社区股份公司的发展困境：逆向嵌入与信任消解——基于深圳市L区的实证研究

□郑崇明

（深圳大学城市治理研究院，广东深圳518060）

一、问题的提出与研究现状

改革开放以来，伴随着城市化进程的快速推进，作为公有制经济重要组成部分的集体经济也经历了深刻的变迁，其中，由农村集体经济组织转制而成的社区股份公司成为城市集体经济一种普遍的特殊存在。社区股份公司不仅是经济组织，而且在某些方面兼具基层治理和社会管理的职能，甚至可以有效分流政府在城中村社区的治理压力，为城市社区的长治久安、平稳发展作出相应贡献。随着城市经济社会的发展，社区股份公司也迎来了巨大的发展机遇。据本研究对深圳市的调查，全市2018年共有社区股份公司1000余家，总资产2000亿元，市值高达2万亿元，可升级改造土地面积400多万平方米，可开发建设土地面积高达1500万平方米。这些资源，无论是对社区股份公司产业的转型升级还是对城市发展空间的深入拓展都具有重要意义。然而，社区股份公司却长期固守“种楼”生财、“坐地”收租的经济发展模式，对类型多样的市场机会熟视无睹，致使社区股份公司日益陷入停滞不前的状态。更令人不解的是，地方政府出台了一系列扶持政策，鼓励社区股份公司充分利用市场机会，完善内部治理结构，投资新兴产业，改造升级现有物业，提升物业管理水平，自主开发建设返还用地等措施，但这些优惠政策不仅没有得到社区股份公司的积极回应，反而遭到了他们集体的软抵抗。因此，本文研究的核心问题是：在高度市场化的一线城市，作为城市集体经济重要组成部分的社区股份公司，为何无视外部大好机会而长期固守低端租赁产业，甚至处于亏损状态也无动于衷？

根据经典理论和相关研究，经济增长停滞主要与经济周期、增长阶段的转换[1]、发展战略和政策是否得当[2]、关系型合同成本高企[3]、重大技术创新停滞、人力资本增长缓慢[4]、资源依赖、资本形成不足[5]等问题相关。但这些变量似乎不能有效回答处于经济持续增长背景下的中国集体经济何以停滞的问题。虽然，进一步的研究发现，集体经济的主体、方式、目标、政策压力、目标替代[6-7]等构成了集体经济发展停滞的重要变量，但这些研究对象主要是农村集体经济，而城市集体经济，尤其是社区股份公司并未引起学界的充分关注。

城市社区股份公司是中国改革开放过程中诱致性制度变迁的产物[8]，极具中国特色。一般而言，社区股份公司是以农村户籍人口为天赋的个人股东，拥有一定土地产权或“潜产权”[9]，由原党政组织领导村民在原来集体经济基础上组建的集经济、政治、管理合一的多功能混合组织，具有自我强化的封闭性[10-11]和索取性[12]等特点。来自经济学的研究将产权模糊、多重目标、理性选择、路径依赖等问题视为社区股份公司发展停滞的重要根源。

第一，社区股份公司的模糊产权无法形成激励效应。清晰的产权无疑能为人们的经济行为提供相应的激励机制，但社区股份公司的产权是模糊的，特别是按照“折股量化”的绝对平均分配[13]，更是诱发了股东的“搭便车”行为，进而损耗了其绩效产出[14-15]。

第二，社区股份公司既是企业经营者，又是社会管理者，既是社区政府的代表，又是社区股份公司所有者的代表[16]。换言之，社区股份公司既不是市场意义上的公司，也不是体制内的国有企业，更不是政府部门，而是一个多重目标叠加的混合体。它们不仅要包揽股东的福利分红，还要负责社区消防、治安、绿化、排污、水电、交通等方面的管理和公共设施维护；同时，前村民身份的个人股东的权益也与普通公司有一定差别①社区股份公司股东的特殊性在于他们是村改居之前的农民，在城市化过程中转变为城市居民，以原农村户籍获得社区公司股份，并相对固定，因而他们既有社区公司股东的属性，又有城市社区市民的属性，因此，把社区公司的股东称之为股民是一种特指，他们不同于从事股市投资与交易的民众。社区股份公司管理层日常也将其称之为股民，访谈材料中基本采用股民的称谓。。因此，社区股份公司改革受制于多重目标的内在冲突，涉及社会稳定、安全生产、治安管理等重大问题，且利益关系错综复杂。

第三，长期固守租赁经济实际上是社区股份公司在政策硬约束、市场硬约束、人力硬约束、分红硬约束下的理性选择[17]。租赁经济在为股民提供稳定收益的同时，也成为城市化进程中保护农民利益的一种有效机制，它既能保护当代城市农民的现实利益，也能为后代留下原始资本。

第四，社区股份公司股东之所以选择继续维持租赁经济，关键在于目前还没有能力走出租赁经济的路径。这种路径依赖一旦形成，就会自动锁定，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在，并影响其后的制度选择。

第五，经营失败案例多、成功案例少的情况使社区股份公司不敢轻易涉足实业经营[16]。加上社区股份公司经营班子自身能力与管理技能的缺乏，以及人力资源价值不被股民认可，因而，社区股份公司对进入新行业、新领域基本持怀疑和否定态度。而在城市扩张的大背景下，社区股份公司只需固守物业和租赁就能拥有城市更新带来的潜在的巨额补偿机会，因此凭借掌握的大量土地资源，不仅能够获利，同时还拥有较强的与地方政府议价的能力。

由上可知，既有研究主要是从经济学的角度探讨社区股份公司发展停滞的原因，并将关注点聚焦于社区股份公司组织内部。但是，社区股份公司是一个非常特殊的混合组织，除了经济要素之外，还有政治、社会、文化要素的嵌入②嵌入一般是指一方嵌入到另一方以扩大网络或影响，进而谋求新的发展机会或资源，而逆向嵌入则是在组织内部嵌入以固化既有利益结构。。需要说明的是，在已有的研究中，“嵌入”一词更多的是从正面角度描述经济主体与社会结构之间的关系，经济行动主体通过关系嵌入和结构嵌入获得相互之间的信任和互动，从而促进经济行动的正向发展[18]。比如社区股份公司作为一种经济主体，通过积极嵌入到其他组织中，可以营造良好的发展环境，保护股民的合法权益，提高股民的社区福利，进而实现社区股份公司与社区治理、股民与集体经济组织之间的良性互动，以此规避社区股份公司的市场化发展偏离社区发展的轨道[19]。与此不同，本文所讨论的嵌入是一种自我逆向嵌入，本研究将其定义为消极嵌入。基于对深圳市L区31家社区股份公司的深入调查研究发现，社区股份公司中的消极嵌入主要体现在经济上的“出身”股权和社会上的宗族网络的双重逆向嵌入，这种逆向嵌入构成了社区股份公司发展停滞的重要根源。

二、停滞的社区股份公司：一个总体描述

深圳市L 区的社区股份公司是由农村集体经济组织演化而来的，先后经历了20世纪80年代中期的农民群众自治组织、乡镇集体企业、农村股份合作制和社区股份公司等发展阶段，是脱胎于农村集体经济组织的一种特殊企业形式。据笔者对L 区集体资产管理局的调查，截至2019 年，L 区31家社区股份公司共有集体物业200 多万平方米，1300多名股东，2800多名员工，总资产近90亿元。30多年来，社区股份公司主要以租赁经济为生，严重缺乏改革发展动力，从而导致社区股份公司总体上处于发展停滞状态，并集中体现为以下七个方面。

第一，经营总体亏损。31 家公司2016 年至2018 年的亏损率分别为60%、34%和55%。2018年，全区社区股份公司净利润合计仅10 亿元。除了三家公司因地处核心商业区能保持稳定的盈利外，其他公司都陷入经营困境中而难以自拔，加上在股东的强烈要求下不得不年年分红或者变相分红，难以制定执行有效的扭亏措施，个别公司已资不抵债，濒临破产。“没资金，没资源，没资产，公司十年都没有分红，要不是政府不让破产，早垮了”（访谈资料：2019B009）。

第二，转型动力不足。除了少数社区股份公司投资房地产和酒店外，大多数社区股份公司的产业都集中在房屋、停车场以及由此延伸而来的物业管理上（如图1 所示）。从20 世纪90 年代至今，大多数股份公司都靠着“种房子，收租子”的方式维持其生存和发展。“他们是躺在这上面赚钱的，怎么产业转型呢，他躺着收租就可以了，根本就没有动力去给你什么产业转型”（访谈资料:2019A025）。

第三，最低水平地维持现状。社区股份公司现有的物业主要是在20 世纪90 年代初因香港产业转移时的投资建起来的。30年来，物业、厂房几乎维持原样，主要是出租给外来务工人员居住和开厂。以最低成本维持现状，积极争取城市更新或土地整备机会，几乎是所有社区股份公司的共同选择。对于政府鼓励支持的投资，他们也仅仅是“希望政府在一些国企不做的项目上，可以交给社区股份公司承接，例如产业用房、人才保障房，这些低风险，也可以保值。公司不适合投资高科技产业”（访谈资料：2019B106）。

第四，无效人力重复投入。社区股份公司具有浓厚的宗族色彩。基于族亲纽带，解决村民的就业是公司必须承担的一项重要职能。如村居负责的本村范围内的保洁、治安等工作，以及已经比较接近公司化的农村集体经济下一些低技术含量的工作，都会优先考虑本村人。这些现实情况导致许多社区股份公司人浮于事、机构臃肿、薪资负担巨大。本研究对社区股份公司规模与员工比例进行了测算，发现31 家集体社区股份公司中有16家公司的员工出现冗余问题（如图2所示），其中最多的竟高达144人。

图1 L区社区股份公司产业结构

图2 L区社区股份公司员工冗余情况（单位：人）

第五，大量资金长期沉淀。L区集体资产管理局资料显示，全区31家社区合作公司共有50多亿资金长期存放银行，未能得到有效利用。“宁愿吃利息，也不用来改造物业。L区是最老的区。现在整个区为了响应先行示范区的国家战略，区政府主要工作就是要推动产业转型升级，要把高新技术企业引进来。社区股份公司要是把这些资金用起来，在区政府的整体规划下把物业改造一下，那租金会高得多”（访谈资料：2019A002）。“即使有好的投资，也没有太强的投资意愿，在股民看来，赚到钱是应该的，但绝对不能亏。亏了没办法跟股民交代，所以宁愿把资金存在银行里”（访谈资料：2019B006）。

第六，消极回应扶持政策。为了帮扶社区股份公司产业转型升级，实现多元化发展，L区政府出台了《社区股份公司扶持资金管理办法》，鼓励社区股份公司投资金融产业、科技创新产业，参股优势企业，投资现代服务业，申购政府和国有企业债券等，支持社区股份公司聘请职业经理人，并将扶持资金列入区财政年度预算。资金扶持力度不可谓不大，比如投资金融产业的，一次性给予实际投资额10%且不超过800万的扶持。但资金扶持政策在社区股份公司面前却吃了闭门羹，社区股份公司借口“达不到政府规定的要求，申请流程也麻烦，加上本来钱也不多”（访谈资料：2019B032）而拒绝接受政府的扶持，继续坚持“种房子”的经营思路。

第七，公司高管履职低效。社区股份公司高层管理人员薪资远远低于市场平均水平，加之股民的消极嵌入，导致社区股份公司处于“维持会”状态。而随着城市化进程的快速推进，集体土地、物业等资产的含金量越来越高，社会资本竞相追逐，在内部控制与外部监管双重缺失的情况下，部分公司经营班子以权谋私、贪污腐败的现象时有发生。在2013年至2018年查处的案件中，公司高层管理人员发生违法违纪、贪污腐败的现象较为严重，其中董事长违规违纪高达7 人，有2 家公司甚至因高层管理人员贪腐而濒临破产。

三、社区股份公司发展停滞的深层原因分析

基于调查资料的分析，我们发现导致社区股份公司长期固守低端租赁经济产业的原因，上述产权模糊、多重目标、理性选择和路径依赖等问题，是显而易见的。而其深层次的原因则与社区股份公司因内部经济与社会的双重逆向嵌入进一步固化了社区股份公司的利益有关。同时，一些历史遗留问题长期悬而未决，社区股份公司缺乏与地方政府良性互动的有效机制，加之二者曾经合作失败等原因，导致社区股份公司与地方政府的信任纽带消解，也是社区股份公司发展停滞的重要原因。

（一）内部逆向嵌入

社区股份公司是在农村城市化进程中，以原有的村、自然村的集体经济组织为基础，引入股份制的某些适用机制，兼容合作制与股份制两种经济组织形式，并重新组合产生的新型社区集体经济组织[17]。社区股份公司的股份由集体股份和个体股份两部分组成，其中集体股占51%，个体股占49%。其中，个体股是指失地农民通过原有农村集体经济的资产清理获得“出身”股份。基于保护股民利益的考虑，在最初的制度设计中，“出身”股权不得退股、转让、抵押和继承。这一制度安排为股民通过“出身”股权逆向嵌入社区股份公司，并借助社区股份公司章程控制公司经营班子的决策权提供了法理依据。“董事会几乎没什么决策权，大大小小的事情都要通过股东大会，通不过就没法干。开会都很困难，人数凑不齐。不少人住在香港，也有住在国外的。召集他们来开会还要发红包，报销往返路费”（访谈资料：2019B008）。受制于“出身”股权的约束，加上管理层的人力资源价值不被股民认可，因此，选择继续维持低风险的物业租赁就成了社区股份公司唯一的选择。此外，“出身”股权的高度固化不仅不能通过流通扩大激励效应，甚至出现股民要求强制分红、贷款分红等现象。可见，“出身”股权的逆向嵌入严重束缚了社区股份公司管理层的自主性，因而无法通过构建现代公司治理结构走向自由竞争的市场。

另外，宗族网络因素使逆向嵌入问题更趋复杂。社区股份公司是建立在原有农村集体经济基础之上的，旧有的以血缘、地缘为纽带的村规民约被带到社区股份公司中。以宗族为纽带的社会网络是社区股份公司陷入停滞的重要羁绊，并集中体现在无效的人力资源投入上。解决村民就业是社区股份公司的重要任务。“大家都是一个祠堂的，小孩没工作，大人找上门，能帮就帮，安排村里巡逻或者帮着管管物业、收收租也行。请谁不是请呢，请自己人还放心。当然，也考虑到换届选举时能获得他们的支持”（访谈资料：2019B023）。宗族网络的逆向嵌入不仅加剧了社区股份公司内部关系的复杂程度，而且强化了其排斥外部力量的意愿，从而使得社区股份公司日益成为一个融合了经济与社会因素的利益共同体。“31家公司基本上是针扎不进，水泼不进，没有哪一家聘请了职业经理人，虽然大家都知道专业人才十分短缺”（访谈资料：2019B025）。

“出身”股权与宗族网络双重逆向嵌入使得社区股份公司股民的权利与义务不同于一般意义上公司的自然人股东，而是具有明显的强权利、弱义务特征。对于社区股份公司而言，股民权利与义务的不对等严重束缚了社区股份公司管理层的自主性，致使社区股份公司管理层只能选择继续固守低端租赁经济，即便经营已经陷入停滞状态，甚至资不抵债，仍不思转变。

（二）外部信任消解

地方政府在经济社会发展模式的选择中具有重要的影响力。L 区政府希望为辖区的社区股份公司提供“援助之手”，以期盘活社区股份公司的现有资源，在帮助其实现产业转型升级的同时，不断拓展城市发展空间。但是通过对L区31家社区股份公司的实地访谈发现，社区股份公司对政府具有明显的不信任感，他们消极回应甚至集体软抵抗政府的扶持资金政策。事实上，社区股份公司几乎对所有外部力量都持天然的怀疑态度。

一般而言，信任关系的建立需要经历三个阶段，即权威信任、认知信任和认同信任[20]。第一阶段，信任的主要基础是忌惮对方拥有奖惩权力和控制手段；第二阶段，信任的主要基础是掌握关于对方的大量信息，并能理解和预测对方的行为；第三阶段，信任的主要基础是接受对方的价值观，甚至双方可以产生共鸣，比如，赞同对方的目标，愿意支持对方实现目标，认为双方存在互补或合作目标的互依性。从合作关系的稳定性和积极预期来看，认同信任是最佳的理想状态。而从信任的规律来看，一般都要经历从低到高的过程（除非出现第三方干预）。遗憾的是，社区股份公司与地方政府之间的信任关系不仅没有通过上述三个阶段很好地建立起来，反而被不同程度地消解了。

第一，权威信任消解。在20世纪90年代初的城市化进程中，将农村集体经济转为社区股份公司的初衷是为了保护失地农民的利益。然而，随着城市化进程的快速推进，在转制过程中留下了大量的历史遗留问题。由于特定的历史环境，以及制度设计的不完善，有些地方政府在征收了大量土地资源后，在相当长时间内未能兑现土地返还和生态补偿等承诺。地方政府的脱嵌加剧了社区股份公司对地方政府的不信任[20]。“在特区建设初期，区内8家社区股份公司为支持特区建设提供了大量集体用地用于城市开发。随着城市发展的逐步深入，辖区社区股份公司面临着土地资源耗尽、返还用地难落实、后续发展无力等一直无法有效解决的问题，公司以及股民对此意见较大。2016年《L区征地返还用地核查成果》显示，该区历年涉及需返还用地的诉求共16个，需返还用地总量为34.26万平方米，其中有8个诉求共11.80万平方米用地已明确返还用地用途；剩余8 个诉求共22.46 万平方米用地未明确”（访谈资料：2019B041）。尽管“2009年街道成立一个工作组专门处理历史遗留问题，并且聘请第三方出台咨询意见，但是措施无法落实，历史遗留问题非常多，有的还要打官司，土地返还问题一直没落实，大有上当受骗的感觉”（访谈资料：2019B012）。此外，地方政府也未能对社区股份公司的发展给予有效的规范和指导，甚至未能及时对社区股份公司中发生的违法违纪行为予以打击，比如T公司的前董事长在“选举时请了一批黑衣人站在外面控制选举结果”（访谈资料：2019B018）。可见，地方政府与社区股份公司从一开始就没有建立起权威信任关系。

第二，认知信任消解。负责管理社区股份公司的是L区政府集体资产管理局内设的集体资产管理科。集体资产管理科核定编制仅为一人。为缓解工作压力，另外聘用了四名非编人员来协助开展工作。在街道办与社区党委层面，则均未设置社区股份公司的管理岗位。“我们有问题跟谁反应去？局领导来调研说得很好，我们都是一家人，有什么问题直接去找集资局。问题是领导那么忙，怎么找。不要说局领导，就是科长，我们都不容易联系到。打电话到集资科，经常电话占线。接电话的又做不了主。所以，我们希望有专人来负责，来和我们对接，最好在街道办和社区党委也能专人专岗”（访谈资料：2019C002）。在规范运作与人才选用上，社区股份公司迫切希望能够得到政府的支持和帮助。“修改《公司章程》的工作量很大，希望得到区里的指导，特别是有具体的文件，这样更好向村民交代。希望有固定的反馈途径，有固定的对接人员。目前虽然名义上公司由区直管，实际上还是由街道办代管，越级向上级报告很困难，经常不受理，被退回到街道办。关于经营班子的选择问题，要更看重工作能力，如何与村民沟通很重要”（访谈资料：2019A015）。可见，社区股份公司与政府在客观上有着一定的权力距离，甚至没有固定的沟通渠道。同时，社区股份公司的主要负责人大多文化水平不高（主要是转制前的村委会主任、生产队队长），与知识化、年轻化的官员相比，其沟通能力明显不足。更重要的是，社区股份公司相比其他新兴产业市场主体，离地方政府的权力中心更远，难以持续获得地方政府的关注。最近几年，社区股份公司董事长进入区一级人大、政协的数量更少了，导致社区股份公司与地方政府彼此都缺乏深入的了解。因此，权力距离与沟通能力在很大程度上消解了社区股份公司对地方政府的认知信任。

第三，认同信任消解。社区股份公司与地方政府之间曾经的合作失败经历直接消解了二者之间的认同信任。“在政府的鼓动下，我们花大钱投资深发展（新中国第一家面向社会公众公开发行股票并上市的商业银行）。你说现在又让我们去投资什么金融产业、科技企业。谁都想赚钱，但是我们也吃过亏了。除非政府给兜底。但明摆着的，政府不可能给你兜底，先不说扶持资金的门槛高不高，程序复不复杂”（访谈资料：2019B031）。合作失败导致社区股份公司的一些高层不敢完全相信地方政府。“在土地资源日益紧张的今天，我们更要牢牢地守住这一亩三分地，不能轻易地相信外人，更不能把社区股份公司的资源轻易地交给地方政府”（访谈资料：2019A023）。此外，31 家公司几乎异口同声反对由政府派人代表集体资产管理委员会到公司履职。“不能按照政府和国企的思维来管理社区股份公司，政府对社区股份公司的领导，主要是政治领导，管政治管党建，但是不能管经济，不能干涉社区股份公司的经营和决策”（访谈资料：2019A024）。可见，曾经合作的失败为二者之间认同信任的消解埋下了伏笔，导致社区股份公司对地方政府的帮扶政策持抵制态度。

四、破解社区股份公司发展困境的几点思考

实现社区股份公司的转型升级是一个系统的工程。通过对L 区31 家社区股份公司的实证研究，我们发现社区股份公司股民的“出身”股权与宗族网络的双重逆向嵌入构成了社区股份公司陷入停滞状态的重要根源，而与地方政府的信任消解则进一步导致社区股份公司更加固守低端租赁产业。因此，社区股份公司的发展停滞是经济、政治、社会、文化等组织内外部因素共同作用的结果，破解社区股份公司发展僵局不仅需要规范社区股份公司内部治理结构，改变原有的“强关系、弱激励”局面，更需要引入第三方资源，建立基于中间人的信任关系。对于地方政府而言，则应在加强监管服务的同时，对社区股份公司赋能，调整股东结构，改变治理机制，激发社区股份公司的源动力，促进其经济的可持续发展，进而为城市发展提供更加广阔的空间。

第一，应畅通社区股份公司与政府的沟通渠道。L区集体资产管理局、街道办以及社区党委均应设立专职或兼职岗位对接社区股份公司，建立起正式的沟通渠道，通过定期或不定期的交流，增进相互认知，逐步建立起认知信任。

第二，应主动识别社区股份公司的发展需求，帮助社区股份公司提升项目研判、投资决策、风险把控等能力，引导社区股份公司建立健全内部治理结构，通过城市更新、土地整备等项目，积极统筹化解历史遗留问题，严厉处罚社区股份公司的贪污腐败、违纪违法行为，逐步建立起社区股份公司的权威信任。

第三，政府作为主管部门，还应针对社区股份公司在投资项目上的困难提供更加贴身的专业咨询服务和风险规避指导，确实保障各项优惠政策能够落到实处，让社区股份公司及其股民能够从内心感受到党和政府的温暖，进而建立起双方之间的认同信任。

第四，要做实社区股份公司的集体股份。如前所述，社区股份公司的股份实际上由集体股份和村民股份两部分组成，并且集体股份占51%。名义上集体股份虽然绝对控股，但集体股份是虚置的，没有明确的持股主体，集体股份既不参与决策表决，也不能参与公司分红。集体股份的长期缺位，导致了社区股份公司深陷“身份”股权和宗族网络的掣肘而无法释放股权激励的效用。因此，做实集体股份对于破解“身份”股权和宗族嵌入具有决定性的意义。

第五，要对社区股份公司进行现代企业制度改革。可以选择发展较好的社区股份公司试点引入国有资本，借鉴混改经验，不断完善社区股份公司治理结构，探索市场机制选聘职业经理人担任公司总经理以及职业经理人股权奖励机制，赋予社区股份公司管理层一定的自主决策权和经营权，通过绩效反馈形成示范效应，以期触动股民的保守心理，从而消解“身份”股权与宗族网络对社区股份公司的逆向嵌入，为稀释股权、释放股权激励效用注入内生动力。

需要说明的是，本文的研究结论主要是基于深圳市L区31家社区股份公司经验资料的归纳总结而形成的。上述研究结论是否具有一般性，还需要通过一手的数据加以检验。尽管都是“身份”股权和宗族网络的逆向嵌入，但不同类型和特征的社区股份公司可能其逆向嵌入的程度也不尽相同，影响变量如公司规模的大小、经营业绩的好坏、公司股民是否为单一姓氏、公司地理分布是否在市区等等也不尽相同。同样的，不同类型与特征的社区股份公司对政府的认知信任、权威信任和认同信任也可能存在差异。在这些差异的背后，上述变量对于社区股份公司的发展停滞是否具有显著性，还需要通过统计检验才能形成一般性的结论，而这正是下一步研究所要开展的工作。只有这样，才能提出更加精准的政策建议，以更好地帮助社区股份公司转型升级。