完善领导干部自然资源资产离任审计规定的探讨

李博英

2013年，党的十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境责任终身追究制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称规定）。2018年，領导干部自然资源资产离任审计规定在全国实施。规定是中国第一部专门对领导干部履行自然资源资产责任情况进行审计监督的规定，是我国对领导干部监督工作的制度创新，该规定的出台，标志着中国对领导干部履行自然资源和生态环境责任情况的审计监督走向制度化、规范化和科学化，标志着中国对领导干部监督的制度体系不断完善。该规定实施三年来，取得了丰硕的成果，特别是在规范领导干部正确行使自然资源资产管理权力、督促领导干部认真履行自然资源资产责任和促进生态文明战略的有效贯彻落实等方面发挥了重要的制度保障作用。但该规定在近年来的审计实践中仍存在部分需要进一步完善的问题。具体来说，主要包括以下四个方面：

一是审计的覆盖范围不够全面。领导干部自然资源资产离任审计的审计内容覆盖范围不够全面，达不到全面掌握了解领导干部履行自然资源和生态环境责任情况的要求。从目前我国的审计实践看，领导干部自然资源资产离任审计的审计更多的是关注自然资源和生态环境事件，对领导干部履行自然资源和生态环境责任情况关注不够。在审计实施过程中对现实发生的自然资源和生态环境事件关注的较多，对潜在和未来可能发生的自然资源和生态环境隐患关注的较少;对本部门、本单位自然资源和生态环境事件关注较多，对由于本部门、本单位原因造成其他部门、单位发生的自然资源和生态环境事件关注的较少;在审计对象的覆盖范围方面，一般情况下，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象主要是离任或即将离任的领导干部，对非离任的领导干部没有明确规定。尽管在实际操作层面，部分地区也把非离任的领导干部纳入领导干部自然资源资产离任审计对象，但在制度设计层面需要进一步完善。

二是责任界定问题没有能够较好的解决。领导干部自然资源资产离任审计规定实施过程中，关于领导干部在履行自然资源和生态环境责任方面应当承担的责任界定问题目前没有能够较好的解决，其主要原因是自然资源和生态环境具有公共产品属性，外部性较强，并且自然资源和生态环境问题的发生一般具有一定的滞后性，因此，当前出现的自然资源和生态环境问题可能是由于以前领导干部的不当行为导致的，这从客观上就导致责任界定难问题的发生。在我国领导干部自然资源资产离任审计实践中，部分地方审计机关仅仅对审计发现的自然资源和生态环境问题进行描述，而不能清晰界定被审计领导干部应该承担的责任，更无法提出具有可操作性的问责处理意见与建议。

三是配套政策不完善。虽然我国领导干部自然资源资产离任审计规定已经实施三年多，但该实施规定的配套规定、制度、政策目前尚不完善，影响了该规定的实施效果。例如，自然资源资产统计监测办法、评价指标体系设置、自然资源资产负债表的编制规定、审计查出问题的处理问责机制等都需要进一步完善。

四是审计的技术方法比较落后。领导干部自然资源资产离任审计需要利用大量数据，通过对海量数据的分析和比较得出令人信服的审计结论。目前，虽然地理信息系统（GPS）、大数据（Big Data）等现代技术在领导干部自然资源资产离任审计中已得到部分使用，但应用范围不够广泛，特别是基层审计机关数字审计技术的应用仍较为滞后，部分地区在开展领导干部自然资源资产离任审计时，仍然使用传统的审计技术与方法。

为进一步完善领导干部自然资源和生态环境审计制度体系，确保领导干部正确履行自然资源和生态环境责任、严格执行国家自然资源和生态环境保护政策，针对我国在领导干部自然资源和生态环境审计方面存在的实际问题，现提出以下政策建议：

一是建立领导干部自然资源和生态环境审计制度。领导干部自然资源资产离任审计规定经过三年多实践，该规定执行的总体效果不错，但也存在一些需要亟待的问题。针对该规定运行过程中存在的问题以及在新时期、新发展阶段高质量发展和高品质生活对自然资源和生态环境的新要求，建议对现行的领导干部自然资源资产离任审计规定进行创新设计，出台领导干部自然资源和生态环境审计制度。

二是进一步拓展领导干部自然资源资产离任审计的覆盖范围。领导干部自然资源资产离任审计的审计覆盖范围是影响该规定实施效益的重要因素，同时也影响着对被审计领导干部的自然资源资产责任界定。审计的覆盖范围不够全面，导致无法全面了解掌握领导干部自然资源资产责任的履行情况，造成责任界定困难问题。为有效解决该难题，建议进一步拓展领导干部自然资源资产离任审计的审计内容覆盖范围，同时实行领导干部自然资源资产离任审计全覆盖。

三是进一步加大对审计人员的培训力度。领导干部自然资源资产离任审计是一项较新的工作，涉及的内容较为宽泛，被审计领导干部应该承担的自然资源资产责任界定难度较大，审计采用的技术方法的专业性较强，对审计人员素质的要求比较高。从事领导干部自然资源资产离任审计的审计人员不仅需要掌握财务、审计知识，同时还需要掌握计算机技术、大数据技术、算法技术等技术方法。因此，建议加强对从事领导干部自然资源资产离任审计人员的专业培训，不断提高审计人员的专业胜任能力。

四是进一步完善领导干部自然资源资产离任审计的配套制度体系。领导干部自然资源资产离任审计规定能够有效的实施，需要一系列相关的配套规定、制度与政策，目前我国实施领导干部自然资源资产离任审计规定的配套规定、制度与政策尚不完善，建议进一步完善这些相关的配套规定、制度与政策。

（作者单位：同济大学。本文系上海市哲学社会科学规划课题“促进生态文明建设的上海市领导干部生态环境审计制度创新研究”<项目编号：2019EJB001>的研究成果）