公共政策绩效损失的实证分析——以G省农业水价综合改革政策为例

□何文盛 蔡泽山 杜丽娜

（兰州大学管理学院，甘肃兰州730000）

一、问题的提出

公共政策是政府管理的重要手段，无论从主体、功能抑或本质上讲，政府管理与公共政策都密不可分[1]。作为一项基本行政工具，政府通过制定并执行公共政策来从事社会事务的管理、棘手问题的应对、国家建设的推进和公共利益的实现。因此，从某种意义上讲，国家治理的显著特征便是国家通过制定和执行公共政策促进经济社会的发展[2]。但在具体的政策执行层面，政策实施效果却短长互见、大相径庭，政策失败或绩效不彰的案例更是比比皆是。政策失败在造成物质资源与制度资源浪费的同时，进一步破坏降低了政府的公信力与公共权威，进而导致合法性质疑、政治信任危机等一系列问题的显现。简单而言，政策失败即政策预期目标与政策实际效果之间产生了一定的差距，或者说公共政策没有达到预期的效果[3]。一般意义上，公共政策的目标设置主要包含进度、成本和范围三个方面，政策失败即意味着未能在限定的时间、成本与质量范围内满足现实的要求[4-6]，初期的时间规划、目标设定、内容估计、成本计算等与最终呈现结果之间存在差距。随着时间的推移与实践的发展，学者们逐渐发现公共政策失败其实是一种复杂的多维度状态，传统意义下的分析框架仅仅证明并解释了物理意义上的公共政策失败，却无法整体判定其失败程度与损失水平。公共政策的最终目标是创造公共价值，由此产生的绩效也是数量和质量、价值与功效的统一体[7]，因此更为严重的失败应是其背离了公众需求。公共政策首先必须要反映协调后的公众集体偏好，这是公共政策具备合法性的重要前提，没有体现公众需求的政策根本没有存在的价值[8]。若要从根本上避免公共政策失败，最为关键的是保证这项政策符合了包括重要利益相关者在内的公众需求，其中充分性、公平性、回应性、参与性、透明性和适当性等有关公共价值的基本要素应该被嵌入到政策过程中进行考察[9]。有鉴于此，部分学者在对传统公共政策失败的分析框架进行反思的基础上，提出了“绩效损失”这一理论视角，尝试从绩效生成的角度衡量与审视政策失败程度，并反思和回答公共政策失败或绩效不彰的深层次致因。

具体而言，“绩效损失”这一概念尝试在价值分析的视角下，刻画绩效生产过程中因社会价值建构、组织管理和协同领导等要素所包含的价值内容没有得到实现而导致的绩效减少程度，可表达为产出（Outputs）与结果（Outcomes）之间的差距[10]。绩效损失据此又可分为“治理缺陷型”和“价值偏离型”两种基本类型[9]。“治理缺陷型”绩效损失指公共资源投入后，公共政策并没有在设定的时间、成本和范围内完成绩效目标，影响因素主要包括社会建构不足、组织管理失灵或协同领导缺失等。“价值偏离型”绩效损失指虽然公共政策达成了既定的绩效目标，但由于该政策在制定与实施过程中，社会价值建构过程的缺失导致了需求偏离与公共价值缺失，进而出现负面的社会影响，造成公共政策中途“夭折”或最终失败，无法实现公共性、有效性、可持续性等价值目标。

回顾相关文献，本文认为，公共政策失败不应被简单、机械地限定在政策目标未达成或政策绩效出现偏差等范围之内，更重要的是在政策周期内绩效生成过程中出现了“损耗”，未能实现数量与质量、价值与效率之间的平衡。公共政策绩效损失不仅仅是一个关于评估过程、评估技术和评估手段的绩效管理问题，更是一个涉及社会价值建构、公民参与和协同治理等内容的绩效治理难题。这也进一步要求未来研究必须以政策结果为导向，对政策制定和实施的各环节进行分析，真实、客观、全面、系统地判断特定公共政策的价值实现程度[11]。由此，深层次考量公共政策失败或绩效不彰的表现形式和损失程度，无疑具有突出的现实必要性。有鉴于此，本文运用“绩效损失”这一基础概念与分析工具，以G 省农业水价综合改革政策为研究对象，运用访谈、实地考察所收集的资料，分析研究两类绩效损失产生的主要成因及生成机理，尝试从公共绩效治理的视角反思与回应这一难题。

二、G省农业水价综合改革的基本情况

G 省位于我国西北地区，地处内陆腹地，特殊的地理位置使得G 省常年干旱少雨，水资源严重不足。而G省农业用水占总用水量的80%，长期以来农业用水短缺已成为制约G省经济社会发展的“瓶颈性”问题。2014 年10 月，国家发展和改革委员会等四部委联合印发《深化农业水价综合改革试点方案的通知》（发改价格〔2014〕2271号），将农业水价综合改革政策作为保证农业可持续发展和实现农业现代化、减轻农民负担、维护农民利益和提升农民生产积极性的重要举措，开始在G省5个县区进行改革试点。在进一步巩固提升国家级试点工作的基础上，G省又自主选择5个县区作为省级农业水价综合改革试点地区开展相应改革。随着农业水价综合改革试点工作范围的陆续拓展，为进一步加快推进区域农业水价综合改革，改进农业灌溉条件与管理服务水平，2016 年8 月，G 省政府办公厅印发《G省推进农业水价综合改革实施方案》，要求各地区加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持政府和市场协同发力，以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，加快建立健全农业水价形成机制和农业用水精准补贴机制，保障和维护农民的基本利益，助推脱贫攻坚和全面小康社会的建设。

在改革过程中，G省坚持综合施策、两手发力、供需统筹、因地制宜和节水增效的原则，重点从农业水权制度改革、农业水价改革、小型农田水利工程产权制度改革、精准补贴和节水奖励机制建立、用水户协会建设和配套工程提升改造等方面，积极稳步推进农业水价综合改革政策的落地生效。通过一系列政策的落地实施，G省各试点县区用水结构不断优化，农业生产方式大幅度转变，农田水利设施建设和管护工作也逐步迈入正轨，农业水价综合改革政策取得了相对显著的预期效果。事实上，作为一项重要公共政策，农业水价综合改革本质上始终将维护与实现农户利益作为其最直接、最核心的价值诉求，而地方政府也通过农业水价综合改革政策，为当地农户提供更好的管理服务，保障农户利益不受损害，并以此作为其孜孜以求的绩效目标，以期能够最大可能地调动农户参与农业生产的积极性。

三、G 省农业水价综合改革政策绩效损失的结构与生成机理分析

（一）绩效损失的显现

G 省农业水价综合改革政策虽已实施多年并取得了一定的成效，但与国家预期绩效目标相比仍存在一定的差距。本研究前期对G省农业水价综合改革政策进行了绩效评估，与G省水利厅、水务局等单位进行多轮磋商之后，运用德尔菲法和层次分析法构建了一套关于G省农业水价综合改革政策绩效评估指标体系，以便对该项政策实施效果开展科学、系统、客观的认识和评价；同时，还从项目实施、过程管理以及改革效益维度设计了关于G省农业水价综合改革政策实施效果的满意度调查问卷，以便从农户满意度的角度对该政策的实施绩效进行一个双重检验。运用G省农业水价综合改革政策评估指标对试点县区改革绩效进行综合评估后发现，该政策产生的总体绩效与政策目标还存在不小的差距。

图1 G省试点县区农业水价综合改革政策总体绩效得分与农户满意度统计图

如图1所示，一方面G省各试点县区整体绩效得分相对不理想，各试点县区平均绩效得分仅为74.6分，勉强处于中等水平①根据通用绩效评估结果等级划分标准，90—100分为“优秀”，80—89分为“良好”，60—79分为“合格”，60分以下为“不合格”。。从项目完成情况看，部分基础设施建设并未完全按照政策要求实现预期目标，供水计量设施、末级渠系的配套、水价制度建设等改革尚未完成；分级、分类、分档水价制度仍未落实；精准补贴与节水奖励制度资金没有足额下拨，有制度无实施等现象普遍存在。另一方面，作为一项利国利民的公共政策，农业水价综合改革政策制定伊始即体现出“公民本位”的基本取向，但通过开展G 省农业水价综合改革政策实施效果满意度问卷调查后发现，在政策实施过程中，多数农户对该政策的认可度、接受度并不是太高，G省各试点县区对农业水价综合改革政策的平均满意度仅为3.26分（5分制），甚至在调研过程中发现部分试点县区还出现了农户抵制政策的现象。以上现象说明，G省农业水价综合改革政策的应然目标和实然结果之间出现分野，没有达到理想绩效，因此可以判定存在绩效损失。究竟什么原因导致绩效损失的产生？该问题作为本文的研究重点，需要通过相关理论工具和调研资料进行深入分析。

（二）绩效损失分析的“类型—流程”矩阵

“为了研究复杂组织系统的问题，就必须要研究多个相互关联的部分协调整合发挥作用的问题”[12]。因此，要有效解构绩效损失的结构与分布，一方面需要对绩效损失进行适当的分类，另一方面则需要从绩效产出的各阶段审视绩效损失的生成过程。因此，借由对已有“绩效损失”分析工具——“环节—要素”矩阵的基本理解，本文从公共政策过程这一视角，将该矩阵中的流程维度定义为“议程设置—政策制定—政策执行—政策评估”环节，在类型上借鉴已有研究成果，将“绩效损失”分为两类。在此基础之上，本文构建了公共政策绩效损失分析的“类型—流程”矩阵（见图2）。这一分析工具较为全面地刻画和描述了公共政策绩效生产的全过程，从而为分析绩效损失提供了一个全面的解释框架。

图2 公共政策绩效损失分析的“类型—流程”矩阵

具体而言，图2的矩阵反映了政策过程视角下绩效损失生成的逻辑和机理。矩阵中S、C、I、E各节点表示公共政策绩效生成过程中的具体绩效损失。横向上，绩效损失是公共政策绩效生产过程中各节点的积累值；纵向上，每一个分析单位代表该环节上第I类和第Ⅱ类绩效损失的总和。公共政策绩效损失分析的“类型—流程”矩阵既可以清楚分析公共政策中绩效损失的发生环节和生成机理，也可以针对性地提出具体的绩效损失矫正策略。

（三）基于“类型—流程”矩阵的绩效损失影响因素与生成机理分析

通过文献回顾与案例概述可以发现，对于G省农业水价综合改革政策而言，“治理缺陷型”和“价值偏离型”绩效损失是显然存在的。结合已有文献对两类绩效损失的定义，本文从技术操作层面和公共价值层面解构绩效损失，分别定义为第I类和第Ⅱ类绩效损失。其中，第I类绩效损失面向公共政策技术操作层面，主要是指在公共政策实施过程中由于组织、协调、控制等管理活动效率低下而引起的绩效偏差；第Ⅱ类绩效损失则面向公共政策公共价值层面，主要是指在政策制定与执行过程中由于偏离公众需求而导致公共价值缺失进而引起的绩效损耗。在明确两类绩效损失的基础上，借助“类型—流程”矩阵分析工具与访谈资料等，从政策过程维度对公共政策绩效损失的生成机理进行阐释与验证。

1.第I类绩效损失的影响因素与生成机理

（1）议程设置

政策议程设置是指社会问题被认定为政策问题，并被纳入决策机构的议事日程或行动计划的过程[13]。而政策制定者的注意力则构成了影响公共政策议程设置的重要变量[14]。由于决策者受理性限度的影响，当其面对纷繁复杂的决策信息时，往往不能考虑所有备选方案，也无法准确计算任一方案所带来的收益，故而决策者只能将注意力聚焦于某些备选方案上进行重点筛选[15]，由此被决策者重点关注或考虑的备选方案、政策目标以及最终结果被提上议事日程。实际上，在此次农业水价综合改革政策实施伊始，由于受到“压力型体制”政策环境的影响，G 省水利厅向各试点县区水务局及各相关单位以“政治任务”名义下达绩效任务，当各试点县区在面对这种压力时，政府内部决策者的注意力自然首先放在“完成任务”这一绩效目标上，故而议程设置过程中往往会排除追求极致、包含公共需求但难以快速实现的政策目标，尽量将能够服务于“完成任务”的议案进行讨论并进行议程设置。在实地调研与访谈中，县农业水价综合改革办公室工作人员和乡镇干部都言及此事：“这是中央下达下来的硬性任务，你不做，或者做不好，到时候人家来验收或者考核的时候，这是要被问责的。”（访谈资料20171120-GT-06）“我们之前的乡镇考核有三个乡镇是被一票否决，2014、2015 和2016 年，是每年都要考核，18 个乡镇都有一个倒数第一，分管领导和主要领导在提拔任用的时候就不予考虑，只要是排名末位的就否决。”（访谈资料20171103-MQ-03）

另外，如果下级政府官员要在政治晋升等方面取得相对优势，一般就会将行动方案都聚焦于自上而下的考核指标上，整合政府内部资源展开绩效竞赛。同时，这种自上而下的绩效考核无形中也会对政府部门形成一种有效约束，驱使政府部门尽快完成绩效考核目标以获得上级政府的认可与肯定[15]。在类似“双重激励”驱动下，政府决策者往往在议程设置过程中尽可能将凸显个人政绩的需要置于公民诉求之上，促使政策议程设置出现“扭曲”现象，进而导致一些“形象工程”“政绩工程”相继出现。也正是在这样一个背景之下，尚存在论证不充分、设计不合理、管理不完善等问题的农业水价综合改革政策仓促上马。在调研中部分水务局负责人便直言：“各级政府也有自己的政绩目标、政绩要求的。而实际上，政府诉求的东西和民众诉求的东西是有差距的，这样的话，在改革开始的时候，我们需要考虑的因素就很多，不是那么简简单单就把决策做好了的。”（访谈资料20171112-LZ-01）

可见，在农业水价综合改革政策的议程设置阶段，政府官员的注意力更多聚焦于“政治使命”和“政绩目标”，较少关注如何能使该政策做到因地制宜、量体裁衣，而这很有可能已经使得该政策的实际产出与预期目标出现偏差，为后续在政策制定与政策执行环节中绩效损失的生成埋下伏笔。

（2）政策制定

个体是有限理性的，往往受到知识水平、信息水平、计算能力、认知范围、不确定性等的限制和约束[16]，使政策制定者无法保证能够收集到准确、全面的决策信息，也难以考虑所有的可选方案，导致行为者的决策无法获得古典经济学所谓的最大收益，转而采取满意原则进行决策。由此可知，政策信息的不完备或者信息失真已成为政策制定无法实现帕累托最优的首要制约因素。在本案例中，由于政策信息损失继而导致政策制定环节产生绩效损失的机理主要体现在：该政策治理绩效实现的动力机制在于“高位推动”，国家层面制定并出台《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（以下简称《意见》），经由省、市、县（区）各级政府层层落实。在国家治理场域中，顶层设计往往具有内容宏观性、表达模糊性和政策目标普遍性等特征[17]。但国家层面的顶层设计最终是要落实到具体的微观场域中，而这一落实过程实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程。《意见》从国务院到G 省水利厅，再到各市、县（区），层层下发，逐级落实，而政策信息在这个较为漫长的层级链条上传输过程中，一方面，由于多层级的信息传导，必然会出现信息遗漏、信息失真、信息损失等问题，导致该项政策在地方层面变得“残缺不全”；另一方面，由于各级基层官员工作经验、价值取向、主观偏好等不一致，加之各地区实际情况差异性大、复杂度高，故在政策解读过程中必然出现偏差，使得基层制定的具体实施方案与国家顶层设计大相径庭，致使该政策的改革目标和良善意图无法精准还原，绩效损失问题相继出现。在访谈中部分乡镇领导干部和灌区负责人坦言：“政策层面制定的时候想的是好的，但是到了下面的时候，和老百姓打交道的时候这复杂着呢，这不是说的那么简单。”（访谈资料20171017-BY-03）“精准补贴和节水奖励有什么区别？含义我们也具体搞不清楚，精准补贴具体精准到什么程度我们也没有个尺度，也没办法把握，只能以节水奖励的名义下发。精准补贴的范围理解不了。”（访谈资料20171008-ML-02）

（3）政策执行

政策执行是政策过程的核心，一项政策成功与否，更多取决于政策执行的有效性和彻底性。对于农业水价综合改革政策执行而言，广泛存在诸如精准补贴与节水奖励机制落实不到位、水费上调工作难以开展、水权分配与交易落实不到位、水价改革机制落实不到位等多种问题。这些问题的存在使得该项政策结果无法完全凸显出来，政策效果大打折扣，进而导致政策执行环节出现绩效损失现象。

第一，在精准补贴与节水奖励机制落实方面，各试点县区虽根据本区域内种植特点与用水情况制定了精准补贴与节水奖励方案，但是并未真正落实。试点县区只是将其当作政策实施硬性指标中的一项，目前多是停留在文件层面。访谈中，灌区负责人也说：“政策没啥问题，主要是执行的问题，贵在落实。我去其他县认真学习考察过，说精准补贴和节水奖励都执行了的都是假话。”（访谈资料20170914-YC-02）当地农户也普遍反映道：“奖补政策有是有，但是没有落实下来。”（访谈资料20171018-BY-05）

第二，农业水价改革政策实施以后，G省10个试点县区按照国家文件规定全部上调了水价，水价上调以后带来的直接影响就是增加了水费收取工作的难度。拒绝缴纳水费的农户比例较之以前骤然上升。而在这种激烈矛盾之下，大部分试点县区出于社会稳定等方面的考虑，被迫放缓改革速度，水价上调也成了一句空话。对此，部分灌区负责人也很无奈地谈道：“老百姓就不交，你就是去十遍八遍人家就是不交。”（访谈资料20171115-MQ-02）“涨价这个农民不太接受，我们也害怕上访之类的，总体进度也比较缓慢。尽管上面催得紧，但是到了我们下面还是慢下来了。”（访谈资料20171204-JT-02）

第三，由于前期政策的模糊性与现实情境的复杂性，水权分配与确认工作一直处于悬空状态。诚如当地一位水务局负责人所言：“由于本区域内农作物种植种类复杂，实际种植的面积没有确权依据，造成水权没法落实认定。”（访谈资料20171014-GZ-01）同时，现实中定额分配的水量一般都是小于实际需求的水量，农灌用水紧张，因此没有节约出来的水量以供交易，水权交易平台有建立无运用，没有发挥作用。“用不完可以交易，但是实际中没有交易的，给多少就用多少，因此他没什么可交易的。”（访谈资料20170910-YZ-04）

第四，水价改革机制建设是该政策得以持续的关键点，也是农业水价综合改革政策实施的终极目标之一。但试点县区均存在水价形成机制落实不到位的问题，严重影响政策的真实绩效。在访谈中，县区水务局负责人和灌区负责人都说：“比如说分档水价，说做得好，工业水能行，农业你怎么行，说是高耗水作物，但是这个高耗水你怎么定义？怎么分？你有依据吗？农户要你把国家的政策规定拿出来，不然根本不认账。”（访谈资料20170914-YC-01）“水权改革还没有落实，缺乏必需的定额基数，只能一步一步核实。”（访谈资料20171121-GT-02）

（4）政策评估

政策评估要求对政策给社会带来的实际变化加以测评。一般来讲，公共部门也会就某项公共政策开展部门自评，但这种经过“加工制作”的自评往往不会有太多实质性内容[18]，公共部门的绩效评估也因此常常会面临诸如“数字悬浮”“形式主义”等困境。这种评估偏差在造成公共部门实际绩效被扭曲异化的同时，也在很大程度上制约了绩效结果与绩效改进之间的有效关联互动，导致公共政策绩效的可持续改进动力缺失。在本案例中，评估偏差的出现是由多方面因素引起的。首先，评估数据难以保证全面性、客观性。本次评估数据采集以“自我举证”方式为主，主要是由试点县区相关政府部门为评估小组提供评估数据。在评估过程中，各试点县区负责机构由于考虑到此次评估结果可能会对他们以后的资源分配等关键性决策产生重大影响，因此水务管理部门尽可能选择了一些成效较好的事项开展评估，导致部分关键评估信息难以收集。评估过程中出现信息不对称的状况，一定程度上影响了真实的绩效结果显现。其次，评估指标体系开发的科学性有限。一方面，由于时间、人力等资源要素和外部因素的限制，本次政策绩效评估开发的指标体系仍有部分缺陷，尤其是在“结果导向”的理念驱动下，我们常常将纷繁复杂的政府活动简化为数量有限的核心指标，以此代表评估总体。然而，这种将“代表性指标”替代“政府全部工作”的指标体系设计方法，往往不能反映公众真实的绩效诉求。另一方面，各级政府部门的价值偏好在指标体系中的添加，产生了部分评估“噪音”，使得本次绩效评估指标体系并不能完全以公民诉求偏好为导向，导致民众对此次评估热情不高，满意度明显下降。最后，评估的结果未能得到充分利用。绩效评价最重要的一个作用，实质上是通过获得的绩效信息来改善后续的政策，也就是说，公共部门绩效信息的使用程度是决定该部门政策改善情况的一个重要因素。但从目前来看，G省水利部门对此次评估绩效信息的使用程度依然很低，这既与我国政治性、制度性因素有关系，也受到具体公共部门的价值偏好和利益取向的影响。因此，本次农业水价改革政策绩效评估信息，并没有很好地被应用，这也造成了政策绩效不彰，进而成为绩效损失的一个影响因素。

基于对以上各政策环节的分析发现，第I类绩效损失的生成贯穿于公共政策的议程设置、政策制定、政策执行与政策评估的整个政策过程，而在每个环节则又存在不同的主导诱发因素，主要包括注意力偏移、信息失真、执行乏力和评估偏差等，最终呈现出的绩效损失实际上是各环节和因素叠加的结果。

2.第Ⅱ类绩效损失的影响因素与生成机理

在政策过程中，议程设置、政策选择与政策执行是一个公共部门、市场主体、社会主体和大众传媒等不同行动者不断互动与强化的过程，具有典型的社会建构特征[19]。在这一过程中，来源于公民诉求和民众偏好的社会基本价值经识别、选择和判断而聚合为基本公共价值，进而对绩效结果产生要求，引导并约束一般行政过程[20]，即要求政府部门首先应充分考虑公民的需求是什么以及需求的程度如何，然后再确定其工作重点，以此来提高政府工作目标与公民需求的契合度。换言之，公共政策可以通过公共价值的承载与多元主体参与互动的实现来创造“正确的绩效”，减少第Ⅱ类绩效损失。因此，社会价值建构是减少此类绩效损失的核心条件[9]。而对于G 省农业水价综合改革政策来讲，也正由于缺乏了社会价值建构这一过程，导致公共政策的价值偏离与绩效损失的产生。从整个政策过程来看，政府主管部门与主要负责人并没有进行充分的社会调研与民意采集，也没有为社会参与提供相应的制度安排、交流平台与反馈渠道等，社会调研、公民参与、部门联动、对话机制等必备要素缺失。因此，农户、社会公众、媒体等多元主体未能及时、深入地参与到整个政策过程之中，从而没有成为确定政策用途的参与者和政策的最终受益者，而只沦为该项政策绩效损失的见证者。在实地调研中，某县主管农业的副县长直言不讳地说道：“哪里会有什么详细调研、听证会之类的，我们只从上级主管部门拿文件，他们出什么文件我们就怎么实施，各个灌区都是一样的。”（访谈资料20171128-JY-02）在这种情景之下，该项公共政策的绩效生成反而成为一种偶然，而绩效损失的出现则成为一种必然。

3.绩效损失生成的调节机制：经济发展水平与自然区位要素的“放大效应”

在定量研究中，调节机制主要用于解释变量X何时影响、如何影响结果Y[21]。关于绩效损失的既有研究成果更多只是单纯地对其产生的影响因素进行归纳分析，最后总结出各个影响因素与绩效损失之间的简单线性因果函数。但是从本案例出发，我们发现，绩效损失的生成机理并非完全符合以往的线性逻辑，仅表现为自变量与因变量之间的简单对应关系，而是在绩效损失生成过程中还存在一种调节机制。当然，这里所谓的“调节机制”并非指传统定量研究中严格意义上的调节效应，此处更多只是借用定量研究中调节机制的思路，阐释经济发展水平与自然区位要素对农业水价综合改革政策绩效损失水平的“放大效应”。具体而言，G 省由于自身经济发展水平较低，县区政府财政能力有限，导致地方政府对农业水价综合改革政策的支持力度大大减弱，政策执行难度显著提升。同时，由于G省区域差异明显，各区域间情况复杂，且自然条件苛刻，使得G省农业水价综合改革的政策落地难度系数显著增大，进一步加剧了政策实施的困难。地区经济发展水平与自然区位条件这两个因素，通过与政策制定和政策执行中的绩效损失诱发因素耦合互动，最终对农业水价综合改革政策绩效损失水平产生一种“放大效应”，加深了农业水价综合改革政策绩效损失的程度。

（1）经济发展水平

农业水价综合改革政策的开展和实施与改革地区的经济发展水平密切相关。《2018年G省国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年G省一般公共预算收入为870.8亿元，全省一般公共预算支出为3773.8亿元，收支缺口明显，相应的对农业水价综合改革的资金支持能力也较弱。虽然本次农业水价综合改革的大部分资金均来源于中央的转移支付，但文件同时规定，本次改革需要地方政府尤其是试点县区配套相应的资金，而G 省农业水价综合改革的试点县区均为农业县，地方财政能力窘迫，“吃饭财政”现象普遍存在，很大程度上无法对改革实施提供财力上的支持。在访谈中，当地财政局负责人声称：“上面的文件规定，试点县区要配套一部分资金，补充现在的资金缺口。但我们是农业县，基本上就是‘吃饭财政’，根本拿不出那么多钱来，所以改革推进的难度还是比较大，速度也很慢。”（访谈资料20171014-GT-08）这一客观因素在一定程度上加剧了试点县区工程进度缓慢、设施配套不完善、农民怨声载道等现象。县区水务局负责人也称：“我们这儿到目前为止还是有一部分末级渠系没有修好，因为没钱了。实际上前期一部分渠道维修主要靠的还是整合了‘一事一议’和扶贫的资金。”（访谈资料20171017-BY-01）

（2）自然区位要素

受自然区位要素的影响，G省将试点县区的灌区类型分为西部自流灌区、中部提水灌区和东南部补充灌区，三类灌区具有不同的自然条件、水资源禀赋与灌溉需求，因此改革措施带来的影响作用各不相同。如中部提水灌区因扬程较高，水资源成本增加，农户普遍反映水电费均超出承受范围，压力较大，无法负担。而东南部补充灌区的农业灌溉以地表水为主，因靠近黄河，水资源相对丰富，因此并未使当地农户形成节水意识，也导致水费收取难度增加。访谈中，一位灌区负责人抱怨道：“由于我们县就在黄河边上，所以自始至终就不太缺水，农户节水意识也很差。更要紧的是，你要进行水价改革，农户人家自己去黄河边取水浇地了，到头来人家说又没用水，凭什么交水费？说到底，政策还是没有发挥作用。”（访谈资料20170910-YZ-04）

此外，G省区域内气候差异明显，入冬早，气温低，这样的气候特点给农业水价综合改革政策的实施带来了一定程度的影响。第一，每年的施工期较短。农业水价综合改革要求对农田水利设施、灌排渠系等进行改造与扩建，这就要求施工期与灌溉期必须交错进行，不能耽误农户的灌溉用水。加之冬季漫长，气温下降之后，浇筑混凝土无法达到施工标准，为保障工程质量，就必须停工。在调研中，农业水价综合改革办公室的工作人员和水利工程办公室的负责人都言及此事：“每年11月15号左右以后就不干了，主要是混凝土就冻住了。”（访谈资料20171013-GZ-01）“关键问题就是在建设时间上，只能抓两个时期，一个是冬灌之前，再一个是春灌之前这两个时期，其他都是灌溉期，间隙只能施工5到6天，所以这个施工期是相当紧张的。”（访谈资料20171205-JT-07）第二，施工中的用水计量设施运行不稳。按照《意见》要求，新建、改造水利工程要同步建设计量设施，目前的计量设施以智能水表与超声波水表为主，这两种设备对外部环境要求较高，尤其在夏季，温度过高会导致设备运行不良，出现跳闸等问题。而夏季一般是灌溉用水的高峰期，计量设施出现问题既耽误农灌用水，又增加维修成本，因此导致农户产生抱怨情绪，最终影响对政策改革的客观认知与评价。

四、总结与讨论

绩效损失与绩效目标为公共政策绩效的“一体两面”，对绩效损失的分析目的根本上还是要解决“何以提升绩效”这一核心问题，这也是对绩效内涵再认识的回归[10]。本文将G省农业水价综合改革政策作为分析对象，从议程设置、政策制定、政策执行和政策评估这一政策过程出发，对两类绩效损失生成的影响因素和机理进行了归纳分析（见图3）。

（一）公共政策绩效损失是政策过程中各环节绩效损失的一个叠加结果

基于案例可以发现，在整个政策过程中，从议程设置、政策制定到政策执行和政策评估，实质上每个政策阶段都包含着绩效损失产生的影响因子，这也致使每个政策环节都产生了绩效损失现象，而且每一个环节损失的产生原因也不尽相同，这在第Ⅰ类绩效损失中体现得尤为明显。而最终呈现的绩效损失，正如前面“类型—流程”矩阵中所呈现的，是政策过程中不同环节的各个要素导致的绩效损失的叠加结果。这一分析视角的提出，一方面能够从不同环节来审视政策绩效产生的有效性问题，为判断与分析公共政策失败与否和失败程度提供一种更为深刻的视角；另一方面也有助于比较实践中不同层次、不同过程中绩效损失的程度和产生原因，为进一步构建科学、可行的公共政策改进方案和治理路径提供理论依据与工具支撑。

（二）社会价值建构不足是导致政策绩效损失的逻辑起点，而注意力偏移、信息失真、执行乏力和评估偏差则是公共政策绩效损失的主要成因

在这两类绩效损失中，第Ⅱ类绩效损失的产生主要是由于在政策制定阶段多元主体参与缺失，继而导致在政策制定过程中社会价值建构不足，最终未能体现“公共性”而出现绩效损失。基于公共价值的政府绩效治理理论认为，在复杂和不确定条件下的绩效需要多主体合作生产[22]。然而在案例中，多元利益主体的有效参与和协同合作并未实现，导致在政策制定、执行与评估过程中监督、激励机制缺失走样，为地方政府重新定义政策目标与绩效结果提供了一个模糊地带与微调空间，使地方政府更加倾向从“政治路径”出发，将目光更多聚焦于项目建设本身而非政策的实际效果与真实产出，进而在政策制定与执行过程中出现注意力偏移、信息失真、执行乏力和评估偏差等现象，最终导致第I 类绩效损失出现。可见，多元利益主体参与缺失继而导致社会价值建构不足，既是主导第Ⅱ类绩效损失生成的核心要素，也是导致公共政策整体绩效损失的逻辑起点；而注意力偏移、信息失真、执行乏力和评估偏差则成为公共政策绩效损失的主要致因，同时也主导第I类绩效损失生成。实质上，我们从本案例中也可以发现，两类绩效损失虽然存在类型学上的划分，但其生成过程并非截然分离，二者是在公共政策组织管理系统和公共价值建构系统中交互形成的，其公共价值因素与组织管理因素相互影响，共同作用于整体绩效损失的生成。

（三）经济发展水平和自然区位因素对公共政策绩效损失产生“放大效应”

通过案例分析发现，在绩效损失的生成过程中，经济发展水平和自然区位因素通过与其他绩效损失成因耦合、互动，进而对该政策整体绩效损失水平产生一种“放大效应”。事实上，“社会事件并不是简单展现在我们眼前，完整地显示其固有的意义和内涵”[23]。所以，我们必须从这些复杂的社会政治现象中，借助理论工具提炼出其内在的因果链条，从而帮助人们达到认识并控制社会政治现象的目的。但由于社会事实的客观存在，也使得从中归纳凝练的因果关系常常趋向于多重复合路径[24]。本文亦遵循多元复合因果关系的分析路径，深入考察G 省经济发展水平和自然区位要素与农业水价综合改革政策绩效损失之间的内在机理与逻辑关系，概括总结经济发展水平和自然区位因素对公共政策绩效损失的调节机制，即G省相对而言较低的经济发展水平和差异较大的自然区位条件，与政策过程中的其他绩效损失诱发因素耦合互动，进而在一定程度上加剧了农业水价综合改革政策的绩效损失水平，使得该项政策绩效损失程度相对更加明显。由此推论，对于G省和其他相类似的省份而言，未来在公共政策绩效损失矫正过程中，不但要在制度改进、机制优化与管理创新方面下足功夫，还要在区域经济发展方面做好长远的战略规划，并尝试构建不同区域分类施策的政策模式与策略，如此才能真正找到长期以来导致地方政府政策失败突出问题的解决之道。

图3 G省农业水价综合改革政策绩效损失生成机理图

不可否认，本文选择的研究案例虽具有典型性，但不免失之于简，在今后的研究中应进一步扩大政策范围，涵盖基本的政策类型，以期提高理论模型的科学性、完整性与合理性。另外，本文主要利用案例研究方法探究了公共政策绩效损失的主要成因与生成机理，未来则需要进一步明确影响绩效损失水平的测量变量，科学开发评估指标，尝试通过开展基于大规模数据调查的定量研究明确绩效损失形成的关键区域，以期能够提出更具针对性和操作性的绩效损失矫正策略与治理路径。