工伤社会保险覆盖范围的扩展及其路径

摘 要：工伤社会保险的覆盖范围直观地宣示了工伤社会保险法律制度适用的主体范围，客观上为工伤社会保险缴费、工伤认定、工伤待遇发放奠定了基础。我国现行工伤社会保险的覆盖面在理论上仍待进一步拓展，实际参加率有待提高，应当考虑突破劳动关系的限制，将公务员和参公人员、雇佣关系中的雇员、实习生、独立经营者等群体纳入工伤社会保险覆盖，并通过构建“多元化”的参保模式和参保路径，实现工伤社会保险扩面的目标。

关键词：工伤社会保险；覆盖范围；参保模式；参保率

随着工业化、城市化的不断推进，工伤频发，劳动者的劳动安全无法保障，安全生产目标下企业利益和社会效益也难以实现，由此催生了工伤社会保险，并逐渐成为分散和化解职业风险，保护劳工权益，维护社会稳定的基本手段，并为国际社会所普遍施行。

一、工伤社会保险覆盖范围：功能与地位

通常而言，对于工伤社会保险的范围有较多意义上的理解，本文所指工伤社会保险的范围即工伤社会保险调整对象的范围，重点在于探究哪些“人”或者说群体应该适用工伤社会保险制度。工伤社会保险覆盖范围对于工伤社会保险制度的运行，起着基础而又关键的作用。它直观地宣示了可以适用工伤社会保险法律制度的主体范围。同时它并不是一成不变的，而是在理论和实践中都呈现出一定的伸缩性，随着实践的发展，需要不断地研究、修正。我国工伤社会保险制度的发展历史告诉我们，工伤社会保险的覆盖范围逐步扩大是一个必然的趋势，这一发展趋势与工伤社会保险的设立目的、宗旨密不可分，体现着工伤社会保险制度的基本价值取向。

2010年制定实施的《社会保险法》专章规定工伤社会保险，明确了工伤保险作为社会保险之一种的属性定位。建立在社会本位法基础上的工伤社会保险制度，其目的是保护职工的合法权益，具体来讲至少有两方面的内容，一是保护职工免受工伤，二是确保职工在工伤事故之后获得充分的补救。工伤社会保险覆盖范围的扩大，提高了工伤社会保险基金的抗风险能力，突出了工伤社会保险的普遍性和公平性，顺应了社会主义市场经济体制发展的需求，是我国工伤社会保险制度逐步走向成熟的表现之一。

二、对现行工伤社会保险覆盖范围的检视与反思

现行工伤社会保险覆盖范围的界定，主要的法律依据是《社会保险法》、《工伤社会保险条例》以及其他一些法规、规章和司法解释。现行立法不仅通过对用人单位范围的限定来界定工伤社会保险的适用范围，而且还将工伤劳动关系事实争议作为劳动法律争议来处理，只有经劳动仲裁确认劳动关系，才能纳入工伤认定的范畴，这在无形之中就压缩了工伤社会保险的实际覆盖范围。

《社会保险法》颁行实施后，我国工伤社会保险基本上实现了了较为广泛的覆盖，工伤社会保险制度的保障功能日益凸显，但是，现行工伤社会保险的覆盖范围在理论和实践层面还有以下几个方面的问题：①主流理论和现行立法把劳动关系设定为适用工伤社会保险制度的基础和前提，因而劳务关系中因工作发生伤害尚不能适用工伤社会保险；②现行工伤保障采二元格局，机关事业单位人员不参加工伤社会保险，存在社会保障不公平；③工伤社会保险实际参保率不高，安全生产相对薄弱的中小型企业缺乏保障，农民工群体参保困难重重；④工伤社会保险执法不严，“逃保”“漏保”现象普遍，挤压了实际覆盖范围。

三、工伤社会保险扩面的关键在于突破劳动关系限制

落实工伤保险作为社会保险的法律属性，既要确保工伤社会保险的统一性，更要注重工伤社会保险的普遍性和广泛性。目前，在我国由于存在劳动关系与人事关系、劳动关系与雇佣关系的区分，使得一些类似情形下的职业伤害出现不同的处理机制，即在工伤社会保险之外，公务员或参公人员发生工伤由单位给予保障，雇佣关系中的工伤则由雇主承担（侵权）赔偿责任。

对于工伤社会保险覆盖范围的调整和完善，首先应立足于统一性，即改变现行工伤保障 “双轨制”格局，将公务员和参照公务员法管理的机关事业单位工作人员纳入工伤社会保险。从本质上而言，人事关系仍然具有劳动关系的特征和法律属性，双轨制运行只会造成工伤保障制度的不公，也不利于最大限度地分散社会风险。其次，工伤社会保险的覆盖范围在理论上还应当涵括雇佣关系下的雇员。我国劳动关系中的劳动者与我国雇佣关系中的雇员，都具有从属性劳动的性质，因劳动法对劳动者定义范围较窄，将雇员排除适用劳动法，人为地割裂出劳动关系与雇佣关系两种概念。

在国际上，国际劳工组织和主要的发达国家关于工伤社会保险调整对象范围的规定，普遍倾向于覆盖全体受雇人员，涵盖了我国劳动关系中的劳动者和雇佣关系中的雇员。如德国工伤社会保险不仅涵盖了多数领薪者，还覆盖了许多非领薪者，包括学徒、幼儿园儿童、学生、公共团体的义务劳动者等。国内也有学者指出，从工伤保险的社会保险属性考虑，我国现行工伤保险立法在修改时应将下列人员纳入保险范围：退休人员、童工、被非法用工人员以及服刑人员、公务人员、职校生、实习生、勤工俭学生、家政工、志愿者、自雇人员和具体从事劳动的雇主、高管。[1]上述各类人员，除成立劳动关系者之外，如属于一般的雇佣关系，按照现行立法只能依照侵权法的相关规定，主张雇主责任，但是，由于侵权责任构成规则限制严格，又受雇主赔偿能力的限制，雇员所受伤害往往很难获得完全的填补，导致劳动权益保障缺失，因“权利贫困”而沦为制度性弱势群体。因此，不论是考虑理论上的自洽和完善，还是顾及我国劳动保障的需要，都应该逐步实现工伤社会保险覆盖的基础从劳动关系向广义的雇佣关系的转变。

四、工伤社会保险扩面的路径或在于“多元化”参保模式

为适应工伤社会保险扩面发展的需要，在关于工伤社会保险参保方式的现行规定的基础之上，应补充规定应增加覆盖人群的参保规则，具体而言应包含三个方面的内容：一是扩展“单位缴费，职工个人不缴费”原则的适用范围，规定机关事业单位为其员工缴费，雇佣关系中的雇主为雇员缴费，高校学生实习法律关系中的实习单位或学校为实习生缴费；二是增加设置个人缴费模式，解决独立经营者、自由职业者、志愿者等群体的参保需要；三是增加临时参保模式，允许在短期或临时用工情形下参加工伤社会保险，以适应流动性比较大的农民工群体、劳务关系中的临时工、实习生等参保的需要。深入到微观制度层面，应重点在以下两方面作出明确的规定。

（1）明确经办机构、规则与程序。取消人事部门管理机关事业单位工作人员工伤保障事业的旧机制，改由现行工伤社会保险经办机构统一办理，各机关事业单位应严格按照单位编制为单位工作人员申报参保。对其他类型的参保，可在现行工伤社会保险经办机构下成立专办组织专门办理个人缴费、临时缴费参加工伤社会保险的业务。

（2）明确缴费主体，合理确定费率。针对机关事业单位人员，明确规定由单位缴纳工伤社会保险费，资金由国家财政拨付，费率设定由社会保险管理部门和经办单位依据职业风险大小予以确定。在雇佣关系中，应考虑雇佣期限，对于雇佣期限在6个月以上的，可规定由雇主为雇工缴纳工伤社会保险费；对于雇佣期限在6个月以下的，以及临时雇佣人员从事劳务活动的，可由被雇佣人自行缴纳工伤社会保险费，确定一个固定的费率作为缴费依据。实习生因实习期一般较短，出于公平的考虑，不宜由实习单位缴纳全部保险费，可以考虑由学校、实习单位、学生分别分担一部分，缴费费率宜采取固定费率。至于个人缴费模式，关键在于费率的确定，可以确定几类费率档次，对应不同的待遇层次，由参保人自由选择。

在理论层面上解决了更大范围群体参加工伤社会保险的路径问题，至于这些群体能否真正实现顺利参保、享受工伤社会保险制度的保障，还有赖于其他一些配套制度的实施，其目标仍着眼于工伤社会保险实际参保率的提高。

第一、扩大工伤社会保险宣传、教育，营造工伤社会保险制度运行良好的社会氛围。劳动和社会保障部门需要进一步扩大工伤社会保险的宣传教育工作，一方面加强对工伤社会保险政策法规的解读，积极开展针对各种企事业单位、社会组织团体的涉及劳动和社会保障方面的培训，另一方面需要针对广大劳动者开展政策、法制、安全生产知识、安全防护措施等方面的宣传普及。

第二、强化工伤社会保险法律责任，增强工伤社会保险执法的力度和法律监督的实效。工伤社会保险实际参加率始终难以实现大幅增长，相当重要的一个原因就在于针对逃避缴费义务的主体的制裁不严，处罚执行无力，用人单位的违法成本偏低，逃保现象普遍。另外，劳动监察部门应当加强人力资源市场和社会保障方面的检查，推进规范用工和依法参保，对于违反劳动法强制性义务的行为及时予以查处并责令改正。

参考文献：

[1]任宪华.“谈工伤保险的社会保险属性”.载《中国劳动》，2014年第2期.

作者简介：

丁煜元，男，安徽人，华东政法大学2014级法学硕士研究生，国际经济法专业。