菏泽市法治化营商环境完善对策研究*

刘秀娟

(菏泽学院政法学院，山东 菏泽 274015)

营商环境是一个地区的核心竞争力。世界银行国际金融公司关于“Doing Business”调查项目显示，营商环境的实质为做生意的整体环境，这些体制机制性环境影响商事主体的整个生命周期[1]。法治是最好的营商环境，因为法治是营商环境建设的重要内容，也是改善营商环境的必要手段和保障。所谓法治化营商环境，是针对商事主体从设立到退出市场的整个过程中所必需的一系列具体制度环境，包括法律法规、政策、规则等制度安排，这些制度在制定和执行中需具备公平、公正、透明及可预期的特质。从本质上讲，优化营商环境是一个动态的过程，是一个不断追求法治化的过程[2]。近年来，菏泽市政府非常重视推行法治化营商环境，但与沿海发达地区相比，菏泽市法治化营商环境建设还存在一定差距。在当前经济形势下，运用法治思维、贯穿法治精神、重视法治方式打造法治化的营商环境，努力提升菏泽市的核心竞争力和软实力，具有十分重要的意义。

一、菏泽市法治化营商环境建设的基本情况

法治化营商环境建设，应立足于企业生命周期的各个环节，从立法、执法、司法等环节着手。菏泽市制定了《营创法治营商环境专项行动实施方案》等相关文件，并建立了相应体系和机制，来优化法治化营商环境，护航全市经济社会高质量发展。

(一)对地方法规、规章及规范性文件进行“立改废释”

为了保证决策的科学性和合理性，菏泽市政府出台《菏泽市人民政府办公室关于进一步落实重大行政决策程序的通知》(菏政办发〔2020〕9号)等规范性文件，立足于决策前期实施基础、决策中期执行程序、决策后续追责机制、强化保障等环节，要求政府严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，确保重大决策在法治轨道上运行。为保障地方立法和规范性文件制定程序的科学性，全市建立了多个基层立法和规范性文件制定联系点，以拓宽公众参与渠道，并在起草、审查涉及企业权益的政策文件时，充分听取企业、行业协会、产业联盟等意见，加强立法的民主性、科学性。2017年制定了《关于贯彻鲁政发〔2017〕4 号文件在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，2019年制定了《菏泽市公平竞争审查工作联席会议工作规则》，2020年制定了《菏泽市发展和改革委员会关于开展公平竞争审查第三方评估的实施方案》《菏泽市商务局公平竞争审查流程》等规范性文件，保障了市场主体的公平竞争。同时菏泽市政府对不符合现行政策、影响自主经营、妨碍公平竞争、束缚企业发展的规范性文件，进行专项清理。

(二)规范政府行政行为，提升依法行政水平

为进一步优化法治化营商环境，提高政务服务质量，菏泽市政府坚持把“放管服”改革作为推动政府职能转变的“先手棋”，推行“企业吹哨、部门报到、市县联动”工作机制。深化“一次办好”改革，推行“2号公章”制度，全面实行“一窗受理”“容缺受理”和全领域帮办代办服务，推动更多审批事项实现网上“秒批、秒办”，打造手续最简、成本最低、效率最高的办事流程。在全市开展企业纾困帮扶工作，支持民营经济高质量发展，制定了《中共菏泽市委 菏泽市人民政府支持民营经济高质量发展11条意见》。推行行政处罚“首违不罚、首违轻罚”两张清单。推进全市行政机关规范行使执法裁量权，避免企业因小过失而贻误大发展。推行行政执法“三项制度”配套文件，确保行政权力阳光透明运行和严格规范公正文明执法。加强组织机构建设，菏泽市成立了营创法治营商环境领导小组，通过建立健全联络人制度、建立涉企案件督查督办机制、建立考核追究机制等完善长效机制。通过采取这些措施，降低了市场主体的制度性交易成本，使市场主体的行为更加便捷高效。

(三)提供有力的司法保障

首先，利用现代信息技术，菏泽市政府积极搭建涉企纠纷调解平台，创新调解模式。设立了涉企知识产权纠纷调解组织、商会纠纷人民调解委员会；通过服务热线、官网、微信公众号、微博等平台，以“互联网+人民调解”模式广泛收集并帮助企业解决实际的困难。其次，在司法程序上采取更加审慎的措施以保证企业的正常生产经营。依法慎用查封、扣押、冻结等财产强制措施，特别是对涉及民营企业正在投入生产运营或正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，原则上不予查封、扣押、冻结。对涉案企业家、高管、技术骨干审慎采取限制羁押强制措施，最大限度减少对企业正常经营活动的影响。同时，推行法律服务代理机制。优选律师组建法律服务团，深入企业开展用工合同、制度审查等“法治体检”、法律咨询，提出风险化解意见，化解民商事纠纷。

二、菏泽市法治化营商环境存在的问题

(一)法治化营商环境存在立法保障方面的短板

菏泽市法治化营商环境的建设，需要高质量的地方法规和规范性文件，而完备的地方立法评估制度，有助于优化菏泽市营商环境的法律法规及规范性文件的立、改、废工作，并为之提供客观准确的实证[3]。菏泽市在《中华人民共和国立法法》《菏泽市制定地方性法规条例》的指导下，出台了立法评估办法，明确了评估的主体、对象、标准、程序和方法等，但有不完善之处。首先，在评估环节方面，该办法规定了立法前评估和立法后评估，但对于立法中评估却没有明确规定。其次，在评估标准方面，该办法规定需遵循客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等原则，但在具体的规定中体现民主立法标准的诸如公开性、参与性等标准却不明显[4]。最后，该办法的评估指标体系有待完善。该办法规定的地方立法评估指标体系仍停留在定性评估层面，定量评估基本没有规定。这就导致了实践中对立法评估的数据较少，陈述较多，主观性较大，科学性不足。

营造良好的法治化营商环境，不仅要有立法评估制度，更要制定具体的地方性法规、规章及制度。虽然在国家层面出台了《优化营商环境条例》，山东省出台了《山东省优化营商环境条例》等规范性文件，但各省市之间经济社会发展不均衡的现状，要求各个地区有必要结合自身实际制定相应的规范性文件和具体措施。菏泽市虽然出台了一系列优化营商环境的具体措施，但现实中多是以政府或部门工作方案等行政性文件的形式对完善法治化营商环境提出要求，导致许多规范性文件法治化程度低，甚至不同规范性文件之间相互冲突，致使一些现实问题难以有效解决，无法达到优化营商环境的目的。菏泽市应根据地区实际情况，在法治框架内，积极探索原创性、差异化的优化营商环境地方性法规、政府规章及地方制度。

(二)政府某些部门的执法行为有待规范

由于地方规范性文件对于政府部门执法行为的规定存在一定的模糊性，在现实中导致了某些地方政府和相关部门存在一定程度的地方保护主义。在某些地方，不正当地利用行政权力限制相关企业竞争的行为时有发生，对一些企业特别是民营企业，执法部门不同程度存在着重检查、轻服务，重处罚、轻规范的问题，行政执法方式简单粗暴，甚至出现选择性执法现象，影响企业正常经营。这些现象不利于营商环境的改善，有损于市场经济的健康发展，同时也容易滋生腐败等社会问题。

(三)法治化营商环境的司法保护力度有待加强

虽然国家出台了一系列保护民营经济优化营商环境的法规政策，但在某些地方对这些法规政策的落实和执行却不甚理想，司法方式存在不合理之处。比如对本不需要采取强制措施的企业家强行羁押，企业因存在一般的违法行为，财产却被采取“查、扣、冻”等处罚措施。在某些地方司法效率也有待提高，一些案件久拖不判，或者虽然经过司法程序得到胜诉判决，但由于执行效率低下，使权利主体得不到相应的利益；破产程序和效率也应当进行完善，以发挥破产的实际效用；同时，司法中的地方保护倾向还时有发生，导致外来投资企业受到不公正对待。

三、菏泽市完善法治化营商环境的对策

著名的社会学家韦伯和经济学家诺斯等人一致认为法律及其制度对经济活动发展是极其重要的。他们的论证过程可以用一个等式表达：良性法律+良性执法=良好的经济绩效。菏泽市在优化法治化营商环境中，应充分重视这一等式的重要性。

(一)加强法治化营商环境法律体系的完整性和科学性

在中央统一立法的统领下，考虑地区之间的差异，宪法及相关法律赋予地方适度的立法权。我国《宪法》和《立法法》对地方立法的程序和范围均做了明确规定，以有效地规制地方立法行为。地方立法具体表现为地方性法规和地方政府规章，也称为“被直接赋予法律效力”的地方制度，是地区经济社会发展的重要制度载体，菏泽市需要完善这方面的法律法规。地区营商环境法治化建设所依赖的另一类地方制度载体是各级地方政府及政府具体部门颁布的各类条例、规定、办法、细则、意见以及通知等地方政府规范性文件。考察我国《宪法》《立法法》等的相关规定，并没有直接赋予这些地方制度法律效力，因而有学者称为“未被直接赋予法律效力”的地方制度[5]。作为规定着微观市场主体诸如企业等的具体权利和义务的地方制度，直接影响着地区的营商环境法治化程度。菏泽市营商环境法治化建设进程中，需要结合自身实际，完善这类地方制度。

为提升地方法律供给的质量，需要对“被直接赋予法律效力”的地方法规和“未被直接赋予法律效力”的地方规范性文件进行立法评估，这是对地方规范性法律文件及其实效的前瞻性、即时性和回溯性进行的总体评价，需要特定的主体、依据一定的标准、运用一定的方法来完成，具体可分为立法前评估、立法中评估和立法后评估[6]。菏泽市在立法评估中尤其需要明确规定立法中评估，以使评估过程更加科学合理。其次，在评估标准方面，需进一步明确民主立法标准。如在立法前评估中规定专家学者、利益相关方、社会公众代表和有实际工作经验的人员可参与评估；在立法后评估中也应当有相应的规定，以加强立法的代表性、广泛性和公众参与度，使其符合立法合民意性的基本要求。再次，为了准确、客观、全面地掌握立法质量和实施状况，需要确立一定的评估标准，并根据评估标准设立一系列的评估指标体系，这些评估指标体系应具有科学性和可操作性，需要包括定性的评估指标体系和定量的评估指标体系[7]。菏泽市地方立法评估指标体系应构建定性和定量相结合、多级指标并存的立法评估指标体系，并分别赋予相应的权重，以加强立法评估的客观性和真实性。

(二)行政执法应精准对标营商环境指标体系

菏泽市优化法治化的营商环境，首先需要真正理解营商环境指标衡量的究竟是什么，然后再结合地区实际，有针对性地进行改革和创新，进而提升区域的营商环境便利度，促进区域经济发展。世界银行规定的营商环境指标体系涵盖了10个领域：分别为开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。每个指标由几个分指标组成，旨在为企业从市场准入到退出全过程提供一系列制度性的安排(见表1)。

表1 营商环境指标

行政执法需要精准对标营商环境指标体系进行改革：如在“开办企业”这一指标体系下，菏泽市实行了“一窗通”服务平台，大大改善了营商环境，同时对标“开办企业”这一级指标下的二级指标：“所需程序”“所需时间”“所需成本”，借鉴排名靠前的经济体的经验和做法，在审查标准、引入电子印章、着力解决技术问题等方面持续不断地优化营商环境。菏泽市还应进一步在“办理建筑许可”“获得电力”等指标方面进行改革：如在“办理建筑许可”这一指标下，可以通过采取“流程再造、分类审批、多评合一、多图联审、合并验收、限时办理”等举措，尽可能地减少环节、减少时间、减少成本、提升质量，启动制度改革试点，进行权力“瘦身”和“塑形”；又如在“获得电力”这一指标下，可以推行降低企业接电用电成本、推进政企联动缩短接电时间、打造网上国网服务平台压缩办电环节等改革举措。

在行政执法精准对标营商环境指标体系改革进程中，要充分利用新媒体的技术优势，通过“制度+科技”对公权力进行约束。构建地区“亲”“清”新型政商关系，打造稳定、透明、公平、可预期的地区法治化营商环境，需建立健全权力清单、负面清单与责任清单制度，将法无授权不可为、法定职责必须为、违法作为必问责的法治理念上升为制度设计[8]。

(三)加强司法对法治化营商环境的保护力度

司法体系中法院结构和诉讼程序、案件管理、法院自动化和替代性纠纷解决是营商环境中司法程序质量指标衡量的重要内容，菏泽市在司法程序质量建设中可以适当地借鉴上海市的举措并采取一定的改革措施。在法院结构和诉讼程序方面，上海成立了金融法院，菏泽市可以借鉴上海市的做法，建立完善专门审理商事案件的法院或者法庭。在法院内部管理方面，菏泽市可借鉴上海法院案件权重系数相关规定，科学确定法官实际办案工作量，调动法官办案积极性。在案件管理方面，菏泽市可以使用随机分案制度和技术。在法院自动化办公方面，菏泽市可以进一步完善“数字法庭”“智慧法院”的建设，并注重平台的适用率。在替代性纠纷解决机制方面，菏泽市可以进一步完善商业仲裁制度，完善法院适用仲裁条款的办法，健全自愿调停或调解机制。在常规的审判工作中，菏泽市可进一步落实“立、审、执、破”全流程精细化管理，进一步从各个环节压缩时间，提高效率。

菏泽市应配套恰当的救济渠道，如果相关主体对菏泽市地方制度存有异议，他们可以利用这些配套救济渠道进行解决。目前，现行法律虽然规定了自身的纠错程序，但对行政机关的抽象行政行为提起诉讼，法院一般不会审查。菏泽市在法治化营商环境建设中，相关制度或规则主要是通过菏泽各级政府及其相关部门颁布的各类政府规范性文件甚至“红头文件”的形式体现的，而这些文件属于法院不予受理的“抽象行政行为”。考察现实的纠纷发现，行政相对方基于预期收益、预期成本等许多现实的因素考虑，很少对该规范文件本身再进行追究。由此可知，相关主体如对菏泽市规范性文件本身存在异议，表达诉求是受现实限制的。因此，菏泽市各级政府为优化法治化营商环境，在颁布各种规范性文件时，应为市场主体及社会公众提供表达不同意见的恰当渠道，在颁布规范性文件时一并告知针对该文件内容及执行的相关异议，可以通过何种途径反映，并完善相应的反馈机制[9]。这样能够大幅提升地方营商环境法治化的水平，更好地促进地方经济发展。