养老产业政策体系及其协调性——基于政策文本的量化分析

□封铁英 南 妍

(西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安710049)

在我国不断加剧的老龄化背景下，面对家庭结构日益小型化、国家财政资金有限、社区居家养老体系有待完善等多重现实困境，以家庭、社会为支撑的养老模式体系已难以满足当前社会多样化、个性化的养老服务需求[1]。发展养老产业可提供符合老人偏好的产品和服务，提高养老产品和服务的生产效率，节减政府开支，由此已成为我国应对老龄化、提升老年人生活质量的国家战略。养老产业是由上下游不同环节的企业组成的专门以市场为导向、以老年群体为目标客户的经济群体，包括所有有关老年人物质和精神需求以及其他特殊需求的商品生产和服务提供者。养老产业政策是国家政府部门为实现养老产业良性发展目标而制定的需要遵循的行动原则、部署的主要任务、实行的工作方式，以及采取的具体措施的总和。养老产业政策是养老政策的重要组成部分，不仅关系着我国日益增长的老年人群体的生活品质与幸福指数，而且决定着国家与社会的稳定[4]。养老产业政策是老年产品与服务企业确立自身发展目标和市场定位的重要依据，对养老产业的发展具有引领作用。科学有效的养老产业政策是实现养老产业发展的重要保障，养老产业政策的科学有效性集中体现在政策体系的完善性、协调性及优化性等方面[3]。因此，现阶段，学术界亟须加强对我国养老产业政策体系分析框架的研究，以便为其发展及完善提供优化调整方向。

一、文献回顾

已有研究对养老产业实践发展的关注较多，多集中于对养老产业不同模式的探索[4-5]，养老产业发展的推进路径研究[6-7]等，而对养老产业政策的研究较少。王明华等对我国养老产业发展的政策导向进行了分析[8]，付舒、杨复卫等从政策工具视角研究支持养老产业发展的政策选择与调试问题[9-10]，汤丁、杨燕英从养老产业发展的配套政策角度探索了金融政策、财税政策对养老服务产业的推动作用[11-12]。胡宪等人对养老服务业政策进行了研究[13]。养老产业政策的研究方法以规范研究法为主，政策文本的量化分析极少。韩艳等人以养老服务政策文本为分析对象，从不同角度对养老服务政策的演进路径与方向进行了分析[14]。

综上，从研究对象、研究内容与研究方法角度来观察，几乎没有应用政策文本分析方法对养老产业政策体系及其协调性进行的系统研究。文本分析方法可将政策文字内容可视化，定量分析政策的深层次含义，已被广泛应用于科技政策、创新政策和环境政策等领域[15-17]。该方法支持大量的文本内容分析，有助于降低定性研究的主观性和不确定性，实现对文本“质”的更深刻、更精确理解[18]。运用这一方法对养老产业政策进行研究，有助于更好地理解政策内容与政策体系，为决策者设计合理与完善的政策提供支撑，以及为养老产业发展目标的实现奠定基础。

本文以国家级、省级、市级出台的现行养老产业政策文本为基础，从不同层级政策要素中的政策发展历程、政策主体、政策效力、政策专项性、政策内容纵横交织等角度，建立养老产业政策协调性分析框架，对选入案例的省（市）养老产业政策体系协调性进行综合评价，剖析政策体系横向、纵向上的不协调问题，提出政策体系完善的可行方案，以期为我国养老产业政策体系的完善和优化提供决策参考。

二、养老产业政策协调性框架

政策协调是通过政策系统各部分一致运作以达到特定目的[19]，包括纵向协调和横向协调。前者指的是不同级别的政府之间的协调，后者指的是在同一治理级别上协调行动者或机构之间的活动。养老产业政策体系的协调性指不同养老产业政策子体系之间相互联系、相互协调的关系，表现为国家与地方养老产业政策的协调，以及同一层级政策体系内部要素的协调，具体包括政策发展历程、制定主体、专项与非专项政策、政策效力、政策内容的协调等。完整的养老产业政策体系包括国家与地方养老产业子体系，同一层级的政策子体系又可从不同角度划分为不同类型（如图1 所示）。

从层级角度分析，我国政策制定具有“高层驱动、行政主导、央地互动”的特征[20]，国家与地方政策是相互联系的，地方政府部门在国家级政策的引导下进行具体政策的制定与调整。在时间上，地方相关部门紧跟国家脚步，及时制定政策，引导与指导本地区养老产业发展。在主体上，地方政策制定主体与国家政策制定主体具有承接性，养老产业政策的核心主体包括人民政府、民政部门及发改部门，协作主体有财政部门、卫生与健康部门及市场监管（含原工商、食药监、质量监督等部门的全部或部分职责）部门等。为了保障国家级养老产业政策中明确的各主体责任能在地方级政府部门得以承接，政策发文主体在层级上必须保持协调。在政策效力上，各层级在保持高、中、低不同强制性政策比例协调的基础上，还应各有所侧重。国家、省级层面应保持一定比例的高、中强制性政策，以对基层相关政府部门有一定的约束力，使其能及时采取措施推动当地养老产业发展。在政策专项性与政策内容上，下级政策应深入贯彻上级政策的内涵，在政策体系结构与政策构成要素上与上一级保持一致，并依据本地区实际情况对养老产业发展的具体内容进行补充与拓展。

从构成要素角度分析，政策基本要素包括政策发展历程、政策制定主体、政策专项性、政策效力与政策内容。政策体系协调性指政策各组成要素及要素内部具有的动态平衡性，它是一种合理的比例关系以及功能之间的合理匹配，一种整体结构最优、功能最强的合理布局[21]。政策制定主体是政策体系的核心部分，养老产业政策制定主体的协调性决定了政策涉及的领域与职责分配是否全面与合理。养老产业发展涉及经济、民生、财政、基建等多个领域，其政策的运行必然涉及多部门、多机构之间的协调，因此，养老产业政策制定主体的协调性体现在政策不仅涉及人民政府、民政部门、发改部门等核心部门的单独行文，还涉及核心部门之间、核心部门与其他协作部门的联合发文。政策效力指政策对行为对象的约束力，该效力是在主体协同互动中实现的，其实现程度也随着协同互动的逐步升级而提高[22]。依据政策效力可将政策分为高约束力、中约束力与低约束力政策。本文借鉴姚海琳等的量化标准[23]，将政策效力分为三个等级：高强制性政策——法律、预决算、公告等，中强制性政策——条例、规定、规划、办法、章程、通报等，低强制性政策——意见、通知、报告等。政策效力与政策制定主体层级基本一致，不同层级的政府部门倾向制定不同效力类型的政策。在养老产业政策体系中，政策效力的协调体现在两个方面：一是不同政策制定主体要依据各自权责制定与其层级相符的政策；二是不同效力等级政策间要保持数量协调。政策内容指政策涉及的具体事项，政策内容的协调性须表现为事项上的互补性，即产业政策体系须包含产业政策发展的各方面。根据产业政策的功能可将政策内容划分为引导性政策、支持性政策和保障性政策[24]。基于此，养老产业政策从内容上可划分为养老产业引导性、支持性与保障性政策。引导性政策是为养老产业发展提出总体目标与要求的政策，如阶段目标导向、目标群体定位等；支持性政策是为养老产业发展提供社会经济支持的政策，如财政补贴、人才支持等；保障性政策是为养老产业发展提供良好环境的政策，如市场环境的改善、规则的确立等。三类政策分别为养老产业的发展确立了发展方向，提供核心条件，奠定实施基础，缺一不可。

三、养老产业政策体系及其协调性实证分析

（一）案例选择与数据来源

本章节通过选取典型案例，应用养老产业政策协调性分析框架，基本反映我国养老产业政策体系协调性现状。案例选择依据包括以下几个方面。第一，以全国31个省级行政区为样本框，选取老龄化程度居于中间位次的省级行政区，与该省级行政区中养老产业发展居中且养老产业政策完备的地级市，作为政策文件来源对象，以避免案例所反映的养老产业政策体系及其协调性现状的极好或极差情况。第二，所选省市已存在推进养老产业发展的实践，以验证养老产业政策内容的非形式化。第三，政策文件具有层级性，以分析政策体系的纵向协调。鉴于养老产业处于起步阶段，县级政策极少，且国家、省、市级政策体系已能说明养老产业政策体系特征，本文选择国家、省、市三级政策文本进行分析。

考虑陕西省及陕西省安康市的老龄化程度及养老产业特点①依据国家统计局2018年数据，陕西省老龄化程度居于全国省份的中间位次。此外，陕西省政府、民政、财政等部门紧跟国家政策，逐步开放养老市场，计划到2020年全面放开养老服务市场，促进健康、智慧、旅居等养老产业发展。至今，陕西已开展多场养老产业高峰论坛、多家企业成为国家养老产业试点企业。而安康市养老产业实践发展居于陕西省中等水平（依据调研访谈数据），形成了独特的模式。且该市养老产业政策数量居于陕西省市级政策数量首位。，本文以陕西省及其省内安康市为例，从纵向维度上分析国家、省与市级养老产业政策文本的特征；在横向维度上从政策发展历程、发文主体、政策效力、政策专项性与政策内容等方面描述养老产业政策特征，进而探究我国养老产业政策体系的协调性。

政策文本来源于2006—2018 年国家、陕西省及其安康市（以下简称“国家、省、市”）各部门颁布的养老产业政策文献②依据有关学者的定义，政策有广义与狭义之分，广义的政策含义包括法律。例如张金马（1992）指出政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等；郝模（2005）认为政策是为达到一定目的，各种组织（包括国际社会、国家、政党、部门）在特定时期用以规范或指导人们行动的一系列法律、法规、条例、措施等的总称；丁煌（2002）将政策定义为：政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期，为达到一定的目标，经过一定的合法程序而制定的行动方案和行为依据。参见：张金马.政策科学导论[M].北京:中国人民大学出版社,1992；郝模.卫生政策学[M].北京:人民卫生出版社,2005；丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析[M].北京:人民出版社,2002。就本文而言，为最大程度保障研究的实用性，采用的是广义的政策含义，包括法律。，运用“网络爬虫”与人工检索，从人民政府、民政部门、发改委等部门的官方网站收集公开发布的养老产业政策文件。为保证政策搜集的全面性，根据两项原则对政策进行筛选。首先，搜集以“养老产业”为标题式关键词的政策，正文中包含养老产业发展实质内容的政策也在搜集范围之内。如《陕西省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》虽是关于旅游业的专项政策，但文件中出现“结合养老服务业、健康服务业发展，积极开发多层次、多样化的老年人休闲养生度假产品，推动形成专业化的老年旅游服务品牌”等促进养老产业发展的实质内容，故本文也将其划分为养老产业的非专项政策；又如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，养老服务业主要涉及的是以市场方式供给的养老服务，因此也被纳入养老产业政策分析文本之中。其次，删除正文中虽出现“养老产业”关键词，但无实质内容的文本。本文共收集到129 份养老产业政策文献，包括公告、意见、通知等狭义法定公文形式，也包括讲话稿、决算等广义公文形式。

（二）研究方法

本研究采用文本内容分析方法，通过MAXQ⁃DA软件对养老产业政策文本内容进行系统解构、归类，提炼出能反映主题本质、且可以计量的政策维度进行数据统计，并基于定量结果解释养老产业政策体系构成，分析其协调性。养老产业政策文本分析的具体步骤为：首先，运用爬虫软件与人工选取的方法从政府网站抽取与养老产业相关的所有政策文本，分为国家级政策文件组群、省级政策文件组群及市级政策文件组群，并对每一个政策文本进行编码（见表1）；其次，提炼出与研究主题相关的政策条目进行整理、汇总、命名，形成编码手册与能体现研究主题的维度（见表2）；再次，对剩余的政策文本主题进行编码和计量时，对于新出现的政策主题及时增列编码，更新政策主题编码；最后，基于样本政策文本主题进行信度和效度分析，开展政策计量研究。

表1 养老产业政策文本分析单元部分编码

（三）政策文本编码

表1中，对全部政策文本编码，如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》编码为3；对单项政策文本内容进行逐条编码，如编码为3的文件中，第15个含有一定意义的语句编码为3-15。

表2中，提炼出与研究主题相关的政策条目进行整理、汇总、命名，形成一级编码，再对一级编码下的内容进行再次分类与编码，形成二级编码。本文依据研究内容提炼出5个一级编码，分别为发文时间、发文主体、文件属性、文件类型与文件主题。其中发文时间的二级编码以发文年份为名称；发文主体的二级编码为联合发文主体与单独发文主体，三级编码以具体发文主体为名称；文件属性编码含义为文件内容是否全部与养老产业有关，二级编码为专项养老产业政策与非专项养老产业政策，三级编码以政策实质内容为名称；文件类型依照强制性程度将编码分为高强制性政策、中强制性政策及低强制性政策三个二级编码，三级编码以法定公文类型为名称；文件主题是对政策中涉及养老产业文段主要内容的概括，二级编码为引导性政策、支持性政策与保障性政策，三级编码以政策文段表述的核心意思为名称。

（四）政策文本基本信息分析

1996—2018 年，我国制定国家级养老产业政策30 份，陕西省制定养老产业政策46 份，安康市制定养老产业政策53 份。其中，1996—2013 年政策数量较少，每年不超过4 份，2014—2016 年发文数量逐年大幅增加，分别为12份、29份和35份，并达到顶峰，2017—2018年发文数量有小幅下降，分别为28 份和11 份。1996 年，我国颁布《中华人民共和国老年人权益保护法》，为我国养老事业与养老产业的发展奠定了基础。而养老产业政策实际发展起始时间为2006 年，国务院办公厅在当年转发的《全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见》中明确提出，要“促进老年服务业加快发展......促进老年用品市场开发。制定鼓励措施，引导企业开发、生产老年人特殊用品，促进老年用品市场发展，满足老年人的多方面需求”，这成为各地方养老产业发展的指导思想。

（五）养老产业政策协调性分析

本文通过政策发展历程、政策主体、政策效力、政策专项性与政策内容五个维度对养老产业政策体系进行分析，五个维度分别对应的政策文本编码依次为发文时间、发文主体、文件属性、文件类型与文件主题（见表3）。对国家、省、市级政策的综合分析表明，我国养老产业政策体系处于不断完善与发展中，总体上较为协调。纵向维度上，三级政策之间关系紧密，横向维度上政策各要素较为完备。但是，仍然在纵向、横向的双维度中存在着不协调因素。

1.纵向协调性分析

我国养老产业政策体系的纵向协调性存在明显差异。省、市级部门能根据国家养老产业政策导向，积极制定本地区养老产业政策，对于养老产业发展具有促进作用。政策构成要素能与国家养老产业政策保持一致，不同类型政策数量与占比符合本层级权责特征，比例关系比较协调。但政策发展的历程、政策效力、政策专业性与政策内容等还存在不同程度的不协调问题。

表2 政策文本内容编码

表3 养老产业政策量化维度及衡量指标

从政策发展历程看，我国养老产业政策体系纵向时间分布较为协调，国家、省、市级养老产业政策的发布与实施时间基本一致，地方能紧跟国家养老产业政策导向，积极响应上级政策要求，依据本地区实际情况制定相应细化的养老产业政策。

从政策效力来看，国家层面的高、中强制性政策极少，省级层面以低强制性政策为主（见表4）。高、中强制性政策缺乏的局面，不利于利用政策效力执行国家养老产业政策。

从政策专项性来看，对于发文主体，国家层面的养老产业政策制定主体构成较为合理，单独发文中既涉及宏观指导性部门，也涉及专业部门，联合发文主体几乎涵盖了与养老产业相关的所有其他协助主体，如财政部、人力资源和社会保障部等。国家级养老产业发文主体合作网络呈现“中心—边缘”结构（如图2所示），财政部、民政部、全国老龄委办公室等部门居于网络中心，联系紧密；国资委、教育部、统计局等处于网络边缘，部门之间联系松散。但省、市级养老产业政策发文主体以单一的人民政府为主，难以体现政策主体的专业性与合作性。对于文件属性，国家级专项政策与非专项政策数量上比较协调（25∶5），但省、市级的政策绝大部分为非专项性养老产业政策，数量上比较失衡（4∶42和7∶46）。若以非专项性养老产业政策涉及的领域角度分析，省、市级与国家级养老产业政策基本一致，均涉及综合政务政策、金融政策与消费政策，这表明省、市级在制定相关政策时系以国家级政策为指导，且已经在其他政策中顾及发展养老产业的内容。

从政策内容来看，省、市级与国家级养老产业政策在构成上较为协调，各层级均包含引导性政策、支持性政策与保障性政策。通过对国家和省级养老产业政策主题词共现分析与聚类分析发现，国家级养老产业政策以引导性政策为主，主要内容涉及开放养老服务市场的目标、原则与主要任务。省级养老产业政策在把握中央政策导向的基础上更为具体化，并结合陕西省省情将开放养老服务市场定位为以健康养老为主要模式，促进养老产业与其他产业的融合。具体分析如下：

国家级养老产业政策14个高频主题词经过共词分析、聚类分析，形成了4个群组(如图3所示，刻度为12.5的纵线与图中树状横向线交叉的点为一个群组)。结合政策文本中的实质含义，4 个群组分别被解释为:开放养老服务市场的重点工作，以试点形式推动养老服务社会化，推动制定实施养老产业发展的引导性政策，鼓励金融企业设立养老产业专项债券。

陕西省省级养老产业政策的6 个高频主题词经过共词分析与聚类分析，形成了两个群组(如图4所示，刻度为12.5的纵线与图中树状横向线交叉的点为一个群组)。结合政策文本中的实质含义，两个群组分别被解释为:陕西省激发养老市场潜力的主要措施为发展养老金融与促进养老服务社会化；陕西省开放养老市场的主要措施为促进健康养老与旅游业、农业、体育等产业的融合，形成健康养老产业。

图2 国家级养老产业政策发文主体合作网络图

表4 养老产业政策效力数量分布

图3 国家级养老产业政策高频主题词聚类图

图4 陕西省养老产业政策高频主题词聚类图

2.横向协调性分析

我国养老产业政策体系横向协调性程度不高，主要体现在政策数量的时间分布、发文主体的合作性、政策效力的分布、政策专项性及政策内容等诸多方面。

由上文可知，2006—2013年，国家、省、市发文数量极少，政策的缺乏对这一时期养老产业发展产生了不利影响，导致养老产业没有方向性指引，难以在实践中获得突破性进展；2014—2017年，随着社会老龄化程度加深，国家出台一系列政策鼓励养老产业发展，推动效应明显；然而到2018 年，国家、省、市级养老产业政策制定数量急剧下降，弱化了这一阶段政策之间的衔接与配套，不利于进一步形成养老产业发展的制度合力。

就发文主体的合作性而言，部门联合发文与养老产业核心政府部门发文过少。养老产业政策的单独行文主体多于联合行文主体，前者占比90%，而后者中99%的联合行文主体属于国家级部门，省级部门无联合发文，市级部门只有1 项联合发文政策。联合发文主体的缺乏不利于养老产业相关部门之间的协调与合作。此外，发文主体中人民政府发文占总发文数的77%，其中省级政策发文主体全部为省政府，市级政策发文主体87%为市政府，与养老产业发展密切相关的部门等发文数量过少，如民政部门、发改委等。人民政府是国家、各级地方社会经济发展的综合性部门，其制定的养老产业政策具有宏观指导性，但缺乏专业部门制定的养老产业政策会使政策内容缺乏具体性与可操作性。例如，在《安康市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中，对养老服务业的发展仅限于从总体思路、发展目标和主要任务方面提出宏观性指导，没有进一步细化相关规定，政策精准性和可操作性不强（见表5）。

表5 国家、省、市三级养老产业政策发文主体分布

就政策效力的分布而言，总体上，低强制性养老产业政策占总文件数的83%，即使在省级层面，也没有高强制性政策，绝大多数政策仍为低强制性。现行养老产业政策中以通知、意见、讲话稿等低强制性类型居多，方案、规划等中强制性政策文件数量较少，法律法规、决定、批复等约束力强的政策或规范更是凤毛麟角（见表4）。低强制性政策对养老产业的发展方向具有一定指导作用，但同时政策的自由度高，可执行性低，对下级机关的约束力不足，政策效力较低。如意见一般是以总体要求和指导思想为主，政策效力有限。高强制性政策的缺乏会在一定程度上降低相关部门对发展养老产业的重视度，力度也不足以对企业和市场实施有效的规范。

就政策专项性而言，现行养老产业政策散见于其他领域中，如环境保护、土地管理、医疗卫生等。专项政策只占政策总数的28%，比例远远低于非专项政策。三个层面中只有国家养老产业专项政策数量较多，超过非专项政策，省、市层级的专项政策均较少（见表6）。在养老产业政策体系中，专项政策与非专项政策均不可或缺，专项政策由专业部门与专业人士制定，有较强的目标性、专业性和针对性，对养老产业发展能提供实质性的指导；非专项政策体现了养老产业发展与其他领域发展的关系，对养老产业与其他产业的共生发展、相关部门的合作提供政策基础。专项政策是养老产业发展的核心依据与指导，非专项政策是辅助性政策，专项政策的缺乏不利于指导养老产业政府主体与企业主体在实践中采取目标明确的措施。

就政策内容而言，养老产业不同类型政策之间，以及同类政策内部的内容协调程度均不高。不论是在总体上，还是在不同层级内，养老产业政策中保障性政策极少，占比只有4%，且政策内容均为养老产业的组织保障与人才保障，保障手段单一。政策内容的不协调还表现在：引导性、支持性和保障性政策的内部不协调，国家—省—市级养老产业政策的引导性内容60%以上均为“推动养老产业发展”，目标过于宏观，不利于相关部门与企业确立发展目标与明确市场定位，且缺乏政策体系完善化与科学化的目标；支持性政策中开放养老市场与促进产业融合方面占比较大，具体的人才支持、土地支持与财政支持占比过少。保障性政策的缺乏不利于营造养老产业发展的良好营商环境，阻碍养老产业的长远发展；政策内容内部不协调会在政策导向与执行中厚此薄彼，使养老产业各个方面的发展不平衡，导致其先天性“营养不良”（见表7）。

表6 养老产业专项政策与非专项政策分布

四、结论与建议

促进养老产业发展是我国应对老龄化的重要国家战略，养老产业政策是养老产业发展的基本保障。尤其是在养老产业发展的初级阶段，完善、协调的养老产业政策体系至关重要，这决定了养老产业布局的方式与企业发展养老产业的方向。本文以养老产业政策文本为研究对象，构建养老产业政策体系协调性分析框架，运用内容分析和描述性统计，对国家—省—市级的养老政策体系及其协调性进行研究。结果表明：我国养老产业政策在横向维度上与纵向维度上均存在不协调因素。

因此，为优化与完善养老产业政策体系，国家相关政府部门应基于统筹发展的视角，继续加强政策的宏观指导性，统筹各方利益，在指明养老产业政策发展方向的同时，增强中央与地方、区划内各地方间政策的协调性，使国家政策连续、稳定发展。省、市级相关政府部门应在准确把握国家层面养老产业政策内涵的基础上，加强政策的因地制宜性，并在政策制定主体、政策效力、政策专项性与政策内容上与国家级政策保持协调性。同时，各层级政策子体系内部也应保持要素与结构上的协调，具体建议如下：

（一）丰富养老产业政策类型与内容

完善的养老产业政策体系分为引导性、支持性和保障性政策，从政策效力上可分为高强制性、中强制性和低强制性政策，从政策专业性角度可分为专项与非专项养老产业政策。目前我国养老产业发展所需的保障性政策、高强制性政策和专项政策极其缺乏。同时各类型政策内部内容趋同，表现为：引导性政策以宏观目标导向为主，支持性政策以开放养老产业市场为主，保障性政策以组织设置与人才培养为主；高强制性政策中养老产业相关法律法规缺位；专项政策多局限在养老服务业方面。这些要素都不足以涵盖养老产业发展的各个环节，需进一步丰富养老产业政策的类型与内容，增加政策阶段目标、政策工具和相关部门责任分工、养老市场培育、养老产业链发展、养老服务人才培养、养老产业发展监督及养老产业发展评估等引导性、支持性、保障性政策的制定，加大养老产业法律法规、规章制度等高中强制性政策及养老产业金融政策、养老产业财政政策等专项政策的制定力度。

（二）优化养老产业政策体系结构

养老产业政策体系结构的合理性体现了政策体系的纵向协调，国家—省—市三级政策不是独立分裂的个体，三者是相互依赖相互联系的，没有国家级政策导向，省、市级政策会因为不符合国情与宏观政策环境而无法落实；没有省、市级政策的具体化和规范化，国家级政策会因为过于宏观和脱离基层实际而无法施行。当前我国的养老产业政策体系结构尚不完善，三层级养老产业政策在政策方向一致性、政策内容的互补性和因地制宜性方面还存在问题，需进一步加强上层政策宏观导向性内容与下层政策因地制宜操作性内容的结合，使养老产业政策既不会偏离政策目标，也不会因为过于空泛而不可操作。

（三）加强养老产业相关部门政策制定的合作

政策制定涉及多个政府和相关部门的合作与协同，各省、市级人民政府统领属地经济社会全方位的发展，引导养老产业发展的方向，发改委有权审批养老产业发展的项目，民政部门与老龄部门是了解养老市场需求与养老产业发展目标的最直接的部门。此外，从产业融合角度分析，环保、金融、旅游等部门也与养老产业的发展密不可分。加强养老产业相关部门在政策制定阶段的合作，有利于聚集与优化养老产业发展的相关资源，明确各部门的责任，协调部门间关系，为政策顺利执行奠定基础。研究表明，目前我国省、市级养老产业政策制定主体较为单一，联合发文极少，不利于养老产业在实践发展的探索中形成各部门合力。因此，应加大部门联合性养老产业政策的制定力度，实现政策制定部门源头式合作。