中小国家要价行为与“一带一路”项目投资风险*——以马来西亚东海岸铁路计划为例

贺先青 林勇新

【内容提要】“一带一路”参与国大多是中小国家，在这些国家进行项目投资是中国推进“一带一路”倡议落地实施的主要方式之一。但中国的这些投资项目面临着一系列风险，既有研究成果尽管从总体上分析了这些风险图景，但是忽视了参与国对中国施行的要价行为及由此导致的“一带一路”投资项目的投资损益风险。中小国家总是在中国与其他大国的竞争压力之下进行对外行为选择，同时中小国家本身也具有自主性，能够判断自身的利益和选择实现利益的方式，这为中小国家对中国施行要价行为提供了可能性。要价行为理论认为具有强自主性的中小国家，在大国受到来自其他大国的战略制约时，会对该大国施行要价行为。马来西亚马哈蒂尔政府对东海岸铁路计划体现出的矛盾态度，正是他施行要价行为的表现。要价行为是对中小国家在强自主性和强体系压力之下的外交行为的理论概括，该理论为预判“一带一路”倡议推进过程中的项目投资风险提供了参考。

一、引言

中国推进“一带一路”倡议落地实施的主要方式之一是对参与国进行基础设施项目投资，但这面临诸多风险。学者们对这些风险的研究大致分为以下几类：一是根据风险的性质，分为政治、经济、社会等风险类型，①张栋、许燕、张舒媛：《“一带一路”沿线主要国家投资风险识别与对策研究》，《东北亚论坛》2019年第3期，第70—71页；门洪华：《“一带一路”规则制定权的战略思考》，《世界经济与政治》2018年第7期，第33—35页；凌胜利：《中国周边地区海外利益维护探讨》，《国际展望》2018年第1期，第31—50页；黄翔、刘艳：《投资规则重构下的海外投资非经济风险管控》，《国际经济合作》2017年第3期，第53—56页；Liu Haiquan,“The Security Challenges of the‘One Belt,One Road’Initiative and China’s Choices,”Croatian International Relations Review,Vol.23,No.78,2017; Jin Sheng,“Risks of China’s‘One Belt,One Road’Initiative,”Centre for Banking & Finance Law,Faculty of Law,National University of Singapore,January 2018,report number CBFL-Rep-1802.pp.1-8.这种分析方法在具体国别的风险分析中得到广泛应用。二是聚焦于特定因素、议题或项目领域的风险，例如：“一带一路”倡议面临的恐怖主义风险，②马丽蓉：《“一带一路”软环境中的东南亚“伊斯兰因素”及其因应之策》，《东南亚研究》2019年第3期，第101—116页。沿线国家群体性反华事件所造成的风险，③李捷：《“ 一带一路"沿线国家群体性反华事件探析》，《当代亚太》2017年第1期，第44—70页。欧洲保护主义兴起以及由此导致的投资安全审查、不承认中国完全市场经济地位、增加对中国投资基建项目限制等措施的风险，④刘作奎：《 欧洲保护主义的兴起及其对“一带一路”建设的影响》，《国际问题研究》2018年第6期，第58—71页。中国高铁走出去所遭遇的政治风险，⑤宋汝欣：《中国推进高铁“走出去”面临的政治风险及其作用机制分析》，《当代亚太》2017年第5期，第77—106页。“一带一路”倡议推进过程中的生态环境法律风险等。⑥肖蓓：《中国企业投资“一带一路”国家的生态环境风险及法律对策研究》，《国际论坛》2019年第4期，第89—103页.三是从理论角度，分析风险的原因及应对建议。⑦参见李国学：《不完全契约、国家权力与对外直接投资保护》，《世界经济与政治》2018年第7期，第122—141页。赵明昊：《大国竞争背景下美国对“一带一路”的制衡态势论析》，《世界经济与政治》2018年第12期，第4—31页。王碧珺、肖河：《哪些中国对外直接投资更容易遭受政治阻力》,《世界经济与政治》2017年第4期，第106—128页。以上研究较为全面地勾勒了“一带一路”倡议的风险图景，并对这些风险所依赖的政治、经济、文化、社会等背景因素做了分析。但既有研究对参与国对某些投资项目所展现的矛盾态度的关注有所不足。一些投资项目在部分参与国时而受到欢迎，时而受到取消或被迫更改协议的“威胁”，该投资项目面临损益风险。马来西亚2018年大选以后，东海岸铁路计划（简称“东铁”）所经历的取消、谈判、重启历程是这种形式的损益风险的重要案例。

竞选期间，希盟候选人马哈蒂尔称“马来西亚在中国的投资中得不到任何好处”，承诺当选后对中国的投资进行严厉审查。①Kuala Lumpur,“Mahathir to Review China Ventures if He Wins Election,”April 10,2018,https://www.businesstimes.com.sg/government-economy/mahathir-to-review-china-ventures-if-he-wins-election.马哈蒂尔当选后，一方面积极表态支持“一带一路”倡议；另一方面，他暂停了由中资企业投资的东铁和沙巴州天然气管道等项目，并于2018年8月访华后，宣布取消了这些中资项目。马哈蒂尔的言行体现出一种矛盾性：他既担忧中资项目造成的债务问题，又积极表态支持中国的“一带一路”倡议，并表示欢迎中国的投资。②中华人民共和国外交部：《中华人民共和国政府和马来西亚政府联合声明》，2018年8月21日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1586776.shtml。马哈蒂尔还因担忧债务问题取消中资项目，但又多次访问日本，提出向日本政府贷款以减少马来西亚原有的债务。③The Prime Minister’s Office Putrajaya,Malaysia,“Yen Loan From Japan Will Help Reduce Country’s Debt,”July 23,2018,http://www.pmo.gov.my/home.php?menu=newslist&news_id=233&news_cat=13&cl=1&page=1731&sort_year=2018&sort_month=07；《马哈迪向日借24.3 亿偿还前政府债务日高铁专家月底访马考察》，《联合早报》2018年11月7日，https://www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20181107-905363。马哈蒂尔既体现了对中资项目的“迎合”，也体现了对中国的“背叛”。马哈蒂尔对这一行为解释称：旧政府大量举债导致了新政府没钱解决遗留债务问题，因此只能以“取消东海岸铁路等发展项目避免国家破产”，④The Prime Minister’s Office Putrajaya,Malaysia,“The First 100 Days — Dr.M Speaks,”August 17,2018,http://www.pmo.gov.my/home.php?menu=news&news_id=343&news_cat=3&page=1730&sort_year=&sort_month=.“马方正面对两难局面，因为政府的财力无法继续进行这项工程，但若终止计划，马方就必须赔偿中方一笔“天文数字”。因此当局可能修改项目或寻找其他方法，以便政府不会耗费巨资”。⑤《马哈迪：若中国同意 马国或缩小东铁规模继续开展工程》，联合早报网，2019年1月3日，https://www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20190103-920661。针对马哈蒂尔向日本举债的行为，有学者指出，在中国的地区影响力逐渐增强之际，马哈蒂尔的日本之行，体现了马来西亚积极向日本靠拢的姿态，以谋求对中国的平衡。⑥Daniel Hurst,“Japan First? Tokyo Welcomes Malaysia’s Repositioning on China,”The Diplomat,June 21,2018,https://thediplomat.com/2018/06/japan-first-tokyo-welcomes-malaysias-repositioning-onchina/.2019年初，马哈蒂尔表示：“若中国同意，可缩小东铁规模以继续这一项目”。①《马哈迪：若中国同意 马国或缩小东铁规模继续开展工程》，联合早报网，2019年1月3日，https://www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20190103-920661。

马来西亚国内政治层面或中日竞争层面的原因提供了部分解释，但也存在不足。当前，马来西亚国家债务风险总体可控，系统性风险相对较小，中国投资并未使马来西亚陷入“债务陷阱”，马来西亚有意将债务问题政治化，②张应进：《马来西亚债务问题政治化：“债务陷阱论”凸显的根源》，《国际展望》2020年第1期，第131—152页。反而增加了中资项目的投资风险。从中日竞争的角度来看，中日在东南亚地区的项目投资竞争早就存在，为什么马来西亚政府此刻才倒向日本来平衡中国？实际上，“一带一路”倡议推进过程中，类似马来西亚马哈蒂尔政府的这种矛盾行为并不鲜见，参与国一方面积极表态支持中国的“一带一路”倡议，但又毁约具体的中资项目，或提出新的谈判条件，这增加了中资项目的投资成本，甚至造成该投资项目的损益风险。为什么参与国会对“一带一路”倡议及投资项目表现出矛盾性？如何解释这种矛盾性？是本文尝试回答的问题。

二、中小国家行为选择：既有理论及不足

在进行文献回顾前，有必要明确“一带一路”参与国的概念。截至2020年1月，中国已经同138 个国家和30 个国际组织签署了200 份共建“一带一路”合作文件。③《已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家一览》，一带一路网，2020年2月3日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm。这138 个国家，除韩国、新加坡、意大利、卢森堡、新西兰等少数国家属于发达国家外，其中绝大部分属于发展中国家。从政治影响力来看，俄罗斯、韩国、意大利、印度尼西亚、南非、土耳其属于G20 成员国。从经济体量来看，意大利、俄罗斯、韩国、印度尼西亚、土耳其GDP 在全球排名中位居前20 位，但总体而言，绝大部分参与国经济体量偏小。中国和“一带一路”参与国相比，是名副其实的大国。之所以要明确这个问题，是因为本文要分析某些“一带一路”参与国为何对“一带一路”倡议持矛盾态度，如何解释这种态度？换言之，国际关系中的一些中小国家为什么会以这样一种“既迎合又背叛”的行为针对中国的“一带一路”倡议？

在国际关系研究领域，对中小国家对大国施行的战略行为，主要存在如下四种理论解释：

一是结构现实主义。结构现实主义理论的核心观点是，体系层次上的大国博弈是影响中小国家战略选择的最主要变量。有学者指出，在大国博弈的背景下，小国在处理与大国的关系时，通常选择“大国平衡外交”，以便最大化地维护本国利益。①孙西辉、金灿荣：《小国的“大国平衡外交”机理与马来西亚的“中美平衡外交”》，《当代亚太》2017年第2期，第4—5页。也有学者指出，中美在亚太地区的主导权竞争不断加剧，导致亚太地区分化加剧，造成亚太国家在中美之间的战略选择困境，②凌胜利：《据优战略：中美亚太主导权竞争》，《当代亚太》2017年第1期，第138页。美国的亚太盟国不得不在中美之间实行动态平衡的战略选择。③凌胜利：《双重困境与动态平衡——中美亚太主导权竞争与美国亚太盟国的战略选择》，《世界经济与政治》2018年第3期，第70页、第91页。另有学者指出，中美在东南亚地区竞争的长期性和中国成为区域绝对力量的低可能性，使东南亚国家和中国表现出更加复杂的关系状态，在妥协与超然中立的光谱之间选择。④该观点认为，中国与东南亚国家存在以下六种关系模式：一是投降主义者，完全与中国结盟；二是实际上依赖中国，主观上希望摆脱，但是自己毫无选择；三是一致妥协者，满意与中国的密切关系，同时又与美国保持联系，尤其是军事联系；四是倾斜者，向中国倾斜的同时，在某些方面对中国保持警惕；五是对冲者，军事上依赖美国，经济上依赖中国；六是局外者，与中美保持距离。David Shambaugh,“U.S.-China Rivalry in Southeast Asia:Power Shift or Competitive Coexistence?”International Security,Vol.42,Spring 2018,pp.94-101.

二是劝说型理论博弈。中小国和大国之间最经典的博弈模型是劝说型博弈，该理论认为国家在实力和利益偏好上并不对称，若处于优势状态的国家愿意采取主导战略单方面提供公共物品，强国须面对中小国“搭便车”的挑战。如果大国允许中小国家搭便车，那么强国就会陷入进则增加成本、退则面临失败的“囚徒困境”。如果强国愿意与他国合作，强国就必须劝说或强迫小国进行合作，这必然涉及强国与合作国利益分配的问题，使得强国面临新的困境。劝说型博弈的目的是要设计一种模型，实现大国与中小国合作的最优解，该理论认为，只要强国与中小国之间建立了可信度，相互合作既能避免“免费搭车”现象，也能进行利益的合理分配。⑤关于劝说型博弈的具体论述，参见王正毅：《国际政治经济学通论》，北京：北京大学出版社，2010年，第287—289页；李滨：《朝核问题与朝鲜半岛建立安全规制的前景——基于说服性型博弈的分析》，《世界经济与政治》2009年第7期，第9—11页。

三是不对称合作理论。该理论认为，国际关系中的合作通常是一种不对称合作。现实中，大国常常面临制衡而无法像中小国那样左右逢源地展开全面合作，这就给了小国在不对称合作中提升自身相对于强势国家的实力对比的机会。①关于不对称合作的具体论述，参见吴琳：《不对称合作中的政治风险和关系维持——以新世纪以来的中斯关系为例》，《太平洋学报》2017年第3期；孙杰：《不对称合作：理解国际关系的一个视角》，《世界经济与政治》2015年第9期。当然，弱势一方还可利用合作竞争来为自己争取优势，也应该在竞争中不断提升自身的实力，才可能最终实现赶超。②孙杰：《不对称合作：理解国际关系的一个视角》，《世界经济与政治》2015年第9期，第132页、第146页。在不对称合作的研究中，小国不仅仅是大国主导的棋盘上的一颗棋子，他们也可以在自己的对外关系中发挥重要的影响力。例如：有研究指出，斯里兰卡作为一个战略意义上的小国，它的战略实际上是一种“对冲”的联盟战略，它不是坚定和固定地与某个大国结盟，而是在大国盟友间自由地移动，以获得经济发展援助和对外投资。③Diven.Polly,“Superpowers and Small States:U.S.,China,and India Vie for Influence in Sri Lanka,”Annual Meeting of the European Consortium on Political Research,p.2,https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/7612c9b7-7bc8-40a3-aa78-a190b9ce9069.pdf.斯里兰卡的行为，不仅表明了大国如何争夺在小国的影响力，同时也表明小国如何把大国的竞争压力转化为自身对外政策的优势。④Diven.Polly,“Superpowers and Small States:U.S.,China,and India Vie for Influence in Sri Lanka,”p.2、p.7.

四是新古典现实主义。该理论主张结合体系层次和单元层次的原因来分析中小国的行为，认为体系压力通过单元变量的传导，决定了小国的战略选择。⑤关于新古典现实主义的主要研究成果，可参见：Rose Gideon,“Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy,”World Politics,Vol.51,Issue 1,1998,pp.144-172; Nicholas Kitchen,“Systemic Pressures and Domestic Ideas:a Neoclassical Realist Model of Grand Strategy Formation,”Review of International Studies,Vol.36,Issue 1,2010,pp.117-143;刘丰、陈志瑞：《国际体系、国内政治与外交政策理论——新古典现实主义的理论构建和经验拓展》，《世界经济与政治》2014年第3期；刘丰、陈志瑞：《东亚国家应对中国崛起的战略选择：一种新古典现实主义的解释》，《当代亚太》2015年第4期；于铁军：《进攻性现实主义、防御现实主义与新古典现实主义》，《世界经济与政治》2015年第5期，第33页。基于新古典现实主义的视角，有学者分析了马来西亚纳吉布政府时期的对美战略选择。在中国崛起的背景之下，马来西亚不得不在中美之间保持平衡，从马来西亚国内因素来看，马来西亚对建立与美国更紧密的经济、政治关系具有强烈的动机，但是这种动机又被其不想与美国保持过于紧密的关系而抵消。⑥Cheng-Chwee Kuik,“Malaysia’s U.S.Policy Under Najib:Structural and Domestic Sources of a Small State's Strategy,”Asian Security,Vol.9,No.3,2013,pp.143-145.也有学者指出，东亚地区中小国家的战略行为是由它们所面临的体系压力和国家战略偏好两个要素所共同决定的。在地区内崛起国与其它大国处于弱对抗态势的情况下，中小国家并没有面临明确的选边站队压力，对冲是当前东亚地区国家应对中国崛起而采取的具有普遍性和主导性的战略选择，主要表现为强化与中国的经济关系， 在与其他大国开展紧密安全互动的同时避免与中国产生安全矛盾。①刘丰、陈志瑞：《东亚国家应对中国崛起的战略选择：一种新古典现实主义的解释》，《当代亚太》2015年第4期，第4页。

以上理论从不同的视角分析了小国针对大国的行为选择。结构现实主义指出了小国的战略选择空间，其最大的问题是“结构决定论”，即小国“不得不”按照体系所预设的模式行动，在中美之间保持平衡，实行对冲是这些国家的“宿命”，忽视了中小国家的自主选择能力。结构现实主义也无法解释小国的行为转向，既然体系压力一直存在，那小国的行为为何会发生变化呢？博弈论和不对称合作理论分析了小国进行战略选择时的利益考量以及实现这些利益的操作路径，弱化了大国竞争的压力对小国战略的影响，进而忽视了小国本身存在一定的战略选择空间。此外，博弈论更多从主导国的视角出发分析如何与小国合作而实现利益最大化，小国无论采取何种行为，在该理论视域下都显得有些“被动”。新古典现实主义提供了较强的解释，体系层次的因素决定了小国的行为选择空间，单元偏好解释了中小国家行为选择的动力，但该理论最大的问题是忽略了体系压力不仅塑造了小国的行为选择，也制约了大国的行为选择。新古典现实主义和结构现实主义一样，只解释了体系压力到中小国战略选择的单向过程，忽视了中小国利用大国受到的体系压力，对大国实施的要价行为。

实际上，体系压力不仅塑造了中小国的自主性，也决定了大国所受到的战略制约。针对既有理论的不足，笔者认为：（1）体系压力塑造中小国家的自主性，即体系压力迫使中小国决策者思考其利益以及利益的实现方式；（2）体系压力决定了大国的战略选择空间，即体系压力下的大国面临来自其他大国的竞争，这对大国的战略选择造成了制约；（3）中小国家的强自主性与大国的战略制约决定了中小国对大国施加的要价行为。从实践来看，“一带一路”参与国总是处于中国与其他大国或区域大国的体系竞争压力之下，中国与美国、日本、欧洲甚至印度等国家在全球或者局部地区存在着广泛的战略、经济竞争压力，这是中小国家战略选择时的重要体系层次背景。

三、要价行为：一种分析框架

在国际关系中，国家处于特定的体系结构之下。对于中小国家而言，它并非总是处于被动的局面，即使体系压力无处不在，它对利益的判断和对利益实现方式的选择，依然具有极强的自主性。对于大国而言，它也并非全然自主，也并不总是能够随心所欲地决定对其他国家施加何种行为，大国受到来自结构中其他大国的压力和制约。而中小国的自主性与大国受到的制约，为小国针对大国采取要价行为提供了可能。

（一）主要概念及其内涵

1.中小国家的自主性。国际关系中的中小国家存在着一种权力悖论，它们能对国际关系中的大国施加影响，①Ulf Lindell and Stefan Persson,“The Paradox of Weak State Power:A Research and Literature Overview,”Cooperation and Conflict,Vol.21,No.2,1986,p.79.并不具备实力优势的中小国家往往也能发挥“以小制大”的能力。②陈旭：《国际关系中的小国权力论析》，《太平洋学报》2014年第10期，第37页。例如，冷战时期，美国对小国的援助行为表明，国际关系领域的行为大多都是讨价还价（bargaining）或寻求影响力的行为，小国在这个过程中可以对大国施加较大的影响，处于美苏竞争背景下的小国具有自主性，而小国的自主性来源于美苏竞争的体系压力和小国特殊利益与大国利益之间讨价还价的博弈。③Wayne A.Wilcox,“The Influence of Small States in a Changing World,”The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.372,1967,p.80.再如，朝鲜战争期间，李承晚利用苏联的竞争压力，对美国施加道德劝说的行为，目的是让美国能够保证韩国的利益。④Chang Jin Park,“The Influence of Small States upon the Superpowers:United States-South Korean Relations as a Case Study,1950-53,”World Politics,Vol.28,No.1,1975,p117.弱小国家对大国施加影响的方式大概还有以下几种：结盟、利用大国劣势、利用外交和谈判策略。⑤Ulf Lindell and Stefan Persson,“The Paradox of Weak State Power:A Research and Literature Overview,”pp.84-89.

以上分析表明，体系压力塑造了小国的自主性，这种自主性体现在小国能够思考和判断其利益，也能够自主选择实现其利益的方式。鉴于此，本文论及的小国自主性是指，小国自主性虽由体系压力塑造，但小国并不完全处于被动的局面，相反，小国具有判断能力和选择能力，它能够辨别并建构特定的利益，也能够选择合适的方法来实现这些利益。

2.大国受到的战略限制。体系压力不仅塑造了小国的自主性，也决定了大国受到的战略限制。例如，冷战时期小国与美国的关系表明，体系压力不仅塑造了小国的战略选择，也决定了美国的战略制约。这个制约就是，美国“不得不”面对来自苏联的战略竞争，正因为美国受到了这一体系压力的限制，才让小国得以利用各种策略来施加对美国的影响，实现“以小制大”的战略目的，最典型的例子就是朝鲜战争时期的韩国利用苏联的威胁成功实现了对美国的道德劝说。

体系压力之下，小国自主性和大国战略选择的限制往往是一个互动进程的两面。这个过程对小国外交政策的启示是，即使面临体系压力的制约，小国也能够对其特定利益和实现这些利益的方式进行判断和选择，体系压力下，大国受到的战略制约成为小国行为选择的干扰变量，不仅决定着小国的行为选择空间，也决定了小国外交战略的推行方式。

3.体系压力。对体系压力的界定可采用新古典现实主义的既有理论研究成果。体系压力实际上包含着体系结构和体系进程两个方面。前者指体系层次上的权力分配，后者指崛起国与主导国之间的互动模式，体系压力可以决定国家的战略空间，影响他们在自主性和依赖性上的选择困境。①参见刘丰、陈志瑞：《东亚国家应对中国崛起的战略选择：一种新古典现实主义的解释》，《当代亚太》2015年第4期，第16页；刘若楠:《大国安全竞争与东南亚国家的地区战略转变》，《世界经济与政治》2017年第4期，第67—68页。

（二）概念关系说明

体系压力塑造中小国家的自主性并决定大国受到的战略限制。从概念的属性上来看，体系压力属于结构层次的原因，小国自主性属于单元层次的原因。大国受到的战略限制是由特定场景中体系压力所决定的，这成为影响小国行为选择的干扰变量。

首先，体系压力作为小国要价行为体系层次的变量。在本文分析框架中，体系压力既指体系结构和体系进程，还注重分析体系压力的不同的方面，即体系压力既指大国战略竞争，也指大国经济影响力的竞争。

其次，小国自主性作为单元层次的变量。既有新古典现实主义理论以战略偏好作为单元层次的变量，其缺陷在于，研究者并未谈及国家为何拥有这种偏好，他们基本采用一种先验的态度。正如玛莎·费丽莫所强调的，“物质事实只有通过人的认知和社会互动才有意义”。②玛莎·费丽莫：《国际社会中的国家利益》，袁正清译，杭州：浙江人民出版社，2001年，第7页。笔者认为中小国家的自主性可以通过对小国官方话语的分析进行推断，通过话语分析，可以推断出小国决策者对其国家利益的判定；还可推断出决策者对这些利益的实现方式的选择。小国决策者通过对自身利益的判定以及对实现利益方式的选择，最终决定对大国施加何种战略行为。

最后，大国的战略制约是小国战略选择的干扰变量。处于同一场景中的相互博弈的大国和小国都受到体系压力的影响。体系压力决定了大国的战略制约，大国的战略制约成为小国进行行为选择的干扰变量。在无政府状态之下，大国竞争的体系压力如影随形，任何国家都在特定的体系压力之下追求自身国家利益，正因如此，在中小国决策者的眼中，它能够认识到自身乃至大国所遭遇的体系压力，也正因如此，拥有自主性的中小国能够利用大国所受到的体系压力，并针对其造成的战略限制而对大国施行要价行为。

（三）要价行为的理论逻辑

既有理论研究或忽视中小国家的自主性，或忽视大国受到的战略限制，这在理论建构上造成一种缺失，即小国在强自主性的条件下，面对大国受到的战略限制时，它的行为选择无法运用既有理论来解释。笔者认为，在强自主性与面临大国强竞争时，小国对大国施行了要价行为。

小国的自主性存在强弱之分。当小国不能对其利益以及利益的实现方式进行判断选择时，那小国便处于弱自主性或无自主性的状态，反之，小国则具有强自主性。大国的战略制约也存在大小之分，在强对抗体系下，大国受到的战略制约较大，在弱对抗体系下，大国受到的战略制约较小。①关于强对抗体系与弱对抗体系的论述，可参见刘丰、陈志瑞：《东亚国家应对中国崛起的战略选择：一种新古典现实主义的解释》，《当代亚太》2015年第4期，第18页。当大国之间主动采取行动缓释彼此的竞争态势，改变彼此互动模式，那大国受到的战略限制就会相对变小。此外，权力结构中大国实力对比的变化也可能会影响大国受到的战略限制的大小。小国自主性的强弱与大国战略制约的大小决定了小国可能采取的不同行为（见表1）。

表1 小国要价行为的理论位置

表1 表明，当大国受到的战略制约大时，小国会根据其自主性的强弱，对大国施行不同的战略选择。当自主性较高，小国对特定大国施行要价行为；当自主性较弱，小国的行为选择类似于结构现实主义的解释，它可能与大国结盟，或者面临选边的压力。当大国受到的战略制约变小，小国根据自主性的强弱状况，也会采取不同的行为，在强自主性的条件下，小国的行为选择类似于劝说型理论博弈或不对称合作中的小国战略选择，它或选择与大国合作，或选择背叛，这完全取决于小国对实现自身利益最大化的考量。大国竞争态势减弱，强自主性的小国，则可能在大国间保持平衡或施行对冲，以便能够使其国家利益最大化。实践中，小国弱自主性和大国战略制约较小的情况难以出现，小国的行为无法被预测。体系压力下的小国的行为选择还可运用以下逻辑图表示（见图1）。

图1 小国行为选择的逻辑图

综上，大国受到的战略制约较强时，强自主性的小国便对大国施行要价行为。要价行为是指在体系压力之下的中小国家，通过其强自主性和大国受到的战略选择的制约，试图实现自身利益最大化的过程。①要价行为只是小国试图实现自身利益最大化的行为选择，但是要价能否成功还取决于大国的反应。它是一种既对大国合理施压，又维护与大国关系友好局面的矛盾行为。在实践中，体现为小国对大国既“迎合”又“背叛”。本文将结合马来西亚马哈蒂尔政府对东铁等中资项目态度的变化来分析要价行为的发展过程。

四、“东铁”风波中的要价行为

马来西亚面临着中美竞争和中日经济影响力竞争的体系压力，但是马哈蒂尔政府在实践中体现出了一定的自主性。它不仅明确了马来西亚最主要的国家利益，还在实现国家利益的方式选择上，尤其是对中国的投资项目问题上，巧妙地向中国施压。马哈蒂尔政府并不以恶化与中国的关系为目标，因此它以一种“迎合”的姿态安抚中国，但它也以一种“背叛”的方式降低中方期待，施行要价行为。

（一）大国竞争及其对马来西亚的影响

主要大国之间基于实力对比的互动模式成为影响马来西亚行为选择的主要体系压力。具体而言，中美战略的全面竞争和中日经济影响力竞争是马来西亚面临的最主要的体系压力。

要理解中美战略的全面竞争需要对中美之间的实力分配和中美战略互动有清晰的认识。从实力来看，根据世界银行数据，2019年中国GDP 总量相当于美国的67%。根据瑞典斯德哥尔摩和平研究所数据，2018年，美国军费开支达6100 亿美元，而中国军费开支约为2300 亿美元，相当于美国军费开支的38.5%，①数据来源：《SIPRI年鉴2019》,p.174,https://www.sipri.org/sites/default/files/YB%202019%20 Chinese.pdf。从GDP 总量和军费开支的数量来看，中国和美国还存在较大的实力差距，但是近年来，“中美战略竞争与摩擦的上升趋势超过了双方实力对比应有的范围”，②刘丰：《中美战略竞争与东亚安全态势》，《现代国际关系》2017年第8期，第27页。究其原因，中国的崛起与转型导致其与美国共同利益范围缩小，利益差异逐渐扩大，③李洁宇：《从权力转移到权力共享——新兴体系内国家的理性选择》，《山东师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第6期，第82页。美国加大了对中国的遏制力度。

中美实力对比只是两国战略互动关系的基础，解释了体系中的权力分配。而两国互动模式可以更好地解释体系压力的强度。中美战略互动模式可以从不同的问题领域进行分析。从战略角度看，2017年特朗普政府发布的《美国国家安全战略》将中国视为“战略竞争对手”和“修正主义国家”。④The White House,“National Security Strategy of the United States of America,”December 2017,https://www.whitehouse.gov/wp-content/ uploads/ 2017/12/ NSS- Final-12-18-2017-0905-2.pdf.从军事角度看，《2018 美国国防战略报告》称中国是一个战略竞争者，中国将在短期内寻求印太地区的霸权，并在未来取代美国获得全球领导地位。⑤The U.S.Department of Defense,“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,”https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/ pubs/2018 -National -Defense -Strategy-Summary.pdf.2018年8月13日，特朗普签署了《2019 财年国防授权法案》，该法案指出，美国国防安全战略报告明确了美国面临的最主要挑战是重新出现的长期的战略竞争，而中俄是这一长期战略竞争的对手。①U.S.Senate Committee on Armed Servise,“H.R.5515-John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019,”https://www.congress.gov/115/bills/ hr5515/BILLS-115hr5515pap.pdf.此外，该法案还规定“除非国防部长授权，否则禁止中国参加环太平洋军事演习”。从经贸领域来看， 特朗普政府上台以来，他认为中国对美实行了某种不公平的贸易方式，这成为中美关系动荡的主要原因之一。②钟飞腾：《超越霸权之争：中美贸易战的政治经济学逻辑》，《外交评论》2018年第6期，第3页。

简而言之，特朗普上台以来，在战略层面、军事层面和经贸层面都把中国视为竞争对手，尽管中美实力还存在较大差距，但是中美互动方式变得越发紧张，甚至有学者认为，中美关系正在进入“新冷战”，③郑永年：《即将来临的中美新冷战》，联合早报网，2018年3月13日，https://www.zaobao.com.sg/forum/expert/zheng-yong-nian/story20180313-842282。中美战略博弈的增强正成为当前印太地区新的地缘政治现实。

中日战略竞争总体上从属于中美战略竞争，中日在东南亚地区的经济竞争也是马来西亚面临的主要体系压力之一。④Zhao Hong,“Chinese and Japanese Infrastructure Investment in Southeast Asia:from Rivalry to Cooperation?”IDE Discussion Paper,February 2018,p.3,https://ir.ide.go.jp/?action=pages_view_main&active_action=repository_view_main_item_detail&item_id=50170&item_no=1&page_id=39&block_id=158.图2 和图3 反映了近15年来崛起中的贸易大国——中国与传统贸易大国——美国和日本等在马来西亚对外贸易格局中的变化趋势：中国在马来西亚的进出口贸易格局中的比重总体呈上升趋势，而日本和美国的比重呈下降态势，这反映出中国崛起与美日相对衰落，是马来西亚贸易格局中最主要的变化。在投资领域，中日在马来西亚的竞争也很激烈， 在2016年马来西亚的最大外资来源国中，排名前五位的是美国、荷兰、中国、日本、新加坡。但分领域看，制造业领域，中国在2016年跻身马来西亚第一投资大国，而日本则跌出前五名之外；在服务业投资领域，美国位居马来西亚投资第一大国，日本位居第三，而中国则在五名以外。⑤“Malaysia Sustains Investment Growth Momentum Approved Investments Worth RM207.9 Billion in 2016,”http://www.mida.gov.my/home/administrator/system_files/modules/photo/uploads/20170726175102_Media%20Release%20AMC%202017_ENG_revised_170726.pdf.根据贸易和投资领域的数据分析，中国与美国、日本等国家在马来西亚体现出中国崛起与美日相对衰落的趋势。正如有学者指出的，基于作为崛起国的自信，中国正把其基础设施产品和相关技术出口到东南亚，而日本则决心维护它在亚洲，尤其是东南亚地区基础设施发展的主导地位。①Zhao Hong,“Chinese and Japanese Infrastructure Investment in Southeast Asia:from Rivalry to Cooperation?”p.3.

中日之间在东南亚国家基础设施投资领域的竞争是激烈的。2013年，中国国家领导人发出“一带一路”倡议，此后中国加速推动在参与国的基础设施投资计划；2015年，日本针锋相对地启动了“优质基础设施伙伴关系”（Partnership for Quality Infrastructure）。中日在包括印尼雅万铁路、马来西亚东海岸铁路等东南亚的基础设施投资领域开展了激烈的竞争，②Ravi Prasad,“The China-Japan Infrastructure Nexus:Competition or Collaboration?”The Diplomat,May 18,2018,https://thediplomat.com/2018/05/the-china-japan-infrastructure-nexus-competitionor-collaboration/.导致大国之间的距离疏远，令东盟国家有更加丰富的外交手段和更大的外交空间与大国周旋。③Mely Caballero-Anthony,“Understanding ASEAN’s Centrality:Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture,”The Pacific Review,Vol.27,No.4,2014,pp.563-584.

图2 对中美日新进口占马来西亚总进口额的比重变化图

图3 对中美日新出口占马来西亚总出口额的比重变化图

总而言之，从地区权力结构和进程来看，马来西亚面临着中美战略竞争和中日区域经济影响力竞争的体系压力，这决定了马来西亚“不得不”面对如何同时处理和中、美、日等国关系的问题。马来西亚利用大国相互受到的体系压力的制约，采用更加丰富的外交手段，在更大的空间内对大国施行外交行为。但是，无论马来西亚施行何种行为，它都必须对自身利益进行判断并对实现利益的方式进行选择。

（二）马哈蒂尔政府的利益认知

体系压力塑造马来西亚的自主性主要通过马哈蒂尔政府对国家利益的判断以及实现国家利益的方式的自主选择。对马哈蒂尔政府的官方话语进行文本分析表明，马来西亚最主要的利益集中在经济领域。马哈蒂尔所在的希望联盟在竞选期间发布了“百日新政10 大承诺”的竞选纲领，总结起来主要包括三个方面的内容，一是解决民生问题；二是反腐；三是重新审查外国大型投资项目。①“百日新政10 大承诺”的主要内容是：废除消费税，以销售税取代之；稳定油价，推行援助特定目标群的汽油津贴机制；废除所有施加于垦殖民的不合理债务；为家庭主妇缴纳公积金；提高全国最低工资标准；收入未达4000 令吉的高等教育基金借贷者，暂缓偿还，并废除黑名单制；成立皇家委员会，彻查一些公司的腐败问题；检讨落实《1963年马来西亚协议》；推行健康关怀计划；详细谨慎地检讨各项参与的外国投资的大型计划。可参见：《希盟百日新政落实10 项承诺：“首要废除消费税”》，《星洲日报》2018年5月10日，http://www.sinchew.com.my/node/1754449。在希望联盟执政100 天后，马来西亚总理府发布媒体声明，回顾了执政100 天以来的46 项政绩，①参见The Malaysian Reserve,“The First 100 Days — Dr.M Speaks,”August 17,2018,https://themalaysianreserve.com/2018/08/17/the-first-100-days-dr-m-speaks/。其主要内容是：批判前政府的腐败及其造成的巨额债务问题，总结马哈蒂尔政府所做的反腐工作；“百日新政10 大承诺”的进展情况；以及新政府取消的东海岸铁路计划、延迟沙巴州的天然气管道项目。概而言之，马哈蒂尔政府对利益的认知主要聚焦于关乎马来西亚发展的经济议题。②马哈蒂尔政府的官方话语文本中，对希盟执政的合法性和执政权威的关注主要通过它批判前政府的腐败以及对经济民生的诸多承诺所体现出来。

对马哈蒂尔政府的官方话语文本分析显示出，马哈蒂尔以取消中资项目并向日本借款来解决其经济议题中的债务问题。马哈蒂尔执政100 天接受记者采访时表示：“本届政府最大的经验是作为反对派的经验”，因此，为了消除民众对执政党联盟执政能力的质疑，新政府不得不以反腐和对民生问题进行承诺来获取执政威信。马哈蒂尔在采访中，谈及他未能兑现10 项承诺中联邦土地开发局的不良贷款，马哈蒂尔直指国阵政府时期“不仅花了比自己所拥有的更多的钱，还借了很多钱来推行项目”，对解决这个问题的方法，马哈蒂尔称马来西亚政府已经取消了东海岸铁路计划和一些油气管道建设项目，同时向日本借款来解决债务问题。③The Malaysian Reserve,“The First 100 Days — Dr.M Speaks,”August 17,2018,https://themalaysianreserve.com/2018/08/17/the-first-100-days-dr-m-speaks/。

对马哈蒂尔政府上述官方话语的文本分析只显示了马来西亚对外行为中的“明义”，但是话语中往往还包含着“暗义”。④刘永涛：《话语政治：符号权力和美国对外政策》，上海：复旦大学出版社，2014年，第86页。在马哈蒂尔官方话语的叙述中，体现出了如下暗义：中资项目与马来西亚的反腐和民生问题相关，马哈蒂尔政府在中资项目与马来西亚内政之间建立了联系；中资项目导致马来西亚的债务问题，向日本借债可缓解马来西亚的债务负担。马哈蒂尔通过把马来西亚的债务问题、民生问题与中资项目、向日本贷款等联系起来，为马哈蒂尔政府的要价行为提供了可能。

（三）马哈蒂尔政府的要价行为

马哈蒂尔政府通过以下方法进行要价：既然解决马来西亚债务问题可以通过向日本借更多优惠利率的贷款来实现，那么不重启中资项目，也可以解决马来西亚债务问题；既然中资项目与马来西亚的债务问题有关，若中资项目能够以减轻马来西亚债务的方式推进，那将面临重启的可能。简言之，马哈蒂尔政府一方面通过“高调”向日本借款来向中国施压，展示其不依赖中国也有解决债务问题的能力；另一方面，伺机向中国提出重启东海岸铁路计划的条件——缩小东铁规模，继续推进。

从以上分析过程来看，马哈蒂尔对其国家利益的关注集中在经济层面。从体系层面来看，中美全面竞争和中日的经济影响力竞争，是马来西亚面临的最主要压力。从经济层面来看，于马来西亚而言，中国在这种体系结构的力量对比呈上升趋势，马来西亚对中国的经济依赖程度也呈提高的态势。在这种背景之下，马哈蒂尔以债务问题为由取消了诸多中资项目，转而向日本借款。2019年初，马哈蒂尔表态称，“如果中国同意，马方愿意缩小东海岸铁路计划的规模，以便继续这项工程”。实际上，马哈蒂尔意识到取消中资项目并非实现马来西亚利益的合适之举。因此，在体系压力和对自身利益进行判断的基础上，马哈蒂尔对中国施行了要价战略，以便使马来西亚的利益最大化。

马哈蒂尔政府对中资项目的要价行为是一个过程：首先，强硬取消中资项目，体现出它对经济利益的关心，并降低中方期待。其次，在其他议题领域抚慰中国，不以恶化中马关系为目标。例如，马哈蒂尔多次表态声称，他支持并欢迎中国的“一带一路”建设；在南海问题上保持“低调”，目的是以在南海问题上保持克制，安抚因取消中资项目而造成的中方的不满情绪。再次，利用中国受到的战略制约给中国施压。马哈蒂尔当选后首先访问了日本，且在访华结束不久，马哈蒂尔又多次访问日本。通过对马哈蒂尔的外交行程安排与访日外交议题的分析，马哈蒂尔的行为显然想给中国的投资施加压力。最后，提出条件，重启项目。

总之，马哈蒂尔当选马来西亚新一任总理以来，在中资项目的态度上体现出一种既“迎合”又“背叛”的态度。原因是，强自主性的马来西亚利用中国面临的战略限制（中国面临同日本在马来西亚的经济竞争的压力）①实际上，在亚太地区的体系结构中，对中国战略限制最大的压力来源于美国的竞争。但是在中资项目问题上，马来西亚并未利用美国对中国进行施压，其原因在于马哈蒂尔政府对马来西亚经济利益的实现方式进行选择时，认为不确定性的美国并无助于其利益的实现，这实际上也体现出了马来西亚对选择实现自身利益的方式时存在一定的自主性。参见：Dwintha Maya Kartika,“Tackling Protectionism,”April 10,2018,http://www.isis.org.my/attachments/commentaries/2018/DMK_10_April_NST.pdf; Bunn Nagara,“Whither the Trade War?”August 5,2018,http://www.isis.org.my/attachments/commentaries/2018/BN_5_Aug_The_Star.pdf；《若要在中美贸易战中选边站 马哈迪称更愿意与中国交易》，联合早报网，2019年3月9日，http://beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story20190309-938477。向中国施行要价行为。马哈蒂尔政府“迎合”中国是因为马来西亚对中国的贸易、投资等领域的经济依赖日渐增强，避免因取消中资项目而恶化中马关系，进而损害马来西亚更大的利益。“背叛”中国的原因则是，降低中国对中资项目的期待，进而为它提出重启项目条件做出铺垫。马来西亚马哈蒂尔政府施行的要价行为，更改了项目投资协议，对中国的海外投资项目造成了错误的示范性影响，也降低了中国项目的投资回报率。

五、结 语

要价行为理论是指中小国家在强体系压力和强自主性的背景下针对大国的一项行为选择，解释了中小国家在实践中对大国体现出的一种矛盾态度，一方面中小国家以不损害与大国的总体关系为基本原则，对大国推行的总体外交进行“迎合”；另一方面，在双边关系中的具体问题领域，小国根据对自身利益的判断以及大国受到的制约，对大国提出具体条件以实现自身利益的最大化，体现出对大国在某一具体议题领域的“背叛”。“一带一路”参与国大多是政治和经济意义上的中小国家，这些中小国家对自身国家利益的判断以及对实现这些利益方式的选择都具有自主性。相对而言，作为“一带一路”的倡议国，中国是名副其实的大国，但是中国推进“一带一路”倡议面临着来自美国、日本、欧洲、印度等其他大国的竞争压力。参与国的自主性与中国面临的这些竞争压力，为参与国家对中国施行要价行为提供了可能。马哈蒂尔政府对东海岸铁路等中资项目态度发生变化的原因表明，马哈蒂尔政府对其国家利益、对中国与日本在东南亚的经济竞争具有清晰地判断，因此在马哈蒂尔政府的强自主性以及在中国面临较大的体系压力之下，马哈蒂尔政府在中资项目上对中国施行了要价行为，这造成了中资项目合同被违约、投资回报率下降等问题，提升了工期延长、司法诉讼、形象重塑等隐性成本。本文的研究意义在于，从理论上丰富了体系压力之下中小国针对大国的行为选择，为准确判断中小国对大国施行的行为提供了参考，也丰富了对“一带一路”倡议投资项目在落地实施过程中可能遭到的风险的研究。