集体行动困境的应对之道——以广州市老旧小区加装电梯工作为例

□李东泉 王 瑛

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

一、研究背景：老旧小区加装电梯面临集体行动困境

随着我国城镇化建设的日渐发展，城市建设方式也逐渐由增量开发转向以存量提升为主。老旧小区①“老旧小区”是一种惯称，主要原因是加装电梯的需求主要来自2000年以前建成的住宅小区。当前政府正式文件中一般称为“既有住宅增设电梯”，并不限于住宅的建成时间。加装电梯作为民生问题日益受到各界关注，已连续三年被写进国务院的政府工作报告（2018—2020 年）中。在这一背景下，近年来全国各地数十个城市相继颁布了既有住宅增设电梯的指导意见、实施方案和管理办法等政策文件，但实际进程与政策目标尚相距甚远。

老旧小区加装电梯工作推行受阻，原因涉及资金筹集、费用分摊、审批手续、运行监管等诸多方面，但据本调研组在广州对居民、社区、街道以及政府主管部门工作人员的访谈了解到，加装电梯的最大难题是居民协商。广州市将加装电梯工作分为四个环节，分别是居民协商、申请许可、施工建设和设备安装。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，像加装电梯这种改造工程，“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。在加装电梯的实践工作中，政府的相关政策文件也都依据《物权法》的要求，明确规定必须经过居民协商同意后才能实施。因此，作为加装电梯的第一个环节，居民协商不成功就无法开展后续工作。而居民协商困难的原因在于这是一项集体行动。按照奥尔森的解释，由于集体规模、集体内部价值偏好差异以及成员搭便车心理，导致集体行动无法实现[1]1-4。现实中，不同楼层的居民基于个体理性，或者以加装电梯不但对自己无用，反而影响其住房采光、通风、隐私和安全等为由，反对加装；或者要求巨额补偿；或者就成本分摊比例提出异议等，让居民协商陷入集体行动的困境。

按照邻里制度经济学的解释，加装电梯作为一项新的制度安排，会给小区内部原本已经形成的产权关系带来新的影响。为形成新的稳定关系，产权人之间通过充分协商形成新的制度安排是必要的环节。在这个过程中，制度干预也是必要的。适当的制度结构和制度设计可以解决个体偏好问题，因为制度结构和价值倾向将使个人可选择的范围变窄，从而排除了人们某些行动的可能性，使集团向一个方向努力。这里的制度既是激励或约束个体行为的一种机制，也是一种规范或规则[2]。

实践中，地方政府为推动加装工作的开展，除出台管理办法、实施方案等正式的制度外，面对居民协商不能达成的困境，通常依靠基层政府、社区居委会，甚至单位力量的介入进行调解，动之以情，晓之以理，以尊老爱老、邻里互助等传统道德观念说服持反对意见的居民。这种非正式制度在以熟人为主的小区里能够发挥明显作用，但一味依赖非正式制度，有时会被称为“道德绑架”，甚至出现多数人绑架少数人利益、加重社会不公平等舆论倾向，甚至还有可能导致正常邻里关系反目成仇，为今后的社区治理工作埋下新的隐患。可见，凭借合适的制度安排以促使集体行动达成一致并非易事。

与其他城市相比，广州是国内较早开展这项工作并取得显著成效的城市。其成绩显著有多方面原因：广州开展这项工作的时间较早；广州老旧小区符合加装要求的住宅楼多为8层以上，居民需求强烈；市民化程度相对较高等。调研发现，广州市加装电梯数量大幅增长的时间主要是2016年以后，其中一个重要原因是2016 年政府相继出台了《广州市既有住宅增设电梯办法》和《广州市既有住宅增设电梯技术规程》。通过梳理广州市加装电梯工作的政策演变历程以及实地访谈发现，地方政府主管部门以认真负责的工作态度，积极稳妥的工作方式，一直努力应对现实问题，不断完善加装电梯的相关政策内容，保证其制度设计既符合依法行政精神，又能够对这项工作起到切实的推动作用。结合当前加装电梯工作中普遍存在的居民协商困境，广州市促进居民协商达成的政策内容尤其值得关注。

本研究将居民协商看作一项小型集体行动，运用集体行动困境及破解的理论途径，分析广州市政府制定的政策内容对居民协商这一集体行动达成所发挥的积极作用。研究价值在于，政府制定的政策作为一种制度设计，相当于提供了一套行动规则，对居民之间基于个体理性展开的个人博弈进行了一定程度的约束，降低了居民协商过程中的交易成本，从而有助于集体行动的达成。广州市的相关政策内容不仅值得其他城市学习借鉴，其破解集体行动困境的政策设计思路也会为今后通过适当的政策设计推进城镇老旧小区改造工作，并借此形成社区治理长效机制提供有益的启示。

二、广州市老旧小区加装电梯的工作历程及过程特点

（一）工作历程阶段划分

广州市老旧小区加装电梯实践最早开始于2000年，审批数量仅为两项。此后，加装电梯项目审批规模总体呈上升趋势，且2016 年以后有了飞跃式增长。这一过程中，广东省和广州市政府适时发布的政策文件，对加装电梯工作的开展起到了积极的推动作用，尤其体现在回应社会需求、破解居民协商困境方面。本文以关键性政策的颁布作为时间点，将广州市老旧小区加装电梯工作的历程划分为四个阶段。

1.第一阶段（2000—2007年）：需求产生

老旧小区概指2000 年以前建成的住宅小区。1999 年，当时的建设部（住房和城乡建设部前身）会同有关部门对《住宅建筑设计规范》（GBJ96-86）进行了修订，发布了新的强制性国家标准《住宅设计规范》（GB50096—1999），其中要求七层及七层以上住宅必须设置电梯。之前的《住宅建筑设计规范》里要求八层以上住宅设置电梯，加上老城区人多地少建筑密度高，广州市城区内现有大量七层以上甚至到十一层没有电梯的住宅楼。这些住宅主要建于20世纪80—90年代，房改房所占比例最大。随着居民生活水平的提高，加上其中不少居民已步入老年，甚至有些生活不能自理，加装电梯的需求非常强烈。所以《住宅设计规范》发布后，有居民开始提出诉求。自2000年开始，少数单位及小区业主做出了加建电梯申报的尝试并获得了通过。

2.第二阶段（2008—2012年）：规则初定

由于关注的居民逐渐增加，老旧小区加装电梯工作被提上政府政策议程。面对日益增加的申报需求，政府主管部门在审批过程中希望该项工作能够有法可依，急需上级政府出台相关政策文件。2007年《物权法》颁布后，依据《物权法》精神，广东省建设厅于2008年11月出台了《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》（粤建设函〔2008〕481号，后文简称《指导意见》）。其中对居民协商确定了三条基本原则：一是“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”；二是“对因加装电梯影响住宅采光、通风的业主，可通过协商给予适当补偿，补偿费用在筹措资金中支出”；三是对于资金来源是房地产所有权人共同出资的，“根据所在楼层等因素，由房地产所有权人按照一定的分摊比例共同出资”。该意见最后指出，“各地应结合实际情况，以方便群众、注重可操作性和确保安全为原则，制定本地区既有住宅增设电梯的实施意见”。《指导意见》出台后引发社会的广泛关注。广州市秉承《指导意见》中的基本原则，很快于2009 年颁布了《广州市既有住宅加建电梯暂行办法》。该阶段审批数量增加，政策效果初显。

3.第三阶段（2012—2016年）：试行调整

在《广州市既有住宅加建电梯暂行办法》出台后的几年里，广州市政府针对居民申请加装电梯过程中暴露出来的一些具体问题和更多居民尝试申请加装电梯的意愿，经过几轮政策调试，于2012年出台了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（穗府办〔2012〕21 号，后文简称《试行办法》）。相较于广东省的规定，广州市政府在“双三分之二”规定的基础上，增加了“增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分的业主同意”的规定，相对更加严谨和更加符合上位法《物权法》的规定。同时，总结已有实施案例，对申报流程、审批材料都做出较为详细明确的规定，并特别指出，“街道办事处、居民委员会、原房改售房单位或者业主委员会等应当对既有住宅增设电梯工作予以协助和协调。业主之间发生争议，向基层人民调解组织请求调解的，基层人民调解组织应当依法组织调解”。《试行办法》为加装电梯工作提供了政策保障，降低了居民自主申报加建电梯的难度。

4.第四阶段（2016至今）：政策完善

在《试行办法》执行过程中，广州市政府有关部门就政策实施情况及时进行了评估和检讨，针对实施中存在的问题，继续积极寻求稳妥的解决方案。2016 年《广州市既有住宅增设电梯办法》（穗府办规〔2016〕11号，后文简称《办法》）及《广州市既有住宅增设电梯技术规程》（穗规土规划〔2016〕1 号，后文简称《技术规程》）出台。在《办法》中，进一步明确各部门职能，审批材料及流程更加清晰。其中涉及居民协商的条款共包含六个方面的内容，是在2012 年《试行办法》的基础上进行的修改和完善，凸显出老旧小区加装电梯工作中居民自主协商的重要性，同时更为清晰准确的条款有助于提高居民一致性意见达成的可能性。政策内容包括进一步明确了小规模的实施单元，即以楼栋单元（梯口）为单位提出加装申请，并提出了出资分摊比例建议。在《技术规程》中，则明确规定了加装电梯的具体技术要求，特别是界定了严重遮挡的标准。在市政府的政策指导下，各区政府也先后颁布了本区加装电梯的工作方案等。据调研，随着政策体系的不断完善，2017年加装电梯审批数量大幅增加，2018 及2019 年的审批数量继续大幅增加。

（二）政策过程特点

由上面的梳理可见，从《住宅设计规范》（GB50096—1999）带来加装电梯的现实需求，到广东省《指导意见》出台代表老旧小区加装电梯正式纳入政府政策议程，历时八年。从广州市开始制定政策方案，到《广州市既有住宅增设电梯办法》公布实施，也将近八年。这期间政策内容多次调整，政策演变脉络参见图1。

政策过程的理念视角指出，决策是深层理念作用的产物[3]。广州市为国内最早制定老旧小区加装电梯相关政策的城市，依法行政和及时回应现实需求的政策理念贯穿始终。政策过程通常包括政策制定、政策执行、政策评估等环节。政策制定过程指为解决某项社会问题而提出一系列可实行的备选方案或计划，并在此基础上改进形成正式政策的过程，具体分为设定政策议程、形成备选方案和政策合法化等步骤[4]。结合研究对象，广州市老旧小区加装电梯的政策过程具有四个显著特点。第一，决策者关注社会需求，及时将老旧小区加装电梯问题纳入政策议程。广州市的老城区内老旧小区多且楼层高，决策者能及时认识到电梯加装的迫切性与必要性，推动政策议程的设置。第二，法治观念突出，一直坚持在既有法律框架内细化增设电梯工作规范。虽然现实有需求，但直到《物权法》公布，广东省才依据《物权法》中的相关条款发布《指导意见》，确立了加装电梯的基本原则。随后，广州市又在广东省的《指导意见》基础上，细化了政策内容。其政策制定系以上位法为依据在加装电梯领域合理延伸的过程，从依法行政和服务为民两方面双重保障增设电梯政策的合法性。第三，重视政策执行反馈，不断完善政策细节。历经《暂行办法》《试行办法》到正式的《办法》（参见图1），针对政策执行过程中的难点，特别是加装电梯的居民协商环节，给予具体的政策回应。第四，重视评估政策效果，健全多样化、多元化政策体系。在政策执行过程中，除了政府部门及时总结经验和发现问题外，还请第三方科研机构在2014 年撰写了《广州市加建电梯审批标准研究及政策检讨》，对几年来的实施情况进行评估，对实施中的问题进行总结，探索解决方案，并对新增政策内容开展可行性和科学性研究。在最后公布实施的政策中，进一步细化居民协商的内容和过程，明确审批流程、申请材料和政府各部门职责；采纳了由规划局提供审批咨询服务和加装电梯资金居民分摊比例的建议；规定了加装电梯的具体技术要求，特别是对严重遮挡行为进行了界定。由此，最终形成了以“国家法规—省级指导意见—市级管理办法”为构成内容的纵向体系，以及市级层面上《办法》与《技术规程》相配套，区级层面上《实施方案》《行动指南》与《指导手册》相结合的加装电梯政策体系，使地方政策既充分满足居民差异性需求、降低政策执行难度，又兼具规范性与实用性。

三、老旧小区加装电梯的集体行动困境解析

2016 年《办法》公布之后，广州市加装电梯审批数量有了飞跃式增长，一方面说明广州市政府有关部门切实采取措施，精简了申请材料，提高了审批效率；另一方面，通过访谈得知，广州市的老城区居民，市民化程度高，守法意识强，作为加装电梯的利益相关者，对国家、省、市制定的相关法律法规政策文件，都进行了全面深入的研读，而且广州市制定的办法和规程，确实对这项工作的开展发挥了积极作用。接下来，结合集体行动的理论，就广州市政策文件中针对居民协商这一集体行动困境的化解作用进行分析。

（一）集体行动及其困境

“集体是人们由于某种目的而结成的共同体，集体行动则是为了争取这种目的而采取的一系列行动”[5]。按照这一定义，居民协商就是一项集体行动。但现实中正是由于集体行动的困境存在，居民协商很难达成一致。

以亚当·斯密为代表的传统集体行动理论认为，追求自身利益最大化的理性的集团成员，会从自身利益出发采取一致的集体行动。因为在一个充分发挥作用的市场中，对于个人有利的事情，对集体也同样有利，个人利己行动的极大化会自动地实现整个社会的利益[6]。但奥尔森在其名著《集体行动的逻辑》中指出，个体理性的存在并不必然带来集体利益，由于集团规模大、内部价值偏好差异、成员“搭便车”心理等原因，许多合乎集体利益的行动并没有发生，这就是集体行动的困境[1]1-4。奥尔森认为，要克服集体行动的困境，集团的规模具有决定性意义，即必须是小规模的集团，或者“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需的成本的情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立的机制，或者除非强迫他们这么做”[1]2。奥尔森提出的破解集体行动困境的理论途径包括：小规模集团、选择性激励和强制性制度安排。

图1 广州市老旧小区加装电梯政策的演进脉络

（二）产生集体行动困境的原因解析

作为集体行动理论逻辑起点的“理性人”假设，同时也是产生集体行动逻辑的根源[7]。在这一假设基础上，奥尔森推导出集体行动困境的主要原因。要将集体行动的分析框架运用到老旧小区加装电梯工作的研究中，需要与特定的空间尺度、特定的公共物品以及特定人群特征等三者结合起来进行分析（参见图2）。在这项工作中，居民个体理性的存在给老旧小区加装电梯工作造成了协商规模和价值偏好两方面的现实困境。

图2 老旧小区加装电梯过程中居民协商的集体行动分析框架

1.协商规模之困

当集体规模过大时，居民之间的协商成本会加大。根据奥尔森的理性选择理论，当个体参与的成本大于参与收益时，理性选择的结果是不参与集体行动。规模大带来的第二个问题是“搭便车”，许多合乎集体利益的行动没有发生的原因是集体成果具有公共性，那些没有采取积极行动的成员同样可以享受集体行动的成果[1]18；25。目前，不少城市出台的电梯加装办法都遵循了《物权法》的相关条款，表明要通过居民协商环节。但这些城市的文件中，或者并没有明确在多大范围内实施居民协商，或者指出需要整栋住宅楼的居民协商，甚至要求整个小区居民三分之二同意。这些具体规定，表现出各地方政府对《物权法》理解上的差异，有待《物权法》做出进一步的明确。但从破解集体行动困境的角度来说，显然是协商规模越小越好。

2.价值偏好之困

价值偏好主要表现在三个方面：不同意加装电梯、加装电梯费用协商不一致和对居民补偿存在异议。首先，加装电梯政策的最大反对者来自低层居民，他们认为这是类似于邻避设施的公共物品，因此强烈反对或要求补偿。这一观点得到一些学者的支持，认为加装的电梯是一种邻避设施，一楼业主因为加装电梯受到影响，所以必须得到经济补偿；反之，如果不进行补偿，那么就是侵害了一楼业主的权益[8]。其次，加装电梯费用协商不一致。在实地调研中了解到，在低层居民不反对加装的情况下，业主间就费用分摊方式存在分歧也严重影响居民协商的达成。具体表现为：低层住户不愿分摊费用；一些中高层业主，虽然是加装电梯的受益者，却也并不想因为居住楼层较高受益较多而承担更多资金；还有一些住户，因为家庭成员均年富力强，日常生活并不需要电梯，认为加装电梯要支付几万元，相较收益来说成本过高，反对或者不支持加装电梯，或者不愿意承担过多加装成本。最后，对于补偿来说，一方面因为电梯加装带来的噪音、通风、采光等问题较难界定，给居民协商带来困难；另一方面，有低层居民认为加装电梯后高层住房升值较多，低层却因影响采光通风而贬值，要求给予与高层同等升值金额的补偿。这种补偿要求使得电梯加装成本大幅增加，导致协商基本以失败告终。

（三）广州市的政策应对

针对居民协商中出现的问题，广州市政府及有关部门不断改进政策内容，对集体行动困境进行了积极应对。

1.明确申请主体与协商内容，引导居民实现集体行动目标

只要有集体行动，就会有“搭便车”行为，不利于集体行动目标的达成。为此，广州市将加装电梯的申请授权于民，让居民成为利益相关者，通过自主协商达成一致意见，然后向政府提交申请。《办法》中规定，“增设电梯的业主应当作为建设单位承担法律、法规规定的义务”，业主可以自行申请，也可以委托“原房地产开发企业、物业服务企业、电梯生产安装企业、增设电梯咨询服务机构”或者原房改售房单位等提出申请（《办法》第9条）。但申请之前，应当经过业主协商。为保证集体行动的顺利进行，《办法》中第7条还明确规定了居民需要协商的内容，主要包括：“增设电梯工程费用的预算及其筹集方案；电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案；与不同意增设电梯的业主进行协商；以及对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案。”这些规定，实现了居民的有效参与，并引导业主代表开展针对不同利益诉求者的协商活动，有助于居民实现集体行动目标。

2.确立小规模实施单元，应对集体行动的规模之困

广州市《办法》规定，增设电梯之前，“应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”；“分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全”；“总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算”。即“双三分之二”计算的基数为单元（梯口），而非整栋楼。这样的规定使得每部电梯加装仅涉及十几到几十户①“双三分之二”只是规划审批的门槛，《办法》第4条明确要求既有住宅增设电梯应当经过全部业主协商。对于真正影响到业主切实利益的加装，则要求做到两个“百分之百”。，居民协商基本上限定在小规模集体里。理论上说，这种规模较易实现集体行动目标。按照奥尔森的理性选择解释，当个体参与的成本大于参与收益时，理性会让他选择不参与。相反，只有小集团才能让有理性的、寻求自我利益的个人采取行动以实现他们共同的或集体的利益[1]28。在老旧小区加装电梯工作中，小规模的集体行动能够有效动员居民参与，杜绝“搭便车”行为；小规模集体中虽然有不同价值偏好的存在，但对于积极推动加装电梯的高层居民来说，动员说服反对者的成本远小于大规模集团，因此参与动力提高。总之，小规模的实施单元能够保证较顺利地达到“双三分之二”的申请门槛。

3.提出出资比例与技术规定应对价值偏好之困

在加装电梯工作中，除了说服不同意加装的居民之外，加装费用无法进行平摊也是主要难题之一[9]。加装电梯作为一种准公共产品，既然需要付费获得，那么应该秉承“谁受益多谁承担成本多”的基本原则，高层居民显然是加装电梯中受益更多的群体。因此，对于增设电梯工程费用的筹集方案，2008 年广东省的《指导意见》中就规定，“根据所在楼层等因素，由房地产所有权人按照一定的分摊比例共同出资”。广州市2012年的《试行办法》中除直接延续《指导意见》的基本原则外，同时指出，“分摊比例由共同出资业主协商约定”，明确了不同楼层应按不同比例承担加装资金的原则。实施中，由于居民就分摊比例难以达成一致意见，2016年的《办法》中又给出了具体分摊建议：“业主可以参考以下分摊比例约定出资、维护和养护费用的分摊：以第三层为参数1、第二层为0.5、第一层为0，从第四层开始每增加一个楼层提高0.1 个系数，即第四层1.1、第五层1.2、第六层1.3，并依此类推出资比例；同一楼层各户的出资比例可以按照业主专有部分占该层建筑总面积的比例确定。”即一层居民不必出资，二层居民只要承担三层的一半。虽然只是建议，但据调研了解到，很多小区居民协商时都以此作为依据。

反对加装的居民最常用的理由是影响通风和采光。为此，当时的广州市国土资源和规划委员会联合广州市质量技术监督局和广州市公安消防局发布了《技术规程》。其中，特别对“拟增设电梯的交通单元内住宅或相邻住宅构成导致通风、采光、通行等受到直接影响的严重遮挡”进行了界定，即如果加装电梯导致与相邻建筑正面距离小于6米，将视为加装电梯造成了严重遮挡问题。这一界定与出资比例建议一样，通过制度设计使个人可选择的范围变窄，排除了人们某些行动的可能性，从而解决个体偏好差异问题，促使集体行动向一个目标努力，对居民协商起到了促进作用。

其他如加装电梯的占地面积、消防、应急等容易引发争议的问题，在《技术规程》中也都做出了明确规定。由于集体行动涉及的人群规模不同，小规模的集体行动虽然容易达成一致意见，却可能在较大范围内存在“少数剥削多数的倾向”[1]25-26。对于广州市老旧小区来说，建筑密度、楼间距等条件本就不够理想，后加装的电梯很有可能对周围环境和居民利益造成损害。这些规定防止了集体行动中“少数剥削多数”的倾向，保障了大多数人的公共利益。

此外，在政策实施过程中，广州市各区政府对加装成功的居民给予10万—15万不等的奖励。这种奖励不同于政府财政直接补贴，相当于奥尔森所言的选择性激励，也会有助于居民协商的达成（参见表1）。

四、关于老旧小区加装电梯工作的相关建议

虽然广州市加装电梯工作当前处于全国领先水平，但与实际需要相比，还有相当大的距离，因为加装电梯的困难不仅仅是居民协商。在实际工作中，加装电梯工作除了审批时涉及规划、建设消防、质监等多个职能部门，实施时还涉及供电、通讯电缆、煤气管道等市政管线迁改等相关负责部门。正如广州市（原）国土资源和规划委员会2018年发布的《广州市老旧小区住宅加装电梯工作报告》中所指出的，加装电梯工作存在着业主之间协调难、政府职能部门协调难、加建电梯资金筹集难②这里的资金筹集难，是指对于老旧小区中的低收入居民来说，分摊的几万元加装成本也是很大负担。、施工建设监管难等诸多问题。即便是居民协商环节，虽然广州市在政策制定与实施中积累了不少经验，取得了良好的社会效果，但现实中仍不乏这种案例：居民虽然通过各种方式达到“双三分之二”同意的申请门槛，但由于低层居民坚决反对而阻挠电梯加装工作的后续开展，甚至对簿公堂，最后即便电梯加装成功，多年邻居却反目成仇，严重破坏了邻里关系，影响到社会和谐和社区治理目标的实现，结果是好事变坏事，得不偿失。基于广州市的工作经验，根据集体行动的相关理论，对今后老旧小区加装电梯工作提出以下建议：

第一，从长远发展的眼光认识老旧小区加装电梯的意义，用新的价值导向引导居民的个人选择，进一步统一居民内部的价值偏好。不同楼层、不同年龄段的居民对于电梯是否对自己有益的争议，是居民基于个体理性从眼前利益出发得出的结论。实际上，对于长期定居于此的居民来说，加装电梯能够提升老旧小区住宅的价值，提高居民生活环境质量，是一项对小区所有居民利益都有所增益的公共产品。基于这一认识，一方面政府应加大宣传，帮助居民认识到这项工作的积极意义；另一方面，政府还可以通过制度设计，建立相应的激励机制，比如将加装电梯与老旧小区其他改造项目建立联动机制，会有助于推动加装电梯以及其他一系列改造工作的顺利开展。

第二，界定补偿标准，减少居民内部矛盾。《物权法》中明确规定，“使用相邻不动产时避免造成损害”，“造成损害的，应当给予赔偿”。所以，不论是广东省的《指导意见》还是广州市制定的一系列办法，都沿袭了《物权法》的这一基本指导思想。但在补偿标准的细节方面，地方政策中一直没有明确。由于缺乏权威性指导意见，不同楼层居民就补偿标准的协商难以达成一致，影响加装电梯的申请。可见，界定补偿标准也是通过制度设计进一步缩小居民不同价值偏好的努力。与严重遮挡这种技术标准相比，补偿标准由于涉及诸多因素，较为复杂不易操作，但经过充分论证，仍可以相对科学合理地确定参考性补偿标准。

表1 集体行动困境的理论框架及政策应对方式

第三，投资社区社会资本，重视由制度规范所产生的社会文化价值规范在个体互动之间的作用。在奥尔森之后，其他学者也从不同角度提出了走出集体行动困境的理论途径。美国新制度主义政治经济学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Os⁃trom)提出的自主治理方案，对我国老旧小区加装电梯工作，以及为今后老旧小区改造形成长效机制，具有一定的借鉴价值。奥尔森认为，破解集体行动困境的方式之一是合适的制度安排，特别是强制性制度安排。但在奥斯特罗姆眼中，所谓合适的制度安排，并不仅指政府制定的政策文件，这些正式规则只构成了少量的影响选择的约束集[10]。对于政府无法直接介入的基层社区，更需重视非正式制度的作用，如居民之间长期居住在一起、长期互动沟通交流所形成的信任、互惠等社会资本，能够让个体之间为维护公共利益而组织起来，采取集体行动，实现自主治理。按照奥斯特罗姆的观点，自治的核心就是制度的设计与变迁，使得互相依赖的委托人在共同面对趋利避害形势下，能形成有效的组织、达成自治并取得长久利益[11]。这一过程，就是所谓的社区治理的长效机制。依据奥斯特罗姆的理论，要通过以加装电梯为代表的老旧小区改造工作形成社区治理的长效机制，需要重视发掘和培育老旧小区中的社会资本，将居民在参与改造过程中所结成的新型邻里关系转化发展成新型社会资本，从而发挥居民的自治和自组织潜力，提高社区治理能力。

我国正处于社会经济发展的转型期。现代化是一个综合指标，除了显性的经济发展水平、技术进步、人均收入、整体受教育水平等外，内在的结构转型，特别是制度转型，则是更根本的实质性要求和标志。推动这些变化的过程，离不开特定时期政策的制定与实施。因此，广州市老旧小区加装电梯工作经验的价值，并不仅仅在于促进电梯成功加装本身。以当前大力倡导的社区治理创新来说，集体行动也是社区有效治理的关键因素[12]。西方文献中常常忽略政府部门对业主集体行动的影响，但我国的城市政府部门一直通过立法、执法及行政干预等方式，影响业主组织运作及社区治理结构的形成[13]。老旧小区加装电梯及其他改造项目，也为提升居民自治能力、形成社区治理长效机制、开创社会治理新格局提供了契机。在当前居民自治能力有待提高的情况下，政府通过制度设计对居民的集体行动进行规范，有助于实现政策目标，并最终实现社会发展的多赢目标。因此，广州市老旧小区加装电梯工作为深入探讨地方政府通过制度设计推动社区治理长效机制提供了极佳的实践案例。这项工作中所尝试的制度建设，很有可能将老旧小区改造与社会发展进步结合起来，为促进共建共治共享的社会治理格局的形成提供有益的帮助。