新中国农地所有权分割的路径、动因及趋势

2021-01-27蒲洋周猛

社会科学动态 2021年7期

蒲洋周猛

保留承包权、流转经营权是继农地家庭承包经营之后，中国农民在实践中的又一伟大创造。习近平强调，要顺应农民的愿意，把土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。①农地 “三权分置” 是在 “两权分离” 基础之上发展而来的，是我国农地产权制度改革的再次创新。梳理新中国农地所有权分割的路径、动因及趋势，有利于增强农地 “三权分置” 制度自信。

一、新中国农地所有权分割的阶段和路径

新中国成立以来，农地所有权分割共经历了四个阶段、四次分割，即社会主义改造时期农民私人土地 “两权分离”、人民公社时期集体土地 “三级所有”、改革开放时期 “两权分离”、新时代 “三权分置”，从内容分割到级次分割、从经营层面到分配层面、再到处分层面是新中国农地所有权分割的路径。

（一）第一次分割：社会主义改造时期初级社农民私人土地所有权与经营权之间的 “两权分离”

“农民所有、合作经营” 是社会主义改造时期初级农业生产合作社农地产权制度的主要特征。初级农业生产合作社是通过国家引导、农民自愿参加而组织起来的具有半社会主义性质的集体经济组织，是建立社会主义集体所有制的过渡形式，其特点是土地入股，耕畜、农具作价入社，统一经营；社员参加集体劳动，劳动产品在扣除农业税、生产费、公积金、公益金和管理费用后，按劳动数量和质量及入社的土地等生产资料进行分配。

经营层面农地所有权内容分割是社会主义改造时期农地所有权分割的特征。在初级农业生产合作社中，农地所有权属于农民个人，经营权属于合作社。这是一种因合作经营所引起的农地所有权与经营权之间的 “两权分离”，即核心所有权与占有权、使用权、收益权、处分权等权利束之间的分割，是经营层面的农地所有权内容分割。

（二）第二次分割：人民公社时期集体土地所有权 “三级所有”

“三级所有、统一经营” 是人民公社时期农地产权制度的主要特征。农村人民公社是互助、互利的社会主义集体经济组织，实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食。根据1962 年颁布的《农村人民公社工作条例》规定，人民公社的基本核算单位是生产队，人民公社的组织可以是公社和生产队，也可以是公社、生产大队和生产队。虽然农地、山林、水面、草原等所有权主要属生产队，但公社和生产大队作为上级集体经济组织，一方面拥有部分不宜下放的山林和社队企业，可以直接从事生产；另一方面可以通过调整生产计划等形式指导生产队的生产。

分配层面农地所有权级次分割是人民公社时期土地所有权分割的特征。农地三级集体所有是人民公社运动时期公社所有权下放的产物，既保留了人民公社的一级所有权，又把农地的二级、三级所有权分别下放给了生产大队和生产队，一级所有权属公社所有，二级所有权属生产大队所有，三级所有权属生产队所有。这是党和政府为了纠正 “一大二公” 产权制度的不足，自上而下进行的一种所有权分配。这是一种发生在分配层面的土地所有权级次分割，即核心所有权的一级、二级、三级所有权分割。同时，这一时期还并存着农民家庭 “自留地”所有权与经营权之间的 “两权分离”。②

（三）第三次分割：改革开放时期集体土地所有权与经营权之间的“ 两权分离”

“集体所有、承包经营” 是改革开放时期农地产权制度的主要特征。 “家庭承包经营” 是我国农村基本经营制度的基础，根据2003 年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农地承包经营制度，包括家庭承包和其他方式承包两种形式。农地承包后所有权性质不变，仍然属集体所有。经营权属承包户所有，其中家庭承包经营户享有承包地的使用、收益和流转权，自主生产经营和处置产品权，承包地被征用的补偿权及其他权利。其他方式承包经营户的权利由当事人商定，但经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

经营层面农地所有权内容分割是改革开放时期农地所有权分割的特征。它是因承包经营而引起的农地所有权与经营权的分离，所有权属于集体，经营权属于承包经营户。这是我们党为了顺应农民的意愿，对经营制度的改革。集体所有制不变，发生改变的只是基本经营制度，即由原来的集体统一经营发展为 “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。所有权分割的形式是所有权的内容分割，即经营权与所有权之间的 “两权分离”。与社会主义改造时期的农地 “两权分离” 相比较，虽然都是发生在经营层面的所有权内容分割，但所有制不同，社会主义改造时期的农地是农民私人所有，而改革开放时期则是集体所有；引起土地所有权分割的经营行为和目的不同，社会主义改造时期的 “两权分离” 是因合作经营所致，是为了建立社会主义集体所有制；改革开放时期的 “两权分离”是因承包经营所致，是为了改革农村基本经营制度。

（四）第四次分割：新时代集体土地所有权、承包权、经营权之间的 “三权分置”

“集体所有、家庭承包、流转经营” 是新时代农地产权制度的主要特征。农地 “三权分置” 制度改革，自 2013 年中央农村工作会议提出以来，已全面铺开， 2018 年《中华人民共和国农村土地承包法（修正案）》的颁布，标志着农地 “三权分置”制度上升到了法律层面。 2020 年颁布的《民法典》进一步明确了农地承包权与经营权的分离，凸显了对经营权的平等保护，从而使承包方享有的土地承包经营权具有了自主经营权、流转承包权、保留承包权、流转经营权。 “流转经营” 成为了新时代农地产权制度的新特征。

处分层面农地所有权内容分割是新时代农地所有权分割的特征。这是一种因为流转经营行为所引起的处分层面的农地所有权内容分割。《民法典》对农地承包权、经营权流转的规定，包括经营和处分两个层面。因为出租、入股等是经营层面的经营方式；而互换、转让、抵押则是处分层面的处分方式。家庭承包户可以通过互换、转让等方式处分承包权；其他方式承包户则可以抵押经营权。由此可见，农地所有权内容分割已经延伸到处分层面，是发生在处分层面的核心所有权与占有权、使用权、收益权、处分权等权利束之间的内容分割。

二、新中国农地所有权分割的动因和各阶段的权利安排

土地问题既是政治问题又是经济问题，对所有权进行分割是解决二者关系的有效形式。新中国成立以来的四次农地所有权分割，都是在特定的背景下，以社会经济发展为目标，坚持问题导向，为解决原有农地产权制度中已经出现、或可能出现的土地问题而做出的权利安排。

（一）解决农地产权制度存在的问题是新中国农地所有权分割的动因

马克思的土地所有权分割理论是土地所有权分割的理论基础。马克思认为，土地所有权是可以分割的。马克思分析了分配层面的土地所有权内容分割和级次分割并指出，亚细亚公社的土地占有权和使用权属公社和个人，是核心所有权与其所衍生的权利束之间的内容分割；在古代公社存在着国家土地财产和私人土地财产相对应的形式， “公有地”“私有地” 都被公社占领，但 “私有地” 同时又是罗马人的私有财产，是核心所有权的级次分割。③马克思在地租理论中分析了因出租行为所引起的土地所有权与经营权之间的分离，认为经营权的让渡是所有权人收取地租的前提条件；恩格斯在研究法德农民问题时，则提出了按土地入股建立合作社经营的设想。④这是一种经营层面的土地所有权内容分割。马克思在研究古代社会野蛮时代财产继承习俗时，分析了土地继承中的所有权分割问题，认为野蛮时代的土地所有权属氏族公社，占有权属个人，根据习俗耕地的占有权可以继承，成了继承对象。⑤这是一种因继承行为所引起的处分层面的土地所有权内容分割。

所有权分割是解决土地政治与经济问题关系的有效形式。土地经济问题是因人地关系失调而产生的生产和分配问题，主要包括人与土地之间的关系，即土地利用或土地的生产问题；人与人之间的关系，即土地分配或土地制度问题。土地政治问题，是由土地经济问题所引发的社会关系恶化和国家安全问题。土地的政治与经济问题关系是一个矛盾统一体，经济问题决定政治问题，政治问题对经济问题具有反作用。

土地作为特殊资源，既是人类的生存之地，也是不可或缺的生产资料。一方面成员作为土地的利用和农业生产者，要有一定的所有权，才能充分利用土地发展生产；另一方面从社会稳定和国家安全出发，要控制土地所有权，才能避免土地的过度集中等，防止土地政治问题的发生。

（二）社会主义改造时期农民私人土地 “两权分离” 的权利安排

从 1950 年至 1952 年，土地改革基本完成，农民土地所有制基本建立，实现了地权民有、耕者有其田的社会理想。从1949 年到1952 年，粮食总产量年均增长13.14%，棉花总产量年均增长43.15%，农业生产达到并超过历史最高水平。⑥但这种农民土地所有制仍然是一种私有制，与中国革命的目标不符；许多农民由于缺少农具、耕畜和资金，贫富分化已开始出现，暴露出了小农经济不稳定性的缺陷。为此，党中央决定进行社会主义改造，旨在建立社会主义基本制度。

初级农业合作生产社是引导农民走向社会主义的过渡性经济组织形式，实现了农地所有权与经营权之间的 “两权分离”，即农地所有权属农民、经营权属合作社。这种权利安排，一方面可有效防止因贫富分化而引发的社会稳定问题，另一方面可把农民组织起来，通过经济手段实现由土地私有向合作社所有或集体所有制过渡。

（三）人民公社时期集体土地 “三级所有” 的权利安排

到 1956 年底，农业合作化基本完成，社会主义基本制度全面建立。从1953 年到1956 年，农业生产力不断发展，农业生产总值平均每年增长4.8%。⑦但 1955 年夏季以后，出现了要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单化等情况。 “一大二公” 是人民公社化运动时期农地产权制度的主要特征，农地等主要生产资料归公社所有、统一经营和核算，实行工资制和粮食供给制相结合的分配制度。由于规模过大、平均主义严重，加之自然灾害等影响，粮食等农业生产增长放缓，农民生活困难。

为纠正人民公社化运动中存在的问题，党中央决定对国民经济进行全面调整。 1962 年《农村人民公社工作条例（修正草案）》确立了以 “三级所有、统一经营” 为特征的农地产权制度，实现了集体土地一级、二级、三级所有权的分离。这种权利安排，既是为了纠正 “一大二公” 所带来的农业生产增长放缓、国民经济比例失调、农民生活困难等问题，又是对农村土地社会主义集体所有制实现形式的一种有益探索，同时也为实现农业现代化、赶超世界先进水平战略目标奠定制度基础。

（四）改革开放时期集体土地 “两权分离” 的权利安排

1962年，农业生产力和生产水平开始恢复，从1966年到1976 年，农业平均发展速度达到3.9%，粮食生产达 5726 亿斤，比 1965 年增加 1836 亿斤。⑧但由于体制僵化， “吃大锅饭” 现象严重，挫伤了农民的生产积极性，农民的平均纯收入基本上没有增加，不少农民难保温饱。

1978 年，党的十一届三中全会做出了工作重心转移的决定，开启了改革开放的大门。在此背景下，安徽小岗村的18 位农民以 “大包干” 的方式提出了分割农地经营权的诉求，率先敲响了农村经济体制改革的鼓点，以所有权与经营权 “两权分离” 为特征的第三次农地所有权分割在广大农村迅速铺开。农地所有权属于集体、经营权属于农民家庭的权利安排，一方面是为了解决体制僵化所引起的农民温饱问题；另一方面是为了实现 “三步走”发展战略目标的需要。

（五）新时代集体土地 “ 三权分置” 的权利安排

自改革开放以来，农民生活总体上实现了由温饱到小康的跨越，但随着社会主要矛盾的变化，所有权与经营权相分离的农地产权安排出现了一些新的情况，难以适应国家政治经济全面发展的需要。首先，经济发展不平衡、农地闲置、粮食生产增长放缓。从 1978 年到2012 年，农村居民人均纯收入由 134 元增加到 7917 元⑨，但截止 2015 年仍有7000 万农村贫困人口。⑩由于 “空心村” 的出现和行政村的减少，农地抛荒现象严重。据国家统计数据显示，从2005 年至2009 年，全国的村委会每年减少7000 多个，个别村的耕地抛荒面积达40%⑪；粮食生产自1998 年达到历史最高水平后增长逐年放缓，已经触及到 “18 亿亩” 耕地红线和粮食安全。其次，家庭经营具有明显的 “小农经济” 特性，与适度规模经营不相适应。以一家一户为单位的小规模经营是传统农业的经营模式，是农地所有权与经营权 “两权分离” 权利安排的产物。要实现我国由传统农业向现代农业过渡，必须破解小规模经营占主体的难题。

为此， 1986 年党中央提出了 “发展适度规模”的农业发展要求， 1990 年邓小平做出了 “发展适度规模” 是我国农业发展 “第二个飞跃” 的判断，确立了 “发展多种形式适度规模经营” 的农业发展经营模式。实际上，自改革开放以来，特别是在城镇化过程中，我国农村已经出现了保留承包权、流转经营权的事实。为顺应农民意愿，党中央出台了系列文件和法律加以引导和规范，标志着农地 “三权分置” 制度正式形成和全面铺开。农地所有权、经营权、经营权分置的权利安排，一方面是为了解决农业经济发展不平衡、农地闲置、粮食生产增长放缓等问题，旨在完善农村基本经营制度；另一方面是为了实现乡村振兴战略目标。

三、新中国农地所有权分割的趋势

纵观农地所有权分割的路径和现状，农地所有权分割表现出分割层面越来越宽、分割形式越来越多、内容分割越来越细、分割的农地种类越来越多的趋势。

（一）从经营层面到分配层面和处分层面：分割层面越来越宽

从农地所有权分割的层面来看，已经从经营层面扩展到了分配层面和处分层面，分割层面越来越宽。人类社会如何对待土地财产的分配、经营和处分等经济行为是引起土地所有权分割的直接因素，也是土地所有权分割的三个层面。社会主义改造时期的农地所有权分割，是因为土地入股、合作经营行为所引起的土地所有权与经营权的分离，是经营层面的所有权分割；人民公社时期的农地所有权分割，是因为党和政府根据实际对公社所有权的重新分配所引起的农地一级、二级、三级所有权的分离，是分配层面的所有权分割；改革开放时期的农地所有权分割，是因为承包经营所引起的所有权与经营权的分离，也是发生在经营层面的所有权分割；而新时代农地所有权分割，是通过家庭承包、流转经营所引起的所有权、承包权、经营权的分离，所有权分割已经由经营延伸到了处分层面。

（二）从内容分割到级次分割：分割形式越来越多

从农地所有权分割的形式来看，经历了从内容分割到级次分割、再到内容分割的变化，农地所有权分割的形式越来越多，表现出从一种分割形式到两种分割形式并存的趋势。社会主义改造时期的农地所有权分割形式，是核心所有权与包括占有、使用、收益、处分权等权利束之间的分割，是农地所有权的内容分割。人民公社时期的农地所有权分割形式，是核心所有权的一级、二级、三级所有权的分离，是农地所有权的级次分割。改革开放时期和新时代的农地所有权分割形式，客观上存在着级次分割与内容分割并存的现象。一方面，存在着因为承包经营行为所引起的所有权与经营权的内容分割；另一方面，无论是人民公社时期还是改革开放时期，集体所有权的级次分割仍然存在。需要指出的是，新时代农地所有权的分割形式，因为学界关于农地 “承包权” 的性质之争，显得更为复杂。关于承包权性质，主要有成员权、物权、收益权说三种观点⑫，更有学者认为其具有所有权的性质，但不是完全的所有权，而是一种准所有权。⑬

（三）从 “两权” 到 “三权”：内容分割越来越细

从农地所有权分割的内容来看，经历了从 “两权” 到 “三权” 的变化，权利分割越来越细。社会主义改造时期的农地所有权分割，是所有权与经营权之间的 “两权” 分离，经营权主要包括占有、使用、收益、处分权等权利束。人民公社时期的农地所有权分割，是核心所有权的一级、二级、三级所有权之间的 “三级” 分离。改革开放时期的农地所有权分割，虽然也是所有权与经营权之间的 “两权” 分离，但经营权的权利内容由使用权逐步扩展到了占有权、收益权、有限处分权，且不断细化，衍生出了发包权、管理权、监督权、成员权、承包权、补偿权等。新时代的农地所有权分割，是所有权、承包权、经营权之间的 “三权” 分置。分割的内容进一步衍生和细化，从承包户来看，衍生出了互换、转让、退包、继承等承包权的处分权，转包、出租、入股、抵押等经营权的流转权；从经营户来看，衍生出了承租权、合同约定期限内的占有权、自主生产经营权、收益权、抵押权等。

（四）从承包地到宅基地：分割的农地种类越来越多

从所有权分割适用的农地种类来看，由承包地开始向宅基地扩展，表现出一种越来越多的趋势。根据 1963 年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员的宅基地，归生产队集体所有，由农民长期使用。这是首次明确了宅基地所有权与使用权的分离，并沿用至今⑭，表明人民公社和改革开放时期的农地所有权分割，就已经由农业生产用地扩展到了宅基地，只不过是所有权与使用权之间的 “两权分离”。

新时代的宅基地改革，起始于2014 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的出台； 2015 年国家在云南大理等15 个地区开始改革试点； 2017 年《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》扩展了宅基地制度改革的试点范围，延长了试点期限，并划出了改革 “红线”； 2018 年第十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限再次延长； 2020 年《民法典》对宅基地所有权做出了明确规定。这表明，新时代宅基地的所有权分割已经由 “两权” 发展到了 “三权”，是承包地 “三权分置” 向宅基地的扩展，是一种对宅基地所有权、资格权、使用权 “三权分置” 的探索。

注释：

①⑩ 中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于“三农” 工作论述摘编》，中央文献出版社 2019 年版，第53、 160 页。

② 刘守英等：《集体所有制下的农地权利分割与演变》，《中国人民大学学报》 2019 年第1 期。

③ 《马克思恩格斯全集》第46 卷上，人民出版社1979 年版，第 473—478 页。

④ 《马克思恩格斯选集》第4 卷，人民出版社 1995年版，第 499 页。

⑤ 《马克思古代社会史笔记》，人民出版社1996 年版，第 177 页。

⑥ 王景新：《中国农村土地制度的世纪变革》，中国经济出版社2001 年版，第7—8 页。

⑦⑨ 本书编写组：《中国近现代史纲要》，高等教育出版社 2018 年版，第 240、 316 页。

⑧ 柳随年、吴群敢主编：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社 1985 年版，第 421 页。

⑪ 旭鸿：《十年后，谁来种地？》，《光明日报》2011 年 10 月 27 日。

⑫ 胡震、朱小庆吉：《农地 “三权分置” 的研究综述》，《中国农业大学学报》（社会科学版） 2017 年第 1期。

⑬洪名勇：《马克思土地产权制度理论研究——兼论中国农地产权制度改革与创新》，人民出版社2011 年版，第 500 页。