山东省水利工程建设质量监管模式现状及对策

王冬梅，张奎俊，李林娜

（山东省水利工程建设质量与安全中心，山东 济南 250014）

近两年，山东省开展了大规模的重点水利工程建设，投资规模1 300 多亿元。“十四五”时期，山东省积极贯彻新发展理念，水利建设任务将更加繁重，如何完善现有监管体系，补足监管上的短板，对提高工程建设质量具有重要意义。

1 山东水利工程监管体制现状

目前，水利工程建设管理体系实行项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合方式。另外推出了项目代建制、第三方检测制等。但在近几年，市场经济进一步开放，各参建方追求利益最大化的情况下，这种建管模式凸现出其先天不足。

1.1 建管体系上存在缺陷

1）参建单位内部监管缺失。在工程建设过程中，大多参建单位制定的各项制度缺乏针对性，可操作性不强，没有结合工程特点制定，没有落实责任和考核管理。

2）工程项目法人组建方式不合理。地方水行政主管部门即是水利工程项目的监管部门，又是项目法人的组建单位，造成建管与监管责任不清。

3）监理单位制度不健全。我国的监理制度起源于FIDIC 合同条款，规定工程师是独立公正的第三方机构，而我国的监理单位受业主委托进行工程监理，业主给付监理报酬，监理无法做到公正、无私，不能充分起到工程建设监督作用。

4）第三方检测责任不清。山东省大中型水利工程实行第三方检测制度。检测单位从委托方得到检测费用，检测单位不可能成为独立公正的第三方。委托方为了成本最小化、利润最大化，不可避免出现让检测单位出具虚假报告，应付上级检查现象。监理、承包商、检测与业主签订合同，成为法律意义上的合同关系。四方构成的利益结构发生扭曲，业主方的绝对强势局面，不可避免造成业主方权力寻租，其他参建方寻求利益最大化，致使监理单位的工程监督作用、检测单位实体检测数据的真实性大打折扣。

1.2 政府监督体系需进一步完善

1）专职监督机构设置有待完善。2018 年全省16 个市共计 137 县（区、市），仅济南、东营等 4 个市、济南章丘、平阴等10 个县（区、市）为地方编办成立的专职监督机构，其他市为临时兼职机构或没有设置监督机构。监督人员由主管部门或事业单位抽调，大多为兼职，市级专（兼）职人员320名，县级907 名。2020 年仅主汛期前需完成主体工程的重点水利工程项目1 643 个，监督机构的设置及人员的配置无法满足工程建设的需要，监督工作与水利发展总基调不匹配。

2）监督费用少，监督检测手段较单一。根据规定，自2009 年1 月1 日起，全国统一取消工程质量监督费、工程定额测定费。工程质量监督费用靠财政拨款，地方财政困难，监督工作难以深入开展，更无力委托有资质的检测机构对工程实体质量检测。质量监督机构无检测设备，施工现场一般采用回弹混凝土强度和量测工程外观尺寸等手段，检测的项目单一，无法全面评估工程实体质量，只能参照施工、监理或第三方检测单位的数据进行工程质量监督评估，工程质量结论核备缺乏权威性。

3）强制性监督机制有待健全。根据规定，政府对水利工程质量实行强制性监督，由水行政主管部门授权专职监督机构实施工程质量监督，只有授权监督检查的义务。监督机构并不具有处罚权，代表政府管理部门的工程质量监督、稽察及飞检等只能是保姆式的监督检查。没有进行行政处罚的监督检查不能形成倒逼机制，监督检查的效果不明显。

4）监督手续办理采用项目法人与监督机构签订监督书的形式。由此形成一种合同协议关系，即雇佣与被雇佣关系，未能更好的体现出政府对工程质量强制性监督的要求。

5）我国对企业实行资质管理制度。在计划经济时代，企业职工相对固定，管住企业就管住了职工，就能提高工程建设的质量。但在市场经济体制下，建筑活动的主体不是政府主导，而是以市场调节为主，建筑市场全面对外开放，勘察设计、施工、监理、检测等单位大量涌现，产业工人不固定，技术人员流动自由。特别是在人员不够的情况下，存在企业临时找挂靠人员进行资质年检的现象，不能反映出企业的真实情况。

2 质量监管新模式探索

2020 年，针对山东省水利工程建设的新形势、新任务、新要求，省建安中心申请1 428 万元资金采用公开招标的方式选定3 家省外监理单位对小清河防洪综合治理工程进行驻点监督、对全省重点水利工程进行巡查监督。同时采用从省水利专家库中抽取专家组成监督检查组完成检查30 多次，工程实体质量检测4 次。截至2020年11 月底，共发现工程建设不规范行为问题9 000 多个，进行实体检测90 多次，并对其问题纳入信用评价，对56 个参建单位挂红黄牌，并在全省建设管理会议上通报。通过采取责令整改、约谈等责任追究措施，督促参建单位及时整改，弥补质量安全管理不足，有力保障了工程建设质量与安全。经过多种方式的监督管理尝试，特别是购买社会服务解决了监督人员少、技术力量弱的问题，建立黄红牌制度对参建责任单位在全省通报，形成了震慑作用，取得了很好的效果。

实践证明新建管模式具有如下优点：一是基本消除现行水利工程建设体制存在的缺陷；二是缓解政府的监管压力，节省大量的财政开支；三是开创监理检测单位服务多元化；四是重新定位第三方检测单位，确保检测数据的权威性、公平性，真正为政府监督提供工程实体质量数据，能更好地把好工程质量最后的关口；五是监管模式更加合理。质量监督机构主要对质监单位进行监督，项目法人对社会服务质量进行评估，可以快速的反馈给质量监督机构，用于提高政府监管水平。同时、社会服务机构、项目法人、施工单位相互监督，层层落实监督责任，可以提升参建单位质量意识，严格履行合同约定，不同程度解决人员不到岗、责任心不强、检测水平低、服务质量差等问题。

3 水利工程质量监管对策

3.1 加强质量监督人才队伍建设

参照国内水利工程建设质量安全监督工作走在前列的省份，建立健全分层级的专职质量监督机构，并清晰合理的划分省级、地市级、区（县）级监督检查机构的职责。建立机构后，要及时充实专业技术力量，招聘具有水利工程建设经验及相关专业技术的人才，并定期组织行业教育培训，提高从业人员的专业技术水平、业务能力和整体素质。

3.2 理清监督清单、强化行政监督的地位

水行政主管部门在审批（备案）建设项目之初就应当明确项目主管机构，落实监督主体，开启强制性监督模式。水利工程建设质量监督实行备案制，不应由项目法人与质量安全监督机构签订监督书，奠定监督机构与项目法人的监督与被监督的关系，而非合同协议关系，强化政府对水利工程质量的强制性监督。

3.3 构建监督检查等三位一体的新机制

2020 年发现工程建设不规范行为问题，通过厅建设处纳入信用评价体系、挂黄红牌制度及全省通报等措施，倒逼参建单位完善内部管理制度，落实质量安全主体责任，取得了较好效果。但此种做法仅执行到重点水利工程主体工程完毕后，未形成长效机制。

工程建设监管机制应建立质量巡检、质量认定和质量问题处罚三位一体的监督检查新机制，监督机构对于监督发现的严重问题，应做好责任认定，厅专职执法机构予以处罚，形成倒逼机制，使其参建单位落实责任，完善工程建设管理体系，实行全面质量管理。

3.4 购买社会服务，搭建更加合理的监管体系

通过购买社会服务进行质量监督的探索，省级监督机构较好的解决了监督机构人员少，技术力量薄弱的问题，做到了全省水利工程质量安全监督巡查全覆盖、“项项到”，质量监督成效巨大。但购买社会服务费用巨大，费用使其各级政府财政难以支撑，虽然购买社会服务是政府监督的新形势、新趋势，也无法形成长效机制。

根据国内外的经验做法，对于政府投资的公益性水利工程，由水行政主管部门的财政机构计提工程项目造价中的监理费用及第三方检测费用，主管部门利用此项费用购买社会服务，择优选取质监公司和第三方检测机构对工程项目进行全过程监督。对于小型项目和监督服务期短的巡查监督，可以直接聘请有能力有资格的专家进行监督，开创个人执业资格的先例。

3.5 强化质量监督工作信息化建设

在大数据时代，在智能化、信息化背景下，建立质量安全监督平台，科学整合原有的、分散的各个业务平台系统，实现数据共享。在行业内部建立起各层级共享的动态数据库，完善从数据收集、处理、统计分析等各个过程的信息化程度，减少误差，进一步提高监督检查工作质量和工作效率。质量监督平台系统建立后，要强化信息化平台、系统的应用与推广，保证质量监管信息化工作有效开展、刚性执行，确保业务数据的动态化、科学化、规范化。