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撤点并校留置资源处置和利用研究*
——以山东省菏泽市为例

2021-01-16

菏泽学院学报 2021年4期
关键词:校舍菏泽市闲置

冯 翠

(菏泽学院政法学院,山东 菏泽 274015)

撤点并校留置资源即撤点并校后遗留下来的闲置和已处置资源,主要是指我国农村中小学教育布局重新调整后和全国中小学校舍安全工程实施中被撤并停办的所有可用校舍校产,包括被撤并学校的校园土地、房屋、实践基地及其他附属设施设备等。但这不包含尚在办学中学校的空闲校舍。

一、菏泽市撤点并校留置资源处置与利用现状

(一)菏泽市撤点并校留置资源基本情况

2001年我国颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出,要因地制宜调整乡村义务教育学校布局,由此撤点并校政策在全国范围内展开。菏泽市积极响应国家号召,于2001年6月在全市展开农村中小学布局调整。2001年全市小学数量为3 581所[1],2004年下降到2 028所,四年内小学数量下降了40%,此后下降趋势趋于平稳。受某些省份部分地区片面将办学规模和学校数量作为调整的主要依据,搞简单“撤并”或“一刀切”的影响,2012年全国中小学教育布局调整被叫停,菏泽市中小学撤并速率也变得更为平缓,至2019年降为1 408所[2],每年下降比率约为5.5%。据估计,未来一段时期,菏泽市撤点并校留置资源仍会有增无减,因为我国城市化进程的分析报告显示,到2030年,全国城镇地区每年大约要流入1 200多万农村人口[3],中小学阶段农民工随迁子女人数将呈现稳步增长态势,所以我国农村中小学数量仍会持续减少,撤点并校留置资源将进一步增加。

(二)菏泽市撤点并校留置资源处置与利用基本做法

根据菏泽市统计局统计数据显示,自撤点并校以来,菏泽市中学数量增减波动幅度较小,被合并以后留置校园多数改为小学使用,留置资源仍作为教育资源使用。故本次调研的重点选择数量增减波动幅度较大的小学进行,本次调研共选取了菏泽市牡丹区、曹县、单县、东明、郓城5个县区的15个村庄的教学点和小学为样本进行调查,调查结果如下:

1.菏泽市撤点并校留置资源处置方式有两种:未利用和已利用。未利用是指撤点并校留置资源处于闲置状态,这种闲置状态既包括撤点并校以来的闲置也包括利用后的再次闲置,即目前作为待处置资源,处于闲置或废弃状态。这种处置方式只是少数,原因是自从2017年国务院颁布《全国国土规划纲要(2016-2030年)》后,各地加强对土地、闲置校园校舍等的排查工作,遵循土地资源最佳利用和最大收益原则进行区域土地规划,各县区不舍得将这些资源闲置。已利用是指撤点并校留置资源正在以不同方式、不同形式被使用,总体看来利用率不高。

2.菏泽市撤点并校已利用留置资源目前大致有四种利用方式:一是仍作为教育资源使用。比如转为幼儿园使用,使其在教育系统内转化,这样做的依据是根据山东省教育厅在答复政协委员提案时给予的指导精神:乡村振兴战略和美丽乡村建设体系将把农村幼儿园建设纳入其中,按照“大村独办、小村联办”原则,推进农村幼儿园建设的进程,优先将农村中小学闲置校舍改建为幼儿园或附设幼儿园。鉴于菏泽是人口大市,学前教育基础差、底子薄的现实,市政府出台了《菏泽市第三期学前教育三年行动计划(2018—2020年)》,各县区将部分撤点并校后闲置的小学或教学点优先改建为幼儿园。除了转化为幼儿园使用外,还有的转化为成人学校,或者继续作为小学、改为教学点使用。调查显示,近半数的留置资源仍保留教育功能。二是作为农村公共服务设施使用,将农村闲置中小学校舍改建为村级卫生室、文化活动场所等,作为村级公共事业用房,或发展其他公共事业,这种情况占所调查学校总数的 27%。三是作为土地资源使用,对于具备复垦价值的校园校舍,直接拆除后归还原土地使用权拥有者作为耕地,这类利用方式占比很小,因为拆除也需要支付一定费用,无疑会使本来并不宽裕的教育经费更为紧张。四是直接变现、出租或出售。由村委会代表村集体对有处置价值且交通便利的校舍进行出租或出售,所得收入归村集体所有[4]。

二、菏泽市撤点并校留置资源处置与利用存在的问题

(一)未实现再利用的留置资源存在的问题

1.造成农村小学教育资源的浪费与流失。校园校舍作为学校资产的重要组成部分,是国家重要的教育资源,本该在农村小学教育中发挥重要作用。但本次调查发现,仍有少量农村小学的校园校舍处于闲置状态,这些闲置资源有的整体保存良好,即使是保存良好的校园校舍,也需要不定期地进行安全隐患的排查和日常维护,维护经费的支出加重了原本就紧张的农村教育经费,从教育资源应为教育服务的角度来看,这不失为一种资源浪费。有的闲置资源长时间无人管理,校园内杂草丛生,建筑主体破损现象较多,教学设施锈迹明显。当初兴建时,当地政府和村民投入了大量的人力、财力、物力,目前这些校园校舍却闲置在那里,得不到利用,闲置本身同样造成了农村小学教育资源的浪费与流失。

2.容易滋生安全隐患。留置资源中年久失修的校园校舍长期无人使用和管理,教室残破坍塌。不但影响村容村貌,同时也可能成为不良青少年或社会闲杂人员的不法活动场所,甚至可能成为不法分子的藏匿地,给附近村民带来诸多潜在安全隐患,也给当地社会治安造成威胁。破败房屋一旦坍塌,不仅直接影响周边村民的日常生活,而且会危及到相邻地居民的生命安全。这些潜在的安全隐患理应引起当地政府或村委会的警觉和重视,及时拆除或进行改造处理,为实施乡村振兴扫清障碍。

据资料显示,中国城市化率将由2020年的60%上升为2030年70%,再加上人口生育政策的影响,未来10年,中国将会出现规模更大、设施更完善的闲置学校。如何做好留置资源的处置和利用,避免更大程度的资源浪费将是不容忽视的重要问题[5]。

(二)已实现再利用的留置资源存在的问题

1.留置资源的再利用效率不高。实施乡村振兴战略,资源要素是基础,乡村内生性资源更是基础。撤点并校留置资源作为乡村振兴的本土资源理应得到充分发掘和利用。从此次调研结果表面来看,撤点并校留置资源以各种不同的方式被利用,但通过与村民深入访谈得知,留置资源的利用率并不高。这主要表现在三个方面:一是作为教育资源再利用率低。学校自从建成投入使用的那一刻开始,就应该作为教育资源被充分利用,但由于农村生源逐渐减少,菏泽市出现了许多不完全小学,原来的完小变成了只有两三个年级的不完全小学,也就是教学点。这就造成学校部分校舍空置,校园场地、教学设施和运动设施等都得不到充分利用,教育资源没有发挥本该发挥的教育效益。二是作为公共医疗文化教育资源再利用率低。比如,菏泽市单县浮岗镇王柳行小学被改建为村级卫生所,医生和护士由一对夫妻兼任,两个人都是从医改过渡而来的赤脚医生,诊疗水平全靠口头问诊和听诊器,有时候病情不尽相同,给药却一样,再加上卫生状况差,一些村民反映很少有人在此看病,诊所形同虚设。有些改建为文化教育活动场所,开展的文化活动也仅限于传播农耕知识,有时还是为了推销化肥类产品。虽然近两年启动了农村劳动力职业技能定点培训,说好一年一次的培训机会也不稳定,培训完没有回访,村民学多少是多少,没学会也找不到人请教。显然,撤点并校留置资源作为村级公共服务设施,并没有发挥出公共文化阵地应有的作用。另外,出租的闲置校园校舍利用率较低。已出租的校舍使用效率不高,空旷的校园场地和宽敞的校舍常常“大材小用”,利用率非常有限。在调研中发现曹县安蔡楼镇大王庄的校园校舍前几年租给村民养鸡养猪,后来由于经济效益不是很理想以及严重污染环境等原因,目前已经荒废。这种留置资源返闲置的现象既导致了租金无处收取,也无法满足乡村发展对资源高效利用的要求。

2.留置资源教育功能的消失消解了乡土文化的传承路径。撤点并校前,乡村学校不仅是一个村落为数不多的公共建筑之一,更是承载着维系乡村社会结构、传播文化、教书育人的重要建筑[6]。乡村学校不仅发挥教育职能,而且传承乡土文化。撤点并校后,留置资源大部分不再保留教育功能,乡村学校消失,传承乡土文化的纽带不复存在。在与村民访谈的过程中,一位村民表示他的家紧邻撤并前的学校,撤点并校之前,他已经习惯了上课时学生的朗朗读书声和每天放学时的打闹声、说笑声,这些载体不仅仅是视觉、听觉感受,更是精神上的寄托与支撑。乡土文化是乡村居民日常生活的组成部分,它不只承担着传承中华优秀传统文化的任务,同时也担负着振兴乡村的重任。留置资源教育功能的消失割裂了乡村文化的传承,使得原本优秀的乡土文化失去其原本的活力,同时会影响乡村振兴战略的实施。

三、撤点并校留置资源处置和利用问题的归因分析

(一)对闲置资源的处置制度不健全

据调查,现有的闲置农村小学校园校舍大多是由村级集体经济组织兴建或由村民投工投劳兴建而成的,属于产权关系比较复杂的教育资源。虽然国家一直致力于学校布局的调整和教育资源的优化配置,但是国家并没有出台关于闲置农村小学校园校舍处置与利用的明确规定。相关法律法规,诸如《中华人民共和国教育法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》也都没有明确农村校园校舍的性质,并未说明校舍资产就是国有资产。尽管国务院曾在2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中明确指出,撤点并校后的教育资源务必要用于发展教育事业。但在教育部门实际执行政策时,乡镇和村常常会提出产权异议,无疑,这更增加了处置工作的难度。安徽、甘肃等几个省份曾出台过农村中小学闲置资源处置的指导意见和具体措施,山东省教育厅、山东省发展和改革委员会也在2011年发布了《关于开展农村中小学闲置校园校舍普查工作的通知》,但内容只涉及要求各地总结综合利用闲置校园校舍的做法和经验,开展农村中小学闲置校园校舍情况普查,对于如何处置,并没有明确规定。2020年山东省颁布《全面消除普通中小学大班额问题工作方案》中指出:各地闲置的机关事业单位办公场所,要优先改建为中小学校。但这一方案基本不适用于农村小学校舍的处置。

(二)地方政府处置留置资源的执行力弱

政策执行力是指政策执行者通过对政策目标及其方向的把握,设计执行方案,调度和配置相关资源,运用政策工具,从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效[7]。菏泽市在撤点并校留置资源的处置和利用过程中,资源闲置和利用率不高的原因部分可归结为地方政府处置留置资源的执行力不强。具体原因包括以下四个方面:一是缺乏留置资源相关法律法规,导致地方政府执行困难。二是留置资源问题复杂,又非重大民生工程,政府执行积极性不高。闲置校园校舍的处置与利用不但问题复杂,而且周期长,见效慢,收益低。致使许多地方政府迟迟没有设立专门机构,组织专职人员负责,也没有出台相关政策措施,更缺少设立闲置校园校舍处置与利用的专项资金。三是因为政府部门认识的不到位,导致他们对闲置资源的重视不够,管理过程和内容缺失。政府部门作为政策执行活动的主体和执行力的核心要素,其工作人员的认知水平、利益取向、执行心态及能力发挥等往往会决定政策执行的效果。依据布坎南的公共选择理论,地方政府也是“理性人”,追求自身利益的最大化。政府部门作为“理性人”和政策执行者,在缺少有效的监督问责机制和激励机制的条件下,他们往往不太关心闲置资源的处置和利用问题。四是在利用撤点并校留置资源的过程中,上级只要求利用留置资源,而对利用的结果不跟进,也不评估,这就从另一个方面影响了政府某些部门的政策执行力。

(三)村民对于留置资源的处置和利用参与度低

通过与村校所在行政村的村民访谈发现,撤点并校阶段,当地政府以及学校并未征集过社会公众的意见,撤点并校后如何处置和利用留置资源,大部分村委会也从未征询过村民的意见。调查显示,留置资源被出租、出售或作为村级公共事业用房都是事后村民通过口耳相传得知的,出租给谁、租金多少,租金的使用去向,出售价格的高低,改建为卫生室、文化大院等的必要性等等,许多村民并不知情。按照建校当时的国家政策要求,义务教育阶段学校在县、(乡)镇、村办小学的“三级办学”模式下,农村学校建设用地几乎均由乡镇和村无偿提供,土地属于村委会集体所有。学校建立时没有办理审批登记手续,也没有明确校、村双方产权。这些没有办理土地审批登记手续或产权不明晰的校园,所占用的土地应仍归村集体所有。因村校是由乡村两级办学,校舍由当时村民出工出力和教育部门适当补助建成,故房产也应归还给村社所有[8]。既然留置资源是属于村集体所有,那么留置资源的处置和利用也应该遵循民主决策程序,充分征求民众的意见。但是当地政府和村委会处置前体察民意过少,95%的村民希望提高政策参与度与政府决策透明度。

四、完善撤点并校留置资源处置和利用的对策

(一)健全留置资源处置和利用制度

资源处置,制度先行。闲置留置资源的处置和利用需要有系统配套的制度做引领。首先,各县政府部门组成农村中小学闲置校舍处置领导小组,加强闲置留置资源的处置管理。按照国务院《关于基础教育改革与发展的决定》的要求,农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制,因此在以县为主的管理体制下,闲置校园校舍的处置与利用要以县政府为主进行管理。其次,做好农村小学闲置校园校舍处置与利用的顶层设计,制定关于农村小学闲置校园校舍产权分配、处置原则、处置程序等法规或政策,以此指导各级地方政府的处置和利用行为。再次,地方政府应结合本地区实际,因地制宜地制定政策措施和具体实施意见。各县政府应组织有关部门对闲置校舍进行全面的摸底排查、核实、分类梳理,在此基础上,建立闲置校园校舍数据库,构建闲置校园校舍信息发布、经营利用等网络平台,开展闲置校舍资源基本信息的推介发布,吸引更多社会资本盘活农村闲置校园校舍,探索闲置校园校舍多渠道公益性盘活利用模式并制定相应的处置与利用方案。

(二)提高地方政府对留置资源处置与利用的执行力

撤点并校留置资源的合理高效处置利用是实现乡村振兴的重要着力点之一,而地方政府对留置资源处置和利用执行力的强弱决定着这一目标实现的程度。要完成这一目标,首先地方政府要认识到处置与利用留置资源对于乡村振兴的意义。撤点并校留置资源是提高乡村集体经济的重要途径和必要保障,也是实施乡村振兴战略的重要步骤。妥善处置与高效利用撤点并校留置资源既可以提高乡村的经济效益又可以增进乡村的社会效益。其次,需要增强地方政府执行人员的大局观念,强化行政道德意识,强化自律,避免留置资源处置和利用中执行者的自利行为。再次,为提高执行人员的积极性,应完善政策执行的激励约束机制,把目标确立、任务分解、监督检查、考核奖惩和责任追究等环节有机结合起来,形成政策执行的强大推动力和刚性约束力。最后,建立上下级机关、部门之间政策执行的协调机制,做好部门之间的信息协同、目标协同、组织协同和机制协同,在乡村治理实践中实现各机关部门之间留置资源处置的精准分工和高效协同。

(三)优化留置资源处置与利用的民主决策机制

撤点并校留置资源主要是由农村学龄人口的减少所造成的,作为农村公共服务设施的一部分,其公益性质始终没有改变,因此留置资源的处置和利用必然要考虑对提高村民生活水平,改善其生活质量和居住环境等带来的影响;必然要考虑村民尤其是数量众多的留守老人和留守儿童的真实需求;必然要考虑农村迫切需要的公共服务设施建设的必要性和可行性。这就要求地方政府和村委会一定要加强决策前的调研,深入群众,获取第一手信息资料,确保政策制定科学可行。政策的制定与执行是相互联系、相互促进的有机整体,提高政策制定的科学性和可行性是增强政策执行力的基础。当前各地都在制定“十四五”农业农村现代化规划,农村留置教育资源的规划应与“十四五”农业农村现代化规划在目标和举措等方面做好有机衔接。决策中广泛听取各方面意见特别是乡村发展规划专家学者和普通群众的意见,充分论证,增强政策的前瞻性和预见性,对可能出现的问题要有充分估计,增强政策的连续性、稳定性,确保政策切合实际、行之有效。地方政府和村委会还应加强决策后的跟踪监测,定期进行资源利用效果评估,通过评估明确政策执行主攻方向。要结合乡村振兴指标体系实时情况,定期做好跟踪监测,及时掌握留置资源的处置和利用进展情况,特别是对低效利用的留置资源要做好价值和用途分析。定期将评估结果进行公示,并将评估结果作为干部奖惩的重要依据。要把各地各村推进留置资源利用情况作为高质量发展考核、乡村振兴战略实绩考核的重要内容,并将考核结果作为选拔任用党政领导干部的重要标准,推动乡村振兴责任全面落实到位[9]。

撤点并校留置资源的处置和利用问题已引起社会的广泛关注,撤点并校留置资源存在闲置、废弃以及低效利用等问题,已经直接影响了其为乡村振兴服务的效果。为了让撤点并校留置资源更好更高效地服务于乡村振兴,应该通过出台配套制度来健全处置和利用政策,多措并举提高地方政府执行能力,听取利益相关方建议优化决策机制。

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