基于社会治理的中国社会信用体系建设研究

邵 川

一、引言

社会治理与社会信用体系具有交集、交叉特点。社会治理是通过制定规则、制度和实践的框架来限制和激励个人与组织的行为，而社会信用体系则是以个人与组织的行为记录为基础而形成的一种信用评价，是分享社会资源的依据。随着经济的快速发展和市场化程度的提高，我国进入了经济社会转型升级的攻坚期和推进国际化的关键期，通过建立和完善中国社会信用体系来提升社会治理能力的要求更加迫切。一方面，社会信用体系是社会主义市场经济体制建设的制度基础，通过提供诚实、守信、规范、平等、有序的社会环境，降低市场交易成本，提高资源配置效率；另一方面，社会信用体系是国家治理体系与治理能力的重要基础设施，通过建设与运行覆盖政府、社会、个人的全社会信用体系，筑牢社会法治底线，提升法律的公信力与执行力，实现有法可依、执法必严、违法必究。

二、社会信用体系界定

（一）社会信用与广义信用辨析

一般意义上，信用是货币借贷和商品买卖中延期付款或交货的总称，是以偿还为条件的价值运动的特殊形式，某种程度上被称为有债信用，如银行信用、商业信用、消费者信用等。

2014年《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（以下简称《纲要》）的发布，标志着我国信用体系建设工作已经不再局限于金融、经济领域，而是扩展到整个社会范畴，发展成为广义信用。广义信用要求信用主体在经济交易中具有履行契约规定的践约素质、在社会活动中具有遵守社会行为准则、制度与规则等约束的合规素质、在社会交往中具有诚信道德的基础素质①。前两种素质归属经济社会领域，后一种素质则上升到社会意识形态，涵盖了社会责任意识、规则意识、奉献意识。

《上海市社会信用条例》将社会信用定义为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”，指出社会信用兼具市场经济属性和社会管理属性的特点，是一种对社会主体的评价，有正面的也有负面的，具有中性特点，是社会主体被信任的依据。

社会信用与广义信用之间具有重叠性与差异性。广义信用中的“信用主体”对应社会信用的“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”，广义信用中的“遵守社会行为准则、制度”与“履行契约规定”对应社会信用的“在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”，而广义信用中所包含的社会意识形态的内容在社会信用中还没有系统的表达与呈现，所以我国社会信用体系建设是在“广义信用”概念下开展的②。

（二）社会信用体系的发展

改革开放以来，社会信用体系在实践中得到持续发展与丰富。改革开放初期，我国开展信用建设的目的是纠正违约乱象，理顺经济发展环境；20世纪90年代，在明确建设社会主义市场经济的目标后，我国逐步完善了信用供给机制；21世纪初，党的十六大首次提出“社会信用体系”，为此构建了个人与企业信用信息数据库，完善信用信息建设；党的十八大明确了社会信用体系的四大领域，即政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，将信用建设从经济领域扩充到全社会领域；党的十九大进一步指出社会信用体系是我国社会治理的重要基础。

社会信用体系内涵的丰富与功能的发展决定了其衡量依据不再仅仅是契约，还有法律、法规以及标准等；覆盖范畴不仅仅是经济、金融领域，而是扩充到全社会成员的信用记录；建设目的不仅仅局限于履行经济契约，而是提升全社会的诚信意识和信用水平，进而完善社会主义市场经济体制和现代化社会治理体制。

在信息社会背景下，社会信用的形式是信息数据③，体现社会主体的信用评价，具有中性特点。社会信用体系建设试图通过建立一套新的制度和办法记录企业和个人的信用信息数据，使企业和个人藉此积累和提升信用资本，这一资本将成为社会资源分配的重要依据。

我国社会信用体系实践是在“广义信用”概念下开展的。2014年《纲要》发布以来，社会信用体系建设沿着市场信用监管和社会信用治理两条主线深入推进④。2020年3月1日实施的《信用信息分类与编码规范》（GB/T37914—2019）分别界定经济领域与社会领域的信用信息范畴，表明我国社会信用体系将从经济与社会两个方面进行建设。与此相对应，中国社会信用体系建设依托两个平台：一是金融信用信息基础数据库，记录经济信用信息；二是全国公共信用信息共享平台，记录社会信用信息。

金融信用信息基础数据库建设始于2003年，由中国人民银行牵头，所包涵的信用信息与狭义信用范畴相一致，主要存在于经济领域，表现形式为有标的额的经济合同，通过征信、评级等信用管理方式，达到整顿和规范市场经济秩序、监管市场信用、重塑商业伦理、惩戒经济失信等管理目标。

全国公共信用信息共享平台由国家发展改革委员会牵头，多个政府部门共同参与，从社会诚信体系与社会文明体系两个方面着手建设。社会诚信体系建设始于2014年，表现形式为非契约承诺、一对一的规范，现阶段主要通过黑名单系统与失信联合惩戒备忘录等实施社会诚信管理，将通过建设城市信用体系、行业信用体系、联合惩戒失信、联合激励守信、建立市场联防机制、实施诚信教育工程等系列措施在全社会推动诚信管理。

三、中国社会信用体系建设回顾

改革开放以来，中国社会信用体系建设经历了由经济领域到全社会领域的拓展，由信用评估评级到诚信建设制度化的深化，由遵守法定义务、履行约定义务到社会意识形态的提升，从纠正违约乱象、理顺信用环境到建设社会信用体系、推进诚信制度化逐步展开，中国社会信用体系建设走向了与完善国家治理体系与提升社会治理能力相融合的道路。

（一）1979—1992年，纠正违约乱象，缓解失信问题

改革开放之初，市场规则、法律法规、制度规范等均未定型，导致经济活动中的违约失信现象屡见不鲜⑤。为了理顺市场经济发展环境，激活市场主体活力，释放企业的决策权与自主经营权，政府对经济活动从微观直接干预逐步转向宏观调控。这一阶段，信用体系建设的主要任务是纠正违约现象，缓解失信问题。

“重合同守信用”，纠正违约现象。1984年，辽宁省抚顺市率先推出“重合同守信用”活动，全国20多个省、自治区和直辖市相继效仿开展这一活动，取得了良好的社会效果，“重合同守信用”成为我国信用建设探索的早期模式。

颁布政策与法律法规，缓解失信问题。1986年“诚实信用”进入《中华人民共和国民法通则》，成为民法的基本原则之一；1987年国务院发布《企业债券管理暂行条例》，成为我国首批资信评级机构的法律保障；1990年，国务院印发了《关于在全国范围内展开清理“三角债”工作的通知》，纠正市场乱象，社会信用管理问题得到显著的缓解。

（二）1992—2001年，增加信用供给，理顺信用环境

1992年，党的十四大正式明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，市场机制在社会经济发展中的主导地位得以确立。市场经济以信用为基础，这意味着市场对信用需求将显著上升，信用体系建设进入一个新阶段。围绕理顺信用环境，我国着重在启动中小企业信用担保体系、增设信用评估机构以及完善信用法律法规等方面增加信用供给与保障。

启动中小企业信用担保体系。20世纪90年代，原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》以及国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，标志我国中小企业信用担保体系正式启动。上海、重庆、四川、广东等省市出现了专门的商业性担保公司，为中小企业贷款实行担保基金制度，在很大程度上解决了中小企业贷款难的问题。

增设信用评估机构。20世纪90年代，随着我国资本市场的发展，中国诚信、大公国际、上海远东等信用评估机构相继出现，邓白氏在中国设立评估机构，标志着我国信用体系建设进入起步阶段。

完善相关法律法规。1990年正式出台实施《中华人民共和国合同法》，1993年出台《企业财务通则》《企业会计准则》，1994年出台《中华人民共和国公司法》以及1995年出台《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国仲裁法》等，一系列相关法律法规颁布为信用建设提供了保障。

（三）2002—2011年，完善信用供给机制，建设覆盖全社会的社会信用体系

2002年，党的十六大报告中正式提出“社会信用体系”概念，要求建立与现代市场经济发展相适应的社会信用体系。2003年，十六届三中全会进一步提出“加快建立社会信用体系”与“建立健全社会信用体系”。这标志着信用建设从经济、金融领域延伸到社会领域，开启了具有中国特色的社会信用体系建设。

信用信息基础数据库的建设与运行。这一阶段，我国社会信用体系建设的抓手是信用信息数据库建设。2003年，银监会启动信用信息数据库建设，记录授信登记、违约登记、信贷登记等信用信息；2004年，由中国人民银行牵头启动个人信用信息基础数据库建设；2006年，在中国人民银行统一部署下，我国企业和个人信用信息基础数据库建成并联网运行，可以在线查找企业与个人的信用信息。

信用评级市场化、主体多元化的推进。2005年，中国人民银行在全国8个城市开展针对企业信用评级的第三方信用评级试点，推动信用评级市场多元化；2007年，国务院办公厅印发《关于社会信用体系建设的若干意见》，针对信息集中共享、金融业统一征信平台建设、信用服务市场的培育和推动政府信息公开等环节提出计划和具体要求。

相关法律法规及制度建设。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国反垄断法》的相继实施，为推动政府信用信息的保存与传播、信用行业的公平竞争以及防止政府对信用行业的行政垄断提供了法律依据。2010年，中国人民银行牵头建立的全国统一社会信用代码制度成为社会信用归集的制度基础。

2011年，党的十七届六中全会提出建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为的惩戒力度。

（四）2012年至今，推进诚信建设制度化，提升社会治理水平

党的十八大关于“社会信用体系在国家治理体系中的特殊地位”、十八届三中全会关于“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”以及党的十九大关于“推进诚信建设制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”等内容的深刻阐述，体现出以习近平同志为核心的党中央高度重视社会信用体系建设在经济社会发展中的重要作用，标志着社会信用体系成为我国国家治理体系与治理能力现代化的基础设施。这一阶段，我国出台了首部《征信业管理条例》和首个《社会信用体系建设规划纲要》，在实践中实施行业黑名单制度与市场退出机制，使“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。

信用法规与纲要的正式实施。2013年，我国首部《征信业管理条例》出台，解决了征信业无法可依的问题；十二届全国人大第一次会议批准建立统一的社会信用代码制度以及国家发改委等部门联合提出“建立完善社会信用主体的信用记录”，为社会信用评级提供了依据；2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制重要组成部分的定位，提出“以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，提高全社会的诚信意识和信用水平”⑥，从国家层面规划社会信用体系建设，成为指南性文件。

以信用为基础的社会治理政策的颁布与实施。2016年，国务院发文就通过守信奖励和失信惩戒的方式促进社会信用体系建设提出了指导性意见；2019年，国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》指出，社会信用体系建设可以进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力等方面的基础性作用，从事前、事中、事后等方面就社会信用监管体系进行了规定。党的十九届四中全会指出要加强和创新社会治理，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒，这为中国的社会信用体系建设指明了方向。

以信用为基础的社会治理实践。社会治理是国家治理的重要方面，社会信用体系建设是社会治理的基础，完善社会信用体系是创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，这一方面的开拓性工作主要有：2013年，最高人民法院建立失信被执行人名单制度；2014年，十八届四中全会提出完善守信褒奖和失信惩戒机制；上海、厦门等城市实施的社会信用评分、评级等；2015年，建立起了包括自然人、法人、社会组织在内的全国统一社会信用代码制度。

四、中国社会信用体系建设特色

纵观我国社会信用体系发展历程，可以发现中国社会信用体系建设沿着优化经济发展环境、降低市场交易成本、完善社会法制文明建设、提升社会治理能力的思路展开与推进，具有显著的政府主导、公共信用与广义信用等特点。

（一）中国社会信用体系以政府为主导

中国社会信用体系建设同推进国家治理体系现代化的实践密切相关，政府的组织、引导、推动和示范起到关键作用。第一，国家发展和改革委员会、中国人民银行作为双牵头单位，在信用工作的总体部署、部门之间协同合作和各项工作的推进中起着前导作用。第二，部际联席会议制度成员单位是各领域内信用体系建设的主体，在政务服务信息化基础上实现了“信用+政务”的发展，在数据归集共享、数据加工、名单制定、联合奖惩、信用监管、信用修复等环节发挥了基础性作用⑦。第三，全体部际联席会议成员单位共同签署了数十个“失信联合惩戒和守信联合激励备忘录”，依据“备忘录”规定，对失信主体实施联合惩戒，其中多数惩戒方式属于行政处罚性质。

从牵头单位到部际联席会议成员单位，再到“备忘录”均属于政府行为，失信联合惩戒机制则是“政府运用行政处罚手段去惩戒失信被执行人”⑧，我国社会信用体系充分体现了政府主导与部门协同合作的特点。

（二）中国社会信用体系属于公共信用范畴

发达国家的信用体系以成熟的征信市场为特征，随着市场经济的发展其“非公共信用”特征日益显著。与发达国家相比，我国社会信用体系源于公共管理并服务于公共管理过程，更倾向于“公共信用体系”，具有典型的“公共产品”属性。

我国社会信用体系与我国公共管理范畴相对应，公共信用体系逐渐成为市场监管和社会治理等公共管理事务的基本制度。公共信用体系建设的信息和数据，主要产生于政府公共管理和公共服务过程中，信用数据分析环节中的标准选取、产品设计、信息加工等都是以政府作为公共权力的代表而进行的，信用评价结果主要应用于政府公共管理。也就是说，我国公共信用体系建设全程以公共管理为目标展开。虽然政府通常从市场中引入第三方信用服务机构进行信用评价，但并不改变信用评价结果的公共产品属性。

（三）中国社会信用体系构建基础是广义信用

我国的社会信用体系建设从金融与经济领域发展到社会领域，征信不再囿于传统借贷信用的定义范畴，而是征集人与人、人与社会之间的各种信用信息，覆盖到全社会的各个方面，呈现出广义信用的特征。对信用的认识不只局限于褒奖的含义，而是个体信用行为的客观记录。

在数字社会中，广义信用表现出“数据皆信用、信用皆数据”的特征。随着万物互联、云计算、人工智能、区块链等技术的发展和应用，数字身份和数字行为成为人类社会的一种新的普遍的存在状态，这与现代信息技术发展对社会制度变革与发展的基本要求相适应。数据的记录、互联、交易，信息的公开、披露、隐私保护，平台的公信力、算法公开、信任机制的程序化等都是数字社会的基本构成要素，经济形态、公共管理和社会运行方式由此发生根本变革。

五、我国社会信用体系建设框架

建设社会信用体系的出发点是构建国家治理体系与提升社会治理能力。社会信用体系的本质是由征信系统支撑的信用风险管理工具，信用风险既有金融经济领域信用主体的失信风险，也有社会领域信用主体的失信风险，还存在政务和司法领域的公信和公德丧失的风险，违规行为也被划入信用风险范畴⑨；管理是指“全程信用管理模式”，即事前预测和防范、事中控制和转移、事后处置。社会信用体系建设的核心内容是防范社会与政治风险，是实现国家治理体系现代化的基础设施，对于提升社会治理能力具有极其重要的意义。

（一）社会信用体系建设的思想与原则

社会信用体系建设以“国家主义”为思想基础⑩，在“为了国家，倚重国家”⑪的前提下进行社会信用体系的建构，是推进国家治理体系现代化的重要内容与组成部分。在这一思路下，国家是社会信用体系建设的直接推动力量，成为社会信用体系理性建构的直接组织者和动员者。

社会信用体系建设以服务于国家治理为目的。基于“建构理性主义”的基本思路，某项制度的创造是实现特定目的之产物。社会信用体系建设的目的，是同我国国家治理的实践密切相关的，是为了全面强化法律的实施、实现社会监管的现实需要⑫。

社会信用体系建设体现社会主义核心价值观的诚信要求，涵盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，形成覆盖全社会的信用系统，包含信用记录、归集、公示、评价、应用、承诺、修复、宣传等信用管理环节⑬。社会信用体系建设就是通过覆盖社会变迁过程中的所有问题来实现信用规制的“整体性”和“全面性”，为社会治理的广泛实施提供保障，进一步实现社会和谐稳定与长治久安。

（二）社会信用体系建设制度与机制

设计社会信用体系建设框架是为了保证和提升信用规制的有效性，也就是说，通过对社会信用体系制度和机制的设计以保证其在实践中有效运转。

第一，建立信用信息归集制度。信用信息的归集、利用和共享是国家开展信用规制的前提条件。山东、河南、河北、湖北、湖南、吉林、浙江、北京、上海、厦门等省市均通过社会信用立法的方式对信用信息的归集标准、管理机制、通报制度、披露查询等问题进行了规定。

第二，建立守信激励和失信惩戒制度。明确守信与失信的概念及标准，形成与之相对应的机制，如“信用承诺制度”“经营者准入前的诚信教育机制”“信用信息自愿注册机制”“信用红黑名单制度”“激励和惩戒措施清单制度”和“失信联合惩戒对象认定机制”等。

第三，建立异议解决和失信修复制度。当出现信用损坏时，通过异议申请、信用承诺、参与信用知识培训学习和信用体系建设的公益活动等进行信用修复。

（三）社会信用体系量化与系统化

社会信用体系建设归根到底还是为社会治理服务。为此，需要在上述信用体系构建的原则、框架、制度等基础之上，采用社会信用评级指标系统化、量化等方式进一步使社会信用体系实现可操作化，实现对个人或组织信用情况的量化评估。这种量化在理论上应该经由一系列社会信用指标的设置，在实践中通过社会信用评分、评级的方式表现出来，对于节约交易成本、优化市场资源配置具有较好的实践价值。“综合型”社会信用评分与评级，所包含的个人信用信息的范围与类别非常广泛，几乎涵盖了个人衣食住行的方方面面，涉及对个人信用状况的“全面性”评价，如“基础信息”“金融消费”“公共生活”“公益与荣誉”“信用行为”等⑭。

六、中国社会信用体系建设存在的主要问题与政策建议

中国社会信用体系建设是一项浩大的工程，已经完成了顶层设计、信用信息基础数据库建设等，但是具体到社会的方方面面还有很多工作要做，还需要进一步完善法律制度，需要各个部门的协作与配合。

（一）主要问题

一是社会信用信息大数据的通联渠道没有打通，体系构建存在制度障碍。掌握信用信息的部门之间缺失有效的联通机制，通联渠道不畅通。

二是地方政府实施社会信用体系建设的准备工作不充分，没有上升到应有的高度。政府部门没有完全树立起信用信息就是资源的意识，缺乏有效处理信用信息资源的主动性，使得这些信用信息利用不够充分，造成实质性的信用信息浪费。

三是社会信用体系缺乏整体设计，信用加工处理能力不足。从社会治理的角度，对于如何构建社会信用指标体系还存在意见分歧，指标构建的宽度与深度没有得到全面的研究，造成地方政府在构建社会信用体系时停滞不前。

（二）政策建议

第一，打通跨部门跨领域信用信息共享渠道，发挥社会信用体系效益。我国社会信用体系建设服务于社会治理能力的提升，是信用体系理论与实践的发展与创新。其目的在于形成由政府和其他社会主体对公共行为进行记录、追溯、评价，并将信用产品服务于社会治理的闭环，将信用体系建设与国家治理体系与治理能力联系起来。这就需要建立社会信用信息全面归集使用的制度，进一步把相关行业、领域、部门等信息渠道打通，实现信息共享、共用、共治。

第二，中国社会信用体系建设需要以完善的法律法规体系为支撑。由于信用具有公共产品及个人隐私的两面性，建设与之相配套的法律法规体系十分有必要。从政府、商业、个人的信用信息保护、中介机构收集信用信息许可、信用信息使用与共享、防止信用信息滥用等方面立法，保障社会信用体系建设及信用社会治理的顺利进行。

第三，通过发展信用信息产业带动我国社会信用体系建设。一方面，发挥地方政府的引导作用，通过引入第三方机构制定社会信用指标体系、培育信用信息产业，另一方面，发挥市场经济的主导作用，利用市场的力量促进相关产业的发展，既推动地方的经济增长，又促进地方社会信用体系建设。

第四，全面推动大数据管理与利用，构建社会信用指标体系。社会信用体系建设必须借助最新的技术能力，以大数据为基础构建社会信用体系，通过构建“数据归集—模型建设—信用评价—应用场景—实践校对”的信用闭环，建立一套覆盖政府、企业、组织、个人等全社会的信用体系。

第五，培养一支训练有素的中国社会信用体系建设专业队伍。需要建设完善的本科、硕士、博士信用管理教育体系，在社会上设立相关教育机构提供信用管理的在职培训，在互联网中提供信用管理在线课程，形成多方位、立体式的教育模式，以满足市场对信用管理专业人才的需求。

注释：

①吴晶妹、崔萌、孔德超：《新时代的政府信用评价研究：一个全新视角的综述与展望——基于wu’s三维信用论》，《现代管理科学》2018年第4期。

②④⑥张丽丽、章政：《数字社会背景下我国公共信用制度的演进——由狭义信用向信息信用的制度变迁》，《征信》2020年第11期。

③⑤张丽丽、章政：《新时代社会信用体系建设：特色、问题与取向》，《新视野》2020年第4期。

⑦熊治东：《改革开放以来中国社会信用体系建设：成就、经验、问题与展望》，《征信》2020年第10期。

⑧⑨林钧跃：《辨识社会信用体系的性质及其现实意义》，《征信》2020年第9期。

⑩⑫⑭孟融：《国家治理体系下社会信用体系建设的内在逻辑基调》，《法制与社会发展》2020年第4期。

⑪于浩：《法治建设中国家主义立场的“国家”内涵》，《广东社会科学》2017年第2期。

⑬董树功、杨峙林：《基于社会治理的社会信用体系建设研究：学理逻辑与路径选择》，《征信》2020年第8期。