,”https://www.state.gov/united-states-strategy-for-central-asia-2019-2025-advancing-sovereignty-andeconomic-prosperity/.由此可见，在美国推出中亚战略的背景下，C5+1 机制作为美国主导的中亚地区合作机制，将成为美国介入中亚事务的重要工具，尤其是遏制中国与俄罗斯的重要手段，因而有必要对其发展历程作一梳理。

一、C5+1 机制建立的原因及其目标

C5+1 机制是奥巴马政府的外交政策成果之一，最早于2015年11月1日在乌兹别克斯坦撒马尔罕召开第一次六国外长会议，即美国与中亚五国外长对话机制（C5+1）。该机制的成立旨在建立一个应对共同挑战的对话平台。特朗普总统的一系列退群行动反映了其“反建制主义”色彩，然而，在最新的中亚战略中，明确指出要发挥C5+1机制的重要职能，这或许需要重新评估该机制的职能定位，尤其需要对该机制的形成原因与目标做进一步分析。具体而言，其成因大致涉及四个方面：

第一，中亚地区安全形势需要美国的积极参与。这里所言的安全形势既包括中亚国家内部的风险与挑战，也涉及周边地区形势的发展变化，尤其是阿富汗安全状况直接关系到中亚地区的稳定和发展。首先，恐怖分子的活动依然十分猖獗。一方面，中亚有一定数量的极端分子参与了中东地区的“圣战”，并积极响应“伊斯兰国”的号召，“伊斯兰国”等极端恐怖组织对该地区的渗透不断加强；另一方面，中亚地区存在回流的“极端恐怖势力”，该部分势力与本土恐怖分子结合，加剧极端思想的传播，增加地区恐怖袭击的可能。①罗英杰：《中亚安全形势的变化及其影响》，《国际安全研究》2016年第2期，第107—109页。其次，阿富汗局势进一步恶化，直接威胁中亚邻国的安全。阿富汗局势对中亚地区的安全威胁表现在两个方面：一是恐怖分子在阿富汗北部临近中亚的边境地区活动猖獗，对中亚国家产生直接影响；二是此前的阿富汗和谈面临诸多因素掣肘，影响了地区安全形势。最后，中亚及周边地区存在的非传统安全问题也不容忽视，尤其是毒品走私、跨境犯罪等活动依然频发，这也是连接中亚与阿富汗恐怖分子的重要利益链。

第二，中亚国家有意愿与美国展开合作。在乌克兰危机的影响之下，西方对俄罗斯的经济制裁也对独联体地区的经济造成了破坏。中亚国家都属于内陆国家，经济发展依赖于外部环境，在此背景之下，中亚国家经济也面临诸多问题。②关于2015年中亚国家经济形势的研究，可参考：王海燕：《中亚国家经济形势现状与趋势》，孙力等主编《中亚国家发展报告（2016）》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第63—92页。一是中亚国家经济增速下降，这与俄罗斯经济状况以及国际能源价格密切相关。二是中亚国家对外贸易额下降，相关国家的经济基础薄弱，自主性较差，在全球经济形势影响之下，工业产值的下降直接影响了双边与多边贸易。除此之外，由经济形势恶化所引发的其他问题也破坏了该地区的投资环境。包括中亚地区的腐败问题、金融犯罪问题以及俄罗斯经济下行造成中亚籍劳动力失业问题，等等，这些因素都促使中亚国家改善与西方国家的关系，获得源自西方国家尤其是美国的贸易投资与经济援助也成为中亚国家的重要诉求。

第三，美国希望积极参与中亚地区事务。尽管奥巴马政府公开宣称从阿富汗撤军，但这并不意味着美国在中亚地区的利益宣告终结。与之相反，美国曾多次强调其在中亚地区的重要利益，并表示美国不会退出中亚。③Richard Hoagland,“Central Asia:What’s Next?”Bureau of South and Central Asian Affairs,March 30,2015,https://2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2015/240014.htm.诚如已有学者指出的，美国在中亚地区的利益由三部分组成：一般性地区利益、地缘政治利益和阿富汗战争利益。④赵华胜：《后阿富汗战争时期的美国中亚外交展望》，《国际问题研究》2014年第2期，第80—84页。有鉴于此，美国希望保证自身在中亚地区的经济利益与能源需求，同时寻求维持地区权力结构的大致平衡，并致力于满足阿富汗战场的安全需求。在奥巴马政府看来，加强与中亚国家的合作，不仅能够保证美国在中亚地区的长期存在，还有助于平衡中俄在该地区的影响力，并且强化与中亚各国的经济安全联系，能够为美国撤军阿富汗计划提供支持。

第四，中亚地区大国关系的变化也具有助推作用。2015年，中亚国家与地区大国的关系得以改善并取得一定进展。具体表现在：在对俄关系方面，中亚国家领导人曾受邀参加莫斯科红场阅兵、俄罗斯主导的欧亚经济联盟首脑会议得以举办、普京总统到访塔吉克斯坦并出席集安组织峰会、到访哈萨克斯坦并出席独联体峰会；中亚国家与俄罗斯联系日益紧密，这也进一步强化了俄罗斯在该地区的地位优势。就对华关系而言，自习近平主席在哈萨克斯坦提出“丝绸之路经济带”倡议以来，双方在多领域的交流合作不断增强。2015年5月，习近平主席对哈萨克斯坦进行正式访问，并积极推动“丝绸之路经济带”与哈萨克斯坦“光明之路”的对接。除土库曼斯坦外，中亚四国领导人均出席了中国纪念抗日战争胜利的活动，同时就经济发展达成多项协议。此外，印度总理莫迪曾于2015年7月对中亚五国进行访问，积极推动与中亚国家在多议题领域的合作，尤其重视中亚与南亚的合作。日本首相安倍晋三也曾于2015年10月到访中亚五国并与中亚国家签署多项合作计划。

综上，中亚地区安全形势的迫切需要、中亚国家对与美国展开合作的现实愿望、美国所具备的经济军事实力以及地区国家间关系的发展，都推动了C5+1 机制的形成。在此，还需要进一步回答的是美国推动建立该机制的目标。回顾美国与中亚国家在C5+1 框架下展开的合作，可以认为，C5+1 是以往美国与中亚国家年度双边磋商机制的升级，仍然致力于维护三方面目标：

其一，改善中亚地区的经济环境，加强与中亚国家的经济贸易合作。尽管中亚地区在美国对外战略中的重要性无法与亚太或印太地区相提并论，但中亚地区丰富的能源资源，依然吸引了美国的注意力。中亚自独立以来的经济发展状况虽已取得明显改善，但该地区的投资环境与经济基础设施仍然有待提升。美国希望加强与中亚国家的经济合作，既是为了在中亚市场获取经济利益，同时也能够推动中亚国家参与阿富汗重建，尤其是在经济上予以必要的支持。

其二，保障中亚地区的安全稳定，推动阿富汗问题的解决以及重建工作。中亚国家政权的平稳过渡，使得该地区内部保持了稳定状态，这将有助于美国自阿富汗战场撤军。中亚地区的安全与稳定，既有助于美国在中亚实施的诸多项目，包括中亚—南亚输变电项目（CASA-1000）项目与土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目（TAPI）管道建设，也有助于为美国的阿富汗战略提供稳定的支持，同时也有助于实现“新丝绸之路愿景”。

其三，共同应对中亚地区的挑战，促进该地区的可持续发展。C5+1 成立时的官方宣言明确指出，该机制是“美国与中亚五国应对共同挑战的平台”。①U.S.Department of State,“C5+1 Fact Sheet,”https://www.state.gov/c51-fact-sheet/.尽管该机制的创设被解读为是对抗俄罗斯在中亚地区影响力的重要工具，但需要注意的是，奥巴马政府并没有将该机制视为一种零和博弈的手段。②John Kerry,“Remarks at the Opening of the C5+1 Ministerial Meeting,”Samarkand,Uzbekistan,November 1,2015; Reid Standish,“U.S.Chases New Role in Central Asia Against Mounting Security Concerns,”Foreign Policy, November 5,2015.因而，合作应对中亚地区的非传统安全风险，是美国推动该机制的重要目标。中亚地区面临的非传统安全威胁涉及气候变化、能源安全、太空治理、水资源问题、毒品犯罪、人口贩运等等，美国借此平台协助中亚国家应对上述风险，一方面能够加强中亚国家与美国的联系，另一方面也能够保证美国在该地区事务中发挥重要影响。

二、C5+1 机制的发展历程及其核心议题

在美国对外政策与国内政治等因素的影响之下， C5+1 机制的发展并非一帆风顺。回顾该机制的发展过程，并结合美国的中亚政策，该机制的发展大致经历了三个阶段：第一阶段是机制初创期，主要是奥巴马政府时期（2015年至2016年）；第二阶段则是缓慢发展期，大致是特朗普政府初期（2016年至2019年）；第三阶段则是调整转型期（2019年至今）。

（一）初创时期：以实用主义为原则，强化美国与中亚的联系

自奥巴马政府建立C5+1 对话机制以来，该机制便在美国的中亚事务中发挥了关键作用，并产生了积极影响。在该机制框架之下，美国与中亚五国外长分别于2015年11月于撒马尔罕召开第一届会议、2016年8月于华盛顿召开第二届会议，两次会议期间均发布了联合声明，并就相关领域的合作达成了共识。具体而言，第一次会议期间，各成员国一致认为：在安全方面，共同应对跨界威胁和挑战，维持阿富汗局势的稳定；在经济方面，积极改善地区贸易投资环境，加强中亚国家与美国的商业和投资联系；在环境方面，协助应对该地区面临的气候问题、清洁能源问题等；同时强调进一步加强在人权和民间交流领域的合作。①“Joint Declaration of Partnership and Cooperation by the Five Countries of Central Asia and The United States of America,Samarkand,Uzbekistan,”November 1,2015,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249050.htm.然而，在第二次会议期间，美国采取了更为实用主义的行动。美国国会拨款1500 万美元，并依托美国国际开发署（USAID）的支持，致力于推行五项合作计划：全球反恐论坛区域对话（GCTF,Global Counterterrorism Forum Regional Dialogue）、中亚商业竞争力计划（CABC,Central Asia Business Competitiveness）、交通走廊发展计划（TCD,Transport Corridor Development）、电力未来项目（Power the Future）、支持国家和区域适应规划（Supporting National and Regional Adaptation Planning）。②“U.S.-Central Asia（C5+1）Joint Projects,” August 3,2016,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/08/260805.htm.就第一阶段的发展而言，既是该机制的初创阶段，也是机制发展最为活跃的时期。与此同时，美国为中亚五国提供了诸多合作机遇，这有助于赢得中亚国家的信任，同时将推动C5+1 机制的持续发展。

（二）缓慢发展：以“美国优先论”为宗旨，维持与中亚国家的合作

美国的政府换届直接影响着对外政策，对中亚地区政策尤为明显。特朗普政府自上台以来表现出鲜明的反建制特征，突出强调“美国优先论”，都影响了美国在中亚地区的投入。尤其是执政第一年，特朗普政府明确宣称削减对中亚地区的援助，这也致使美国的中亚外交陷入了“低迷”。③这一时期美国的中亚政策参见：肖斌：《低迷中的暗斗：特朗普政府的中亚外交》，孙力等主编：《中亚国家发展报告2018》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第124页；陈亚州、曾向红：《特朗普政府的中亚政策：继承与调整》，《国际问题研究》2018年第4期，第82—98页。C5+1 机制作为联系美国与中亚国家的重要桥梁，其发展也陷入了缓慢状态。这种缓慢主要表现在：2017年的C5+1 会议不仅未能够达成有效的合作计划，也没有发布公开的声明。这或许可以看出该机制在特朗普政府时期并未得到重用。2018年并没有举行六国外长级会议，转而召开了C5+1 机制下设的工作组会议。2018年7月20日，美国国务院负责中亚事务的副助理国务卿亨利·恩施尔（Henry Ensher）率团在阿拉木图举行了环境工作组会议，重点介绍了中亚区域电力市场项目（Central Asian Regional Electricity Market，CAREM）。7月20日，美国负责经济事务的助理国务卿曼妮莎·辛格（Manisha Singh）在阿拉木图召开了经济互联互通工作组会议，强调要通过加强经济联系来促进互联互通和贸易对话。7月23日，亨利·恩施尔曾率团出席在塔什干召开的安全工作组会议，旨在加强反恐与打击暴力极端主义领域的合作，同时强调要围绕阿富汗问题展开积极合作。①“C5+1 Working Group Meetings a Success in Almaty,Tashkent,”July 23,2018,https://www.state.gov/c51-working-group-meetings-a-success-in-almaty-tashkent/.在第二阶段，该机制的作用十分有限，发展速度缓慢甚至陷入停滞状态。与此同时，美国官方对该机制的重视程度明显降低，这既表现在美国参与该机制的官方代表级别降低，也表现在机制运转未取得实质性进展，尤其是美国未曾提出有效推进该地区发展的互惠项目，并且将中南亚政策的战略重点转向了印度。②赵华胜：《印太战略与大欧亚：认知与应对》，《俄罗斯东欧中亚研究》2019年第2期，第27—46页。这也从侧面反映了特朗普政府对中亚地区政策的调整，其根源在于美国全球战略的转型。

（三）调整转型：以遏制竞争者为目标，保证美国在中亚地区的地位

2019年至今，美国中亚政策的调整也预示着C5+1 机制的运转进入转型期。这种转型不仅是针对中亚地区的政策调适，也意味着美国介入中亚地区事务的方式转变。自2018年美国与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦双边伙伴关系得到提升以后，美国逐渐明确了在中亚、南亚等地区的战略规划，这一规划既涉及美国在阿富汗问题上的立场，也涉及美国对中亚地缘战略意义的重新评估。事实上，在该合作机制下，2019年美国与中亚五国在C5+1 框架下召开了两次会议。一是2019年8月21日，美国副国务卿戴维·黑尔（David Hale）曾到访塔什干和努尔苏丹，并与中亚五国外长召开六国高级别安全磋商会议，该会议主要讨论了如何更好地支持经济转型和区域合作，应对地区安全挑战，以及促进中亚与阿富汗的和平与繁荣。③“Joint Statement on the C5+1 High-Level Security Discussion in Nur-Sultan,Kazakhstan,”August 21,2019,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-c51-high-level-security-discussion-in-nur-sultan-kazakhstan/.简而言之，此次会议的核心议题是经济合作、中亚安全与阿富汗安全。二是2019年9月23日，美国与中亚五国外长在纽约举行C5+1 会谈，并发表《联合声明》，明确强调要强化C5+1 机制的对话和联合行动职能、发展区域贸易和经济联系、深化打击恐怖主义等非传统安全问题，同时特别强调要支持阿富汗问题的和平解决，并扩大与该地区的经济联系。④“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019,https://www.state.gov/jointstatement-on-the-fourth-c51-ministerial/.2020年，美国国务卿迈克尔·蓬佩奥首次访问中亚并出席C5+1 外长会议，这也是继克里到访中亚国家之后第二位到访中亚的美国国务卿。此次会议讨论了C5+1框架下的合作计划，经济上要根据《贸易投资框架协定》促进与美国的商业联系，加强互信与互联互通；能源与环境问题上，要大力发展中亚地区的能源并提高清洁能源技术，应对气候变化；在安全问题上，既要加强边境安全合作，打击跨境犯罪，又要加强反恐合作，加强反恐和反极端主义问题上的对话，也要支持并推进阿富汗和平进程，加强中亚与阿富汗之间的联系。除此之外，人文交流、教育文化以及人权等领域也成为该会议的主题。①“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.就在C5+1 会议之后，美国正式发布了未来五年的中亚战略，明确强调C5+1 机制在中亚事务中的重要性及其取得的进展。②可参考：曾向红：《美国“新中亚战略”：调整还是继承？》，中国社会科学网，2020年3月16日，http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_els/202003/t20200316_5101787.html?COLLCC=2625829969。有鉴于此，C5+1 机制的发展方向有所调整，该机制不仅仅是美国参与中亚区域治理的重要方式，同时也将成为美国遏制中国与俄罗斯等战略竞争对手的重要平台。③Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020；曾向红：《美国新中亚战略评析》，《国际问题研究》2020年第2期，第33—52页。

总的来看，C5+1 机制作为美国与中亚国家合作的多边舞台，其发展虽具有明显的阶段性特征，但该机制所涉及的核心议题十分明确：一是安全问题仍然是维持机制运行的核心因素。二是阿富汗问题在该机制中的重要性不断上升。三是经济议题日益成为多边合作的重点方向。中亚地区的安全问题不仅为美国介入中亚事务提供了重要理由，也是促进美国与中亚国家深化合作的影响因素之一。无论是初创期强调合作应对跨界安全威胁，还是在发展缓慢期召开高级别安全会议，抑或是调整转型期推动中亚地区发展，安全问题始终都是六国讨论的主要议题。尤其强调的是：在应对跨境安全威胁和共同挑战方面，加强各国在多层面展开合作；同时要积极探讨打击恐怖主义和极端分子的最佳做法。因此，维持中亚地区的稳定与繁荣是C5+1 机制的主要特征之一。

尽管初创伊始，C5+1 并未将阿富汗问题作为机制运行的核心议题，但不容忽视的是，阿富汗问题不仅影响着中亚地区的安全与稳定，也对美国的中亚战略具有重要影响。简单来看，阿富汗议题随着C5+1 机制的运行而日趋重要。在初创时期，该机制强调的是“支持阿富汗作为独立、和平、繁荣国家的发展，并且要认识到阿富汗局势仍是整个地区安全与稳定的重要因素。”然而，在发展缓慢期，尤其是调整转型期以后，C5+1 联合声明已经明确指出要“支持并促进阿富汗和平进程，加强互利合作，并强化中亚各国与阿富汗之间的贸易、经济、运输、和基础设施联系”。①可参考：“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019;“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statementon-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.由此可以看出，阿富汗问题在C5+1 机制以及美国中亚政策中占有举足轻重的地位。

经济互联互通是推动C5+1 机制发展的关键因素，经济合作对于维系该机制运转至关重要。在初创阶段，美国不仅力所能及地向中亚国家提供资金支持与项目援助，同时也促进区域内交通走廊建设，提升贸易便利化；在发展缓慢时期，不仅促进达成了《美国与中亚国家贸易投资框架》，同时也进一步加强了美国与中亚国家经济的互联互通程度；如今进入转型时期，经济议题的重要性更是日益凸显，联合声明不仅强调中亚地区内部经济发展的重要性，同时突出强调加强中亚与阿富汗经济联系的重要性。2020年2月3日，C5+1 会议期间，美国国务卿蓬佩奥明确表示向乌兹别克斯坦提供经济援助，以增强阿富汗与乌兹别克斯坦之间的联系。②U.S.Department of State,“Secretary Michael R.Pompeo and Uzbekistan Foreign Minister Abdulaziz Kamilov at a Press Availability,”February 3,2020,https://www.state.gov/secretary-michael-rpompeo-and-uzbekistan-foreign-minister-abdulaziz-kamilov/.2020年6月30日，C5+1 高级别对话也围绕疫情期间的经济恢复与经贸合作展开重点讨论。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020,https://www.state.gov/bureau-of-south-and-central-asian-affairs-releases/u-s-chair-statementof-the-june-30-2020-c51-high-level-dialogue/.因此，以中亚经济发展推动阿富汗甚至中南亚地区的繁荣稳定，也已成为C5+1 机制的鲜明特点。

三、影响C5+1 机制发展的因素

C5+1 机制从建立以来，不仅经历了曲折的历程，同时也受到诸多因素的掣肘。可以对影响C5+1 机制发展的因素加以梳理，主要涉及四个方面的变化：阿富汗安全形势的变化、美国与中亚国家间关系的变化、中亚地区大国关系的变化以及中亚与美国国内政治的变化。

第一，阿富汗安全形势变化直接影响该机制的作用发挥。自美国发动全球反恐战争以来，打击阿富汗恐怖主义，维护该地区的安全便已成为美国的重要目标，但是随着阿富汗战场的情势变化，奥巴马政府曾于2014年宣布撤出阿富汗战场的军队。①Thomas Lynch III,“After ISIS:Fully Reappraising U.S.Policy in Afghanistan,”The Washington Quarterly,Vol.38,No.2,2015,p.122.北约也正式宣布“要建立一个新的非战斗的、培训、咨询和援助的特派团，并将于2015年开始运作”。②“Afghanistan:Security Council Backs Agreement on New Non-Combat NATO Mission,”UN News,December 12,2014.然而，这一撤军历程并未顺利进行。美国在阿富汗地区的反恐目标在于，避免使阿富汗成为国际恐怖组织的避风港，因此，恐怖分子回流至阿富汗的可能性也引发了美国的担忧，这直接推动美国创立了C5+1 机制。美国在阿富汗的大量投入并未有效改善该地区的安全态势，加之需要保证美国在阿富汗驻军的安全，都恐将使美国陷入战争泥潭。值得关注的是，阿富汗在2014年9月完成了民主选举，阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）就任阿富汗总统，这意味着阿富汗实现了一次和平的权力过渡。基于此，美国在阿富汗地区的目标开始发生转变，由打击恐怖主义（塔利班）转向了阿富汗重建工作，旨在提升阿富汗内部治理能力。由此，美国希望借助C5+1 机制推动上述目标的实现。

自奥巴马政府宣布“撤军”计划以来，中亚地区在美国对外政策中的地缘意义有所提升，这也为C5+1 机制提供了发展契机。自特朗普上台以来，美国对外政策发生了明显转变，尤其是对外政策中更加强调“印太”的重要性。伴随着美国对中亚地区投入的缩减，中亚在美国战略计划中的“通往阿富汗之门”作用被进一步弱化。③Richard Sokolsky,Paul Strongski,“How Much Should the United States Still Care About Central Asia?”January 25,2016,https://carnegieendowment.org/2016/01/25/how-much-should-united-states-still-careabout-central-asia-pub-62575.在2017年《美国国家安全战略报告》中，美国在中南亚地区更加强调印度的重要地位，希望借助印度保证地区的稳定，实现印太战略构想。这意味着阿富汗在美国中南亚战略中的地位有所下降，进而导致C5+1 机制的作用十分有限，甚至进入了发展缓慢阶段。然而，2018年以来，美国及时调整了对阿富汗战略，积极促进与塔利班的和谈，包括重启“多哈进程”（The Doha Process）、达成关于结束战争、撤军及反恐的相关协定。④相关研究可参考：钱雪梅：《21世纪阿富汗的政治和解》，《中国国际战略评论2019（上）》，第173—175页；郑海琦：《特朗普政府阿富汗战略调整的动因与前景》，《国际论坛》2019年第5期，第42—45页；王世达：《阿富汗和平进程新态势及前景》，《国际问题研究》2019年第1期，第123—125页。这不仅是特朗普政府“美国优先论”对外政策宗旨的现实要求，也是美国从阿富汗撤军的必要条件。因而，美国希冀实现阿富汗局势的扭转，转而加快针对阿富汗的重建计划，以确保美国在撤军之后该地区仍能维持安全与稳定。在敦促阿富汗和平进程之余，美国认为，一个稳定和繁荣发展的中亚地区将通过新的商业机会和贸易联系促进阿富汗的发展。①参考美国国际发展援助署的规划：“Regional Development Cooperation Strategy 2015-2020,”USAID, October 2014,p.8。借助中亚五国力量，既有助于保证阿富汗与中亚地区的稳定，也能为美国摆脱战争泥潭提供便利。由此，C5+1 机制进入了调整转型期，正如2020年发布的《中亚战略》所强调的，“中亚将成为美国稳定、安全、积极互动的伙伴”，“加大对维持阿富汗稳定的支持力度”。②参见：“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity”。如今，美国已开始履行与塔利班之间的和平协议，逐步从阿富汗战场撤军，这意味着阿富汗地区安全的短暂实现。在此背景之下，美国明确强调阿富汗重建的重要性，并希望借助中亚地区的经济发展和繁荣推进阿富汗地区的发展。2020年6月30日，C5+1 高级别磋商会议也明确表示要继续支持阿富汗与中亚的互联互通，并强调要加强人文教育联系，包括向阿富汗学生提供教育机会。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020.

第二，美国与中亚国家之间关系的提升是C5+1 机制发展的推手。C5+1 机制创设以来，美国开启了以多边形式参与中亚地区事务的新步伐，但就其本质而言，C5+1 机制的运行仍然依赖于美国与中亚国家的双边关系。这不仅表现在美国尤为重视发展双边关系的发展，同时C5+1 框架下的具体合作仍在双边层面实施。尽管在特朗普政府初期，该机制的运行进入了发展缓慢期，但毋庸置疑的是，美国并未退出中亚地区，而是积极借助双边关系维持对中亚事务的参与。如2018年1月，美国与哈萨克斯坦两国元首签署《哈萨克斯坦与美国：面向21世纪的加强型战略伙伴关系》，就美国与哈萨克斯坦在地区贸易与经济发展、能源合作以及人力资源提升多领域议题达成共识，旨在强化美国与哈萨克斯坦两国的战略合作。④The White House,“The United States and Kazakhstan-An Enhanced Strategic Partnership for the 21st Century,”January 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-kazakhstanenhanced-strategic-partnership-21st-century/.2018年5月，美国与乌兹别克斯坦两国元首也签署了《美国和乌兹别克斯坦：开启战略伙伴关系新时代》，围绕地区安全、经济合作与人文交流展开合作。①The White House,“The United States and Uzbekistan:Launching a New Era of Strategic Partnership,”May 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-uzbekistanlaunching-new-era-strategic-partnership/.由此可见，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦是美国推动C5+1 机制的重要依托。不仅如此，美国也希望改善与中亚国家的关系，如向塔吉克斯坦提供技术与设备援助，以协助稳定其边界安全，同时也十分关注吉尔吉斯斯坦国内政治经济的稳定。②Paul Stronski,“Uncertain Continuity:Central Asia and the Trump Administration,”July 27,2017,https://carnegieendowment.org/2017/07/27/uncertain-continuity-central-asia-and-trump-administration-pub-72677.2020年中亚战略发布以来，美国仍然致力于提升与中亚国家之间的关系。2020年5月27日，美国敦促达成“美—乌—阿”三边会晤机制，承诺加强彼此之间的合作与互联互通。美国负责中亚事务的副助理国务卿乔纳森·亨尼可（Jonathan Henick）表示，三边会晤是为了解决阿富汗问题而进行的新尝试，但仍将致力于维护C5+1 机制的运行。③“U.S.Experiments with Three-way Dialogue with Uzbekistan,Afghanistan,”Eurasianet,May 28,2020,https://eurasianet.org/us-experiments-with-three-way-dialogue-with-uzbekistan-afghanistan.这表明，美国与中亚国家关系的提升将不断助推C5+1 机制的发展。

与此同时，中亚国家内部关系的提升也有助于强化C5+1 机制的功能。事实上，C5+1 并非是美国主动创设，而是在中亚五国的努力推动下得以形成的，中亚五国国内政治变化对该机制和美国中亚政策产生了重要影响。以乌兹别克斯坦为例，2016年米尔济约耶夫就任总统以来，不仅积极改善与中亚国家关系，包括推动中亚地区一体化进程，召开中亚五国元首峰会；同时也积极协助美国进行地区合作，以促进中亚经济的长期发展；此外，米尔济约耶夫总统明确表示积极维护阿富汗安全与稳定，并与阿富汗总统签署了备忘录与合作协议。④Navbahor Imamova,“What’s New in U.S.Policy towards Central Asia?”https://www.amerikaovozi.com/a/pdas-alice-wells-central-asia-us-uzbekistan/4268676.html.上述积极因素的出现，不仅有助于改善中亚地区的政治生态，也增强了美国参与并支持中亚地区发展的信心，同时也塑造了C5+1 机制的发展方向。

第三，中亚地区的大国关系变化将影响C5+1 的地区合作。中亚地区虽深处欧亚大陆中心，但其在全球政治中的地缘战略意义不容忽视。无论是美国、俄罗斯、中国等大国，还是印度、日本等地区强国，都十分关注中亚地区的合作。由此，大国之间的关系也将制约C5+1 机制的运行。一是中美俄大三角关系的变化直接加速了C5+1机制的调整转型。自乌克兰危机以来，美俄关系明显交恶，美俄不仅在中东地区展开角逐，中亚地区也成为重要的竞争区域。在C5+1 创设初期，奥巴马政府曾希望通过支持中国的“一带一路”来维持中亚权力格局的平衡，但随着中俄关系的提升，美国借中国维持中亚地区均势的想法落空。在特朗普政府时期，直接将中俄视为战略竞争者，并希望借助C5+1 机制避免任一大国在该地区的主导地位。二是中俄印关系变化刺激了C5+1 机制合作水平的提升。2017年6月上海合作组织阿斯塔纳峰会上，印度成为该组织的正式成员，这意味着中俄印将借助该平台强化与中亚地区的联系。①吴兆礼：《印度“连接中亚政策”：推进路径与成效》，《国际问题研究》2019年第6期，第67—83页。在特朗普政府积极打造印太战略的背景下，提升C5+1 机制的合作水平，以加速对中亚与南亚地区的整合并保持地区权力结构的均衡也成了必然趋势。三是美印关系的提升推动了C5+1 机制的完善。自特朗普上台以来，美印关系全面提升，这为印度参与其他地区事务提供了支持。印度加入上海合作组织之后，美印在维持中亚地区权力均势，尤其是制衡中国方面存在共同利益。与此同时，印度积极展开与中亚国家的合作，并于2019年1月召开了C5+1（印度）的部长级会议，并且在阿富汗问题上发挥了重要作用，同期召开了第一届印度—中亚—阿富汗部长级对话（India-Central Asia-Afghanistan Ministerial Dialogue），这也为美国完善C5+1 机制提供了借鉴。②Ministry of External Affairs,Government of India,“Joint Statement on the Outcome of the First Meeting of the Foreign Ministers of Dialogue‘India-Central Asia’with Participation of Afghanistan,”January 13,2019,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30908/Joint_Statement_on_the_outcome_of_the_First_meeting_of_the_Foreign_Ministers_of_Dialogue_India__Central_Asia_with_participation_of_Afghanistan.

自美国倡议建立C5+1 合作机制以来，该机制就具有一定的制衡意义。就初创时期而言，俄罗斯作为中亚地区事务的主要参与国之一，致力于推广欧亚经济联盟，以期推进中亚地区的一体化；中国也在积极推进“丝绸之路经济带”倡议，这有助于加强中亚国家与中国的互联互通；印度、日本也都积极参与到中亚地区事务之中，这种大国竞相介入的局面促使美国借助C5+1 来确保自身在中亚地区事务中的作用。即便是发展缓慢时期，美国也依然十分关注中亚地区的大国关系变化。有必要指出的是，特朗普总统发布的2017年《国家安全战略》中明确将中国和俄罗斯视为修正主义强权，并强调这是美国最主要的威胁。①The White House,“National Security Strategy of the United States of America,”December 2017,p.25,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.《2018年美国国防战略》也已明确指出中国和俄罗斯是战略竞争者，并强调这种竞争范围日趋扩大。②Jim Mattis,“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,”2018,pp.1-2,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.自此，在中俄主导的地区合作机制不断取得进展的背景下，美国在该地区的政策目标从离岸平衡走向了战略遏制。美国在中亚地区制衡其他大国的意图不断增强，并逐步公开。诚如最新颁布的《美国中亚战略》所显示的，该战略在推进中亚地区合作之余，也明确了制衡俄罗斯与中国的目的。因此，转型时期的C5+1 将在此基础上进一步发展，而周边大国对中亚事务的参与将直接影响该机制的运行。

第四，美国与中亚国家内部政治局势的变化也将影响C5+1 的运行。C5+1 作为中亚与美国合作对话的多边机制，其运行受到成员国国内政治的影响。美国作为该机制的重要支持力量，在机制运行和发展过程中具有关键意义。首先，在初创阶段，作为奥巴马政府末期的外交政策产物，该机制不仅是美国希望早日实现阿富汗撤军的重要依托，同时也是美国“新丝绸之路愿景”的进一步实施，这符合美国的南亚—中亚政策目标。③曾向红：《遏制、整合与塑造：美国中亚政策的战略目标》，《俄罗斯研究》2013年第5期，第130—163页。其次，在发展缓慢时期，特朗普政府的“退群行为”也在中亚合作中得以呈现，尤其是曾宣称要削减对中亚地区的投入，这不仅使奥巴马政府推行的诸多中亚项目陷入了停滞，也使得C5+1 进入了发展瓶颈。④Alyssa Ayres,“Trump to Cut Foreign Aid Budgets,Opening South and Central Asia’s Door to Chinese Influence,”Forbes, May 4,2017; Kamila Aliyeba,“U.S.Slashes Aid to Central Asian Nations,”Azernews,April 27,2017.加之，美国国内民众对阿富汗战争的消极看法、国内经济的衰退，都对美国参与中亚事务产生负面影响。2018年中期选举改变了两党的政治力量结构，加剧了美国的政治极化，这使得国内政策难以顺利推进。基于此，特朗普政府在2019年之后便积极争取外交政策的主动权，寻求在外交领域取得进展，C5+1 机制也在此背景下获得了再次发展的契机。但是，“美国优先论”决定了美国对外政策仍将服务于美国的国内利益，因此，转型期的C5+1 机制将走向何方，仍将取决于美国的利益诉求。

中亚五国之间日益密切的交流与合作也为C5+1 的机制化提供了支持。自2016年以来，在乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫的推动之下，中亚五国之间关系出现了明显改善。①相关研究可参考：周明：《乌兹别克斯坦新政府与中亚地区一体化》，《俄罗斯研究》2018年第3期，第76—104页。这也为初创阶段C5+1 机制的运行提供了条件。在特朗普政府初期，尽管美国对中亚地区的关注度有所降低，但中亚国家仍十分重视地区内部的合作与发展，如2018年中亚五国元首峰会在阿斯塔纳举办，并就中亚地区互联互通的基础设施建设达成共识，同时围绕跨境水资源问题、签证制度方面都达成了合作。②参考：“Central Asia Leaders Confab but Stop Short of Binding Commitments,”Eurasianet,March 16,2018; Benno Zogg,“Central Asian States:Is Intra-Regional Integration Possible?”Italian Institute for International Political Studies, October 3,2019。2018年联合国大会通过了《关于加强地区和国际合作，维护中亚地区和平、稳定和可持续发展的决议》，这将进一步强化中亚内部的合作。③Batir Tursunov,“UNGA Adopts Resolution on Strengthening Cooperation in Central Asia,”The Central Asia-Caucasus Analyst, September 5,2018.2019年中亚五国塔什干元首峰会决定推进中亚区域合作的进程，以扩大中亚地区内部的多方面联系，促进国家间的交流与合作，推动具体优先领域的对话与合作。④“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019,https://www.un.int/uzbekistan/news/joint-statement-consultative-meeting-heads-states-central-asia.与此同时，中亚五国元首峰会还将进一步机制化，包括通过元首峰会的工作条例，以及定期举行外长会议和专家会议等。⑤“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.中亚国家内部联系日益紧密，合作水平不断提升，这也为美国借助C5+1 机制发展多边合作提供了机遇。其中，乌兹别克斯坦不仅是中亚地区一体化的重要推动者，也是美国实施中亚战略的关键支撑，中亚地区内部关系的改善有助于深化C5+1 多边机制下的合作。

四、余论

截至目前，C5+1 机制在中亚事务中的作用十分有限，尤其是该机制的制度化水平较低，相关议程设置与决策程序等都有待完善。但不容忽视的是，C5+1 作为美国参与中亚事务的重要平台将在未来一段时间内继续发挥作用。回顾C5+1 机制从初创到缓慢发展再到如今的调整转型，我们可以发现这一发展过程中的鲜明特征，以及影响该机制作用的多方面因素。这不仅有助于理解当前美国参与中亚地区事务的具体方式及特点，同时也能为未来中亚地区的合作提供启示。可以预见的是，C5+1 机制在今后的发展中将呈现以下趋势：

第一，美国借该机制遏制其他国家的意图将进一步凸显。无论是奥巴马政府推进“新丝绸之路愿景”，还是如今特朗普政府倡议实施的“中亚战略”，都表明了美国对中亚与南亚地区事务的重视。在特朗普政府颁布的多项国家战略中，都强调俄罗斯和中国是美国的“战略竞争者”，在中亚地区也不例外。更为关键的是，2020年初召开的C5+1 会议上，美国也曾尝试炒作中国国内问题以赢得中亚国家的积极回应。美国的新中亚战略也明确表示要“平衡地区邻国对中亚国家的影响”，这预示着美国介入中亚事务的战略手段已经从接触走向了遏制，美国的角色也已经从离岸平衡手演变为战略遏制者。由此可以判断，在未来一段时间内，美国将继续借助C5+1 机制在中亚地区制衡其他国家，以捍卫美国在该地区的权力地位，这意味着C5+1 机制所具有的竞争色彩将不断凸显。

第二，中亚国家将继续奉行更加灵活的对外政策。尽管美国的新中亚战略暗含了地缘政治竞争的博弈思维，但这一逻辑对美国在中亚地区的影响力过分乐观。在特朗普政府看来，借助中亚国家遏制俄罗斯与中国，这种竞争逻辑能够被中亚国家所接受。①Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020.然而，奉行多元平衡的大国外交政策，已成为中亚国家的共识。中亚国家越来越意识到，只有在中美俄等大国之间保持政策平衡，才能为自身的发展提供契机。因此，中亚国家既积极参与中国倡议的“一带一路”建设，同时也在美国倡议的C5+1 对话机制中发挥着积极作用，面对具有传统联系的俄罗斯，中亚国家在安全上虽依赖于俄罗斯，但也对俄罗斯倡导的欧亚经济联盟采取谨慎立场。此外，中亚国家内部关系的提升也将进一步增强中亚国家对外政策的灵活性，尤其是自中亚元首峰会创办以来，中亚国家将更加重视地区内部的合作，并逐渐强化内部的联系。

第三，在美国与中亚国家的区域合作中，阿富汗的重要性将不断提升。2019年塔什干元首峰会上，中亚五国元首一致表示，要促使阿富汗参与到有助于该地区和平进程的区域贸易、经济和基础设施项目中来，并且积极支持国际社会协作解决阿富汗问题。②“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.如今，美国与阿富汗塔利班的和解进程持续推进，这意味着阿富汗问题的解决将在美国中亚与南亚政策中占据重要地位。事实上，美国中亚研究专家弗雷德里克·斯塔尔（Frederick Starr）曾在美国外交委员会听证会上建议，美国应将阿富汗地区视为中亚地区的组成部分，同时建议将现有的“C5+1”发展为“6+1”。①Frederick Starr,“The Emergence of Central Asia,2018,and U.S.Strategy,”Hearing Before House Committee on Foreign Affairs, July 18,2018,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA14/20180718/108568/HHRG-115-FA14-Wstate-StarrS-20180718.pdf.尽管当时该提议并没有完全贯穿在美国的中亚政策之中，但2020年中亚战略中的诸多内容与斯塔尔的建议存在相似之处。因而，或许可以预见的是，C5+1 机制在未来一段时间的作用将有所强化，同时，阿富汗在该机制中的地位将进一步提升。

尽管C5+1 作为美国主导的中亚地区合作机制取得了一定进展，但是该机制的发展依然迟缓，尤其是与该机制希望实现的目标存在一定距离。结合美国新中亚战略，可以明确的是，该机制在中亚地区安全问题上将发挥重要作用，尤其是在阿富汗重建方面，美国将不断强化中亚与阿富汗的联系。事实上，美国对于中亚地区的实际投入十分有限，特朗普政府对于美国在该地区的影响力过于乐观，同时过分夸大地缘政治竞争的零和思维，不仅会让中亚国家面临在大国之间选边站的难题，同时也将使该机制的发展陷入窘境。短期来看，C5+1 机制的合作水平难以得到显著提高，美国虽然对该机制的重视程度明显提高，但未来的发展前景将受到美国国内政治以及中亚政策的目标、中亚国家对外政策的优先方向、阿富汗安全形势等因素的制约。2020年7月16日，中国与中亚国家也决定建立“中国+中亚五国”外长会晤机制，致力于推动互利合作，携手应对挑战，维护共同利益。对“中国+中亚五国”外长会晤机制而言，其发展所面临的挑战与风险并存。面对美国对华遏制战略的升级，周边安全形势的变化，我们应审慎客观地推进“一带一路”项目建设，理性看待中国与中亚国家的合作，积极吸取C5+1 机制发展的经验，同时密切关注C5+1 机制与美国中亚政策的发展方向，提升与中亚国家的合作水平。