生态文明制度建设的历程演进与未来展望--------基于浙江样本的回顾与思考

张 玲 丽

(浙江商业职业技术学院 马克思主义学院， 浙江 杭州 310053)

生态文明制度是生态文明建设软实力的重要体现，是生态文明建设水平和人类文明进步程度的集中展示。生态文明制度建设是生态文明建设从政治理念、战略要求走向社会实践的途径和关键。从十八大报告首次提出要加强生态文明制度建设，到十八届三中全会提出要建立完善的生态文明制度体系，再到习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[1]，以及十九届四中全会作出“坚持和完善生态文明制度体系”重要部署，这是从源头上解决生态环境问题的“治本之法”。这些论断均凸显了我国高度重视生态文明制度建设，也直接表明构建生态文明制度体系的紧迫性、重要性和必要性。作为“两山”理念萌发地的浙江，历来高度重视生态文明制度建设：1979年全国人大倡导植树节，保护环境，到十六大之后围绕打造“绿色浙江”“生态省”“生态浙江”“美丽浙江”战略目标的各个阶段，在生态文明制度建设方面一直在进行积极有益的探索。例如，浙江在全国率先制订实施水权交易、排污权有偿交易、生态补偿转移支付、“三位一体”环境准入等制度，逐渐形成了“浙江样本”。

近年来，国内外学界高度关注生态文明制度建设，诸多专家学者从不同角度对生态文明制度的内涵与外延进行了系统研究，为生态文明建设奠定了理论基础。但学界针对浙江生态文明制度建设的理论研究并不系统全面，现有的研究大多从生态文明制度的框架分析、经验总结等方面开展，尤以学者沈满洪、苏小明的研究为代表。生态文明制度是指“在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和”[2]17-21，具体分为正式制度与非正式制度。其中，正式制度包括生态环境法律法规、生态环境行动计划、政策、协议等，以及环保组织制定的自治规范；非正式制度则是指与生态紧密相关的理念、价值观、习俗等。沈满洪认为生态文明制度的本质是：“人在生态文明建设过程中应遵循的行为规则，其囊括了与生态相关的环境发展、资源建设、科技创新、文化开发等。”[3]81-86国内学者认为，生态文明制度建设中存在的主要问题有生态政治监管不力，生态文明政绩考核机制不合理，生态文明制度体系不健全，生态环境执法成本高、惩罚力度有限，公民的生态环保意识有待提高等等。

国外对生态文明建设需要制度保障这方面已达成一定的共识。1962年，《寂静的春天》一书中提出的“伤害自然终将危害人类的生存，人与自然共存共荣”观点，标志着西方开启了反思工业社会、保护环境与恢复生态的大幕，这是人类环境意识觉醒的开始。1987年，世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。此外，西方国家也通过制定相关生态制度，保护生态环境，发展生态经济。如：日本出台《环境基本法》《建立循环型社会基本法》，高度重视对生态环境的保护；瑞典采用生态补偿机制，提出国家要给予保护区的林地保护者相应的补偿。

综上来看，虽然，国内外学者对生态文明制度已有一定的研究，但是，对生态文明制度建设历程的全面回顾与探索仍比较欠缺。生态文明制度建设是一个长期的动态工程。全方位回顾浙江生态文明制度建设的发展历程，概括总结浙江生态文明制度建设中取得的典型经验，展望新时代浙江生态文明制度建设的未来发展，不仅有利于浙江完善和提升生态文明制度，还可为我国其他省份推进生态文明制度建设提供经验启示；也有利于把握生态文明制度建设的基本规律，推进我国生态文明制度的进一步完善，对在新时代的历史起点上建设美丽浙江，实现美丽中国的伟大愿景，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、从环境保护到生态文明建设：生态文明制度发展的浙江历程

建国以来，浙江生态文明制度建设经历了一个从无到有、不断完善创新的过程。理念上，从单纯的环境保护到把生态文明建设融入政治、经济、社会、生活的方方面面；手段上，从单一的行政手段到经济、行政、法律手段协同发力；机构设置上，环保部门从最初的弱势部门到如今的一票否决强势部门。根据阶段性改革目标，浙江生态文明制度建设的发展历程，可以划分为三个一脉相承的阶段。

(一)萌芽起步阶段(1949-1978)：植树造林，兴修水利

从新中国成立到改革开放之前，我国一味重视农业和工业的快速发展，对自然规律的认识不够科学，更多的是借助人的主观能动性去征服自然界。这样做的直接后果是人与自然的关系日益紧张，生态环境日益恶化。这个阶段，浙江响应中央的政策，生态文明制度建设从无到有，处于萌芽阶段。取得的成果主要有：(1)植树造林。建国之后，面对生态环境的恶化，浙江深刻认识到森林资源对改善水土流失、山地荒漠面貌的重要性。发布通知、公告、条例等，大力开展植树造林活动，在一定程度上保护了山林资源，改善了土壤环境。(2)兴修水利。解放后，浙江迈出了开发水力资源，抵抗洪水灾害的新步伐。这一时期，浙江萌发了生态文明建设的初始想法，但对环境保护、资源可持续利用的认识还不清晰，并没有形成系统完整的生态文明制度。

(二)初步形成阶段(1979-2001)：建立制度，保护环境

改革开放初期，由于片面理解国家提出的以经济建设为中心的指导思想，浙江一些地区出现了为发家致富而过度砍伐山林的现象；一些企业为谋求利益最大化，肆意排放污水废气，污染了水源；一些地方政府为突出当地经济发展，不惜以损害自然环境为代价。这些做法直接导致森林资源日渐减少、水土流失日益严重、自然环境日趋恶化，经济社会发展与自然环境之间的矛盾日益尖锐。从20世纪80年代起，浙江察觉到保护环境的重要性，开始进行生态环境保护工作。(1)在山区开展植树造林活动。1989年，浙江提出“两年准备，五年消灭荒山，十年绿化浙江”的战略目标[4]54-59。1999年，浙江启动生态公益林建设工程，并在全国最早完成平原绿化工程。(2)合理开发和保护水资源。1983年，浙江通过《关于抓紧治理兰江水系污染的决定》。1988年，浙江通过《浙江省鉴湖水域保护条例》。1998年，浙江提出对全省的八大水系进行有计划根治，同时兴建十大水库。(3)重视对生态环境的保护。面对日趋恶化的生态环境，浙江省委省政府采取多项行动：1988年，在全省范围内关停污染严重的印染厂、电镀厂；1989年，浙江启动各级政府任期环境保护目标责任制，并制定对城市环境整治的考核制度；1992年，浙江省国民经济和社会发展计划首次纳入保护环境这一目标，并实施“碧水、蓝天、绿色”工程，重点治理大气污染和水污染；1999-2000年，浙江着重实施“一控双达标”工作。这一阶段，基本遏制了环境恶化趋势，环境质量有所提升。

这一时期浙江的生态文明制度建设处于起步探索阶段，开始形成环境保护理念，环境保护逐步走上法制化道路，开启了环境保护有法可依的新局面。生态文明制度建设成果主要有：制定了环保法规，成立了环保专门机构。

(三)完善成熟阶段(2002-至今)：健全制度，优化生态

2002年起，浙江不断探索生态文明制度建设，从提出“绿色浙江”“生态省”建设，到“生态浙江”“美丽浙江”建设，生态文明制度建设紧扣浙江生态文明发展步伐，作出创新性探索，形成“浙江样本”。

1.优化理念，从“绿色浙江”到“美丽浙江” 一直以来，浙江在生态文明制度建设探索过程中，始终抓住绿色发展这条主线。(1)打造“绿色浙江”。浙江遵循十六大提出的可持续发展战略，于2002年6月首次提出“绿色浙江”战略目标。同年9月，出台《浙江可持续发展规划纲要----中国21世纪议程浙江行动计划》(浙政发〔2002〕第22号)。至此，浙江生态文明建设进入一个新的发展时期。(2)建设“生态省”。2003年是浙江生态文明建设的关键一年，浙江成为全国第五个“生态省”建设试点省，并颁布《浙江生态省建设规划纲要》(浙政发〔2003〕第23号)，成立了以时任省委书记习近平为组长的生态省建设工作领导小组。(3)建设“生态浙江”。2010年7月，通过《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》，强调走生态立省之路，通过发展生态经济，优化生态环境，建设“生态浙江”。2010年9月，浙江省十一届人大常委会决定，把每年的6月30日定为浙江生态日。(4)迈向“美丽浙江”。2013年，浙江提出要坚持走生态立省之路，深化“生态省”建设，加快建设“美丽浙江”。2014年，浙江通过《中共浙江省委关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》，提出要建设“富饶秀美、和谐安康、人文昌盛、宜业宜居的美丽浙江”。

2.重视生态，制定和完善了一批环保法规 自2002年来，浙江持续加大生态环境保护力度，强化环保执法规范，严查破坏生态环境、扰乱环保执法的违法犯罪行为，出台了多项法规、规章、政策，规范了影响生态文明建设的行为，例如：《中共浙江省委、浙江省人民政府关于落实科学发展观加强环境保护的若干意见》(浙委〔2006〕第50号)《浙江省环境违法行为责任追究办法(试行)》(浙委办〔2004〕第12号)《浙江省生态文明体制改革总体方案》(浙委发〔2017〕第6号)等多项有关生态环保工作的政策性文件；《浙江省水资源管理条例》《浙江省大气污染防治条例》《浙江省排污费征收使用管理办法》等多部地方性法规，为生态建设和环境保护提供了坚实的法制保障。

3.完善机制，创新和健全了一系列生态制度 浙江在生态文明建设过程中，创新和健全生态文明制度，保障了生态文明建设走在全国前列。(1)在全国最早开展区域之间的水权交易。早在2000年，浙江义乌出资购买东阳水库每年5 000万立方米水的永久使用权，这是省内最早开始的水权交易。此后，浙江其它地区纷纷效仿，如绍兴市与慈溪市自来水公司签署水权转让协议，按要求每年供水7 300万立方米[5]107-113。通过水权交易，提高了水资源的利用率。(2)在全国率先执行排污权有偿使用制度。2002年，嘉兴市进行区内企业排污权有偿使用和交易制度试点，实现了排污权可交易、有偿使用。嘉兴的成功实践也为浙江其它地区提供了参考。2009年，《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(浙政发〔2009〕47号)发布实施，浙江正式在全省范围内启动排污权有偿使用。(3)在全国最早实施省级生态补偿机制。2005年，浙江发布《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》(浙政发〔2005〕44号)。2008年，浙江又发布《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》(浙政办发〔2008〕12号)，对省内管辖的八大水系的45个市县实施生态财政转移支付政策，由此，浙江成为我国首个实现省内全流域生态补偿的省份。此外，早在2012年，为保护千岛湖的优质水资源，解决好新安江上下游发展与保护的矛盾，使得保护水资源提供良好水质的上游地区得到合理补偿，浙江和安徽正式实施横向生态补偿试点，成为全国首个跨省流域水环境补偿试点。浙皖携手新安江流域跨省生态补偿已实施三轮试点，“浙江、安徽每年各出资2亿元，当年度水质达到考核标准，浙江支付给安徽2亿元；水质达不到考核标准，安徽支付给浙江2亿元”[6]33-42。(4)在全国最早从省级层面实施河长制。2003年10月，浙江省湖州市长兴县率先建立河长制。这项制度让我国的江河湖泊实现了从没人管到有人管、从管不住到管得好的转变，解决了河湖管理保护的老难题。浙江从2013年开始全面推行河长制，是我国最早开展河长制的试点省份之一。2017年6月27日，新修订的《中华人民共和国水污染防治法(2017年修正)》首次将河长制写入其中。(5)在全国率先创立新型环境准入制度。由于单个环境准入制度存在片面弊端，浙江经过探索在全国最早提出项目、总量、空间“三位一体”的环境准入制度，从源头上保护生态环境。在审批机制中由之前的单纯项目环评加入总量控制和区域空间管理，形成项目和规划环评联动机制，促进环境资源承载能力与经济的协调发展。(6)创新生态文明建设的考核评价制度。浙江充分发挥考核评价制度这根无形指挥棒的作用，于2011年印发《关于健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》。根据主体功能定位不同，实施分类考核评价，在考核体系中纳入环境保护要素，弱化GDP对党政干部政绩的分量。2012年，出台《浙江生态文明建设评价指标体系》，着重从生态经济、生态环境、生态文化、生态制度4大领域10个方向37个指标全面考核各地区生态文明建设情况，把环境保护的责任真正落实到地方政府。此外，湖州率先探索自然资源资产产权制度改革，在全国率先编制完成自然资源资产负债表，积极开展并顺利完成了领导干部自然资源资产离任审计试点，在全国率先建立“绿色GDP”核算应用体系，并陆续出台了《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》《湖州市领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》等制度。

总之，自2002年以来，浙江的生态文明制度建设更加精细化规范化，市场手段得到创新完善，政府生态责任进一步落实，环保主体范围进一步扩大，有效推动了生态文明建设的科学化进程。特别是十八大以来，浙江的生态文明制度实现了从源头、过程、后果的全面覆盖，为进一步推动美丽浙江建设提供了坚实的制度保障。

二、政府市场社会多元联动：生态文明制度建设的浙江经验

生态文明制度建设是一个长期的过程，用严密的法律、制度、标准守护好绿水青山是浙江人的信条。浙江生态文明制度建设的创新实践，特别是一些全国首创制度，对我国其它地区生态文明制度建设具有典型的示范作用。通过考察浙江生态文明制度建设的运行轨迹，可以得到以下几点宝贵经验：

(一)理念变革是生态文明制度建设的内生动力

强化理念是生态文明制度建设的关键所在。浙江生态文明制度建设的发展历程从“用绿水青山换金山银山”到“既要金山银山也要绿水青山”，再到“绿水青山就是金山银山”的蜕变与飞跃；从以牺牲环境为代价换取经济的快速发展，宁要GDP不要环境的理念到从成长的烦恼中觉醒，对生态环境进行保护；从首次提出绿色浙江战略，思想上从被动保护到主动作为，表明“绿水青山就是金山银山”理念已深入人心。

(二)市场机制是生态文明制度建设的制胜法宝

生态环境最明显的特征是其公共性和外部性。不少经济主体为了追求自身利益的最大化，不惜将环境污染成本推向社会，造成环境负外部效应，产生“公地悲剧”。因此，完善生态文明制度建设的一个重要方面就是，在尊重经济发展规律的基础上，充分发挥市场主体保护环境的积极性。浙江借助市场手段配置环境资源，首创生态补偿机制，开展区域之间的水权交易，采取排污权有偿使用，完善自然资源产权制度等，建立了一套涉及各个领域的环境保护经济体系，形成了环境保护的激励约束机制。可以说，市场机制是环境保护的核心内容，也是生态文明制度建设的制胜法宝。

(三)目标责任制是生态文明制度建设的根本保障

发挥制度的作用，必须使制度与目标责任有机统一。如果仅依靠制度，没有切实的目标责任机制，那么制度就像“没有牙齿的老虎”。因此，只有真正抓住“到底谁负责环境质量问题”这一“牛鼻子”，才能提高具体责任人与单位的环境责任意识，把生态文明制度真正落到实处。浙江注重生态文明考核评价制度建设，把环境保护纳入考核体系，改变了长期以来GDP至上的政绩观。地方党委、政府主要领导是本行政区域生态环境保护的第一责任人，对本区域的生态文明建设负总责。此外，湖州市率先探索领导干部自然资源资产离任审计制度、领导干部生态环境损害责任终身追究制度，对乡镇创造性地采取按工业、旅游、综合三类进行分类考核，部分乡镇只考核乡镇干部任期的生态责任。

(四)公众参与机制是生态文明制度建设的必要条件

社会公众和非政府组织一直是环境保护的重要力量，公众参与生态环境保护也始终获得认可。浙江通过创新一系列生态文明制度，鼓励和支持社会公众参与生态环境保护。例如，通过听证会、座谈会、论证会的形式，邀请相关单位、团体和公民参与项目环评，以保证公民的知情权和参与权。再如嘉兴，市民代表对建设项目的申批有否决权；市民对于排污企业的抽查有“点单权”；市民参与环境行政处罚评审时有发言权，等等，说明公民已经成为环境监督的重要力量。

三、奔向“美丽浙江”：生态文明制度建设的浙江展望

从制度上完善生态文明建设只有进行时，没有完成时，如此，才能够为生态文明建设产生持久的推动力和影响力。因此，创新生态文明制度体系，激发生态文明“制度红利”，对促进浙江生态文明建设走在全国前列具有重要意义。具体应从以下四个方面着力：

(一)强化法律机制的刚性约束力，为“美丽浙江”提供坚实保障

生态文明建设需要法律制度的规范、引导和保障。强化法律机制的刚性约束应着重从以下三方面发力：(1)完善生态立法。生态立法是执法的依据与前提。要把生态文明教育上升到立法层面，必须对生态文明教育的相关制度进行规范。(2)规范生态执法。针对当前执法过程中存在部门单独行动的现象，应健全完善多部门协同参与的生态环境执法联动机制。要明确相关部门的执法责任，健全与完善行政执法责任制，对生态环境违法行为进行严惩。(3)严格生态司法。针对当前浙江生态环保专门化审判机构数量少、级别低的情况，应建立健全生态保护专业化审判机构，以便集中审理跨行政区域的环境案件。

(二)发挥教育传播机制的引导力，使“美丽浙江”理念深入人心

教育传播机制通过对人们思想意识、内心信念的软约束，影响人们的行为规范。(1)开展生态文明教育，牢固树立生态文明理念。例如，把生态文明教育融入大中小学教育的各个阶段，以增强公民的生态文明意识；通过宣传生态知识，加强对社区居民的生态文明教育，以提升其生态文明素养。(2)实施生态实践教育，提升公民的生态素质。观念只有落到实处才能实现其最大的价值与功效。通过开展生态实践教育，提升公民的生态实践能力与素养。通过提升公民的生态政治参与意识，开展丰富多彩的生态文明建设主题实践活动，使“美丽浙江”理念深入人心。

(三)健全经济激励的调节机制，为“美丽浙江”注入市场活力

在生态文明建设过程中，不同利益主体因为所处的立场不同，其所追求的利益也必然不同。因此，基于公平公正，健全生态文明的利益调节机制十分必要。(1)完善生态效益补偿机制。对因环境保护需要而不能进行开发的区域，政府应采取财政补助、转移支付等形式给予补偿。目的是不因生态建设而影响居民的收入和生活水平。(2)建立市场导向的环境保护制度。杜绝对自然资源的粗放式开发开采行为，制定并实施严格的市场准入制度；同时，根据生态要求，实施生态自然资源的有偿使用制度及相关生态资源保护的奖励制度；完善排污权收费制度，让企业自觉承担环境保护的社会责任。

(四)完善生态文明的考核评价机制，使“美丽浙江”真正落到实处

科学规范的生态文明考核评价机制是生态文明制度体系的重要组成部分。(1)制定科学规范的目标体系。要健全政府绿色考评理念，完善绿色GDP考评体系。考评范围应包括社会发展、资源环境等多方面。同时，在评价体系中还应纳入生态破坏成本和环境污染参考因素，使考核体系能真正反映生态文明建设的理念和目标要求。(2)制定行之有效的考核办法。例如：对不同的生态环境功能区，考核的指标、侧重点应该有所不同；通过差异化考核，加大环保、资源消耗等指标的考核比重；制定省、市、县三级考核体系，等等。由此，使“美丽浙江”真正落到实处。

四、余 论

生态文明建设是事关中华民族可持续发展的根本大计。推动生态文明建设，落实生态环保制度是新时代生态文明建设的关键所在。可以说，生态文明建设水平的高低，很大程度上取决于生态文明制度体系的科学化、系统化与规范化。在我国生态文明建设的发展历程中，浙江在生态文明制度建设、实践探索等方面有很多创举，一直走在全国前列，形成了具有示范效应的浙江样本；同时，我们也应看到浙江尚存的问题与不足，如：生态环境监测监控预警体系尚存在缺陷，生态文明相关制度的全方位实施还不够理想，某些地区的生态环境质量还没有根本改善，生态价值考评体系还有待完善，等等。因此，只有构建系统完善的生态文明制度体系，夯实浙江生态文明建设的制度基础，把生态文明制度建设的任务落到实处，才能加速实现天蓝、地净、水清、气新的“美丽浙江”。