社区治理中物业管理新定位及法律问题研究

王 宇

(青海民族大学 法学院，西宁 810007)

随着房地产市场化而出现的物业公司，帮助一部分国有企业和国家单位甩掉了“物业服务”这个沉重的包袱，并逐渐独立发展起来。改革开放以来，随着城市化进程加快，物业公司数量大幅度增加，据统计，截止2019年年底，我国各种物业服务企业近11万余家，几乎所有的小区都处于物业公司的管理下[1]。

一、《物业管理条例》时期物业公司“野蛮生长”

(一)物业公司发展迅速

从1981年中我国成立第一个物业公司至今，我国的物业管理已经走过了四十年的探索之路。这期间，不少单位从直接管理物业的房地产开发模式中退出，越来越多的物业公司新兴崛起。1991年我国成立了中国第一个业委会，比第一个物业公司出现晚了十年。不仅出现的时间晚，作为对抗物业公司的业主委员会，无论是从人员机构上还是从工作积极性上，都无法与牵涉直接利益问题的物业公司相抗衡。按照要求，业主委员会应该通过居民选举产生，代表广大业主从物业公司那里争取利益、进行沟通，但是从实践情况来看，有的小区自从成立以来都没有召开业主大会，业主委员会只不过是临时指定或者由热心公益的居民兼任的，甚至有的业主委员会委员本身就是物业公司的员工，有的业主委员会原本就与物业公司之间有着千丝万缕、错综复杂的联系，导致业主委员会在实际力量上难以与物业公司抗衡。

(二)业主与物业公司矛盾突出

物业公司的特征为“社会化、专业化、企业化、经营型”[2]。盈利目的决定了其在收取费用较高的同时，难以提供与费用相匹配的服务，引发物业公司和业主之间的矛盾。另一方面，由于监管不到位，物业公司本身存在诸多问题。从实践来看，我国物业公司存在的问题主要有：乱收费、高收费、收费标准不统一，卫生环境差、安保不到位、维修不及时，物业服务水平低，档次低、层次低，物业服务类型少，服务项目单一。部分物业公司流动性大，服务人员更换频繁，小区安全性大大降低。近年来，因为物业费收取、小区建筑物相邻权收益分配、物业管理水平等问题，业主和物业公司之间的矛盾一步步激化，引发诉讼对簿公堂甚至打架滋事、扰乱秩序的情况越来越频繁。甚至相当一部分物业公司的服务标准不达标，却通过物业管理的垄断地位，以“断水断电”这一方式迫使业主缴纳相关费用，导致双方的矛盾更加激化。

(三)《物业管理条例》介入监管

2003年6月国务院颁布了《物业管理条例》，意在规范物业管理活动，维护业主的合法权益，改善人民群众的生活和工作环境[3]。但是由于宣传不到位等原因，《物业管理条例》知名度低、利用率低，2007年，国务院对《物业管理条例》进行过修订，在保护业主的同时，同步加大对物业公司的保护，但是由于业主保护措施落实不到位，物业公司的优势地位更加凸显，导致物业公司的发展失去控制，全国各地出现了很多“黑物业”，其情形之严重，以至于2018年扫黑除恶专项斗争开展以来，将打击“黑物业”、“暴力收费”等内容纳入扫黑除恶专项斗争活动的规范范畴[4]。

二、《物权法》时代业主委员会规范发展

2007年3月16日，耗时14年，历经8次审议的《物权法》终于颁布实施。《物权法》肯定了业主、业主委员会的法律地位，推动业主委员会建设规范发展。

(一) 《物权法》确立了物业公司服务者地位

《物权法》将物业公司定位为“服务者”，摆正了业主、业主委员会和物业公司之间长期争议不休的地位之争。《物权法》出台以后，全国各地物业公司将其名称中的“管理”二字去掉，统一更名为“物业服务公司”，从管理到服务，改变的不仅仅是名称，更是法律地位和公司属性。事实上，在《物业管理条例》时代，物业公司的定位也不是“管理者”，但是“物业管理”这样的提法很容易让人误以为物业公司具有管理职责，物业公司在实际上也的确行使了部分管理权。例如代收大修基金、租赁公共车位、发展小区公共产权经济等。《物权法》出台以后，各地规划、城建局等部门，不再直接将具有政府行政管理色彩，甚至行政执法色彩的活动交给物业公司，业主委员会的地位开始凸显。

(二) 业主委员会数量增长

根据调查，我国 70 %以上的住宅小区没有成立业主委员会， 即便在物业管理水平较先进的广州，成立业主委员会的小区也不到40%[5]。《物权法》明确了业主委员会成立流程和法律地位，通过业主委员，业主不仅可以直接对相关事项进行决策，而且还可以委托他人或者自行管理建筑物及其附属设施，业主委员会的决策权限明确增加，在小区管理中的地位大大提高。这大大提升了业主成立业主委员会的热情。不仅热心公益的人士愿意在业主委员会中任职，其他业主也更有动力参选委员。小区治理中“搭便车”现象有所下降，业主的主人翁意识有所增强。

按照《物权法》规定，业主委员会成立流程必须规范。业主委员会成立之初，先要向主管部门或者街道办事处提出申请，在上述机构的指导下进行建设。这就大大提升了业主委员会的权威性。业主委员会一旦选举产生，其行为具有法律效力，在物业管理考核、费用收缴方面，有较大的话语权。因此，《物权法》出台以后，各地纷纷成立了业主委员会。但是从目前的实际情况来看，业主委员会履职的情况依然不容乐观。

(三)《物权法》明确业主委员会诉讼主体地位

《物权法》将业主确定为起诉侵权人的诉讼主体，而业主委员会事实上代表广大业主提起诉讼，成为诉权的行使者，纠正了长期以来存在的物业公司作为小区“代言人”的错误认知。这一修改的直接影响是大量状告物业公司的诉讼得以顺利进入司法程序。当然，与此同时增长的还有物业公司状告小区业主不缴纳物业费案件，业主状告业主委员会不履职、不正确履职案件。随着一批典型判例出现，司法权威反过来引导广大物业公司规范物业服务水平，纠正了物业服务中的偏差，也打击了一少部分拒不缴纳物业费的“老赖”业主，促使业主、业主委员会、物业公司三方关系朝着良性互动发展。

三、《民法典》出台以来物业管理新定位

党的十九大指出，要将物业管理作为社会治理的新途径。这为物业管理指明了方向。2020年《民法典》实施，进一步确立了业主的基本权利，规范了物业服务的范围，这不仅再次确认了《物权法》实施以来的物业服务理念，更赋予物业服务社会治理新要求、新使命。

(一)物业公司从管理向服务转型

一是做优基础服务。做好基础服务是物业公司的本职，也是处理好物业公司和业主关系的关键抓手。在基础服务方面，传统的物业公司主要职能有：卫生保洁、设施维护、信息传达、安保巡逻等四大业务，其中又以卫生保洁、设施维护常规、常见。为了减少纠纷，增进了解，物业公司应制定标准化的物业服务合同，在合同中对物业的服务项目、收费方式、基本价格制定出尽可能详细的条款，格式合同应该主动向业主公开，确保服务标准明确，不同的服务等级对应不同费用等级，业主在购房时或入住之前必须签署业主公约和前期物业合同。

二是做好新增业务。2020年疫情袭击，物业在社区治理中的其他职能开始显现，这些随着社会发展而新增的业务类型主要有：隐患排查、紧急救助、社会宣传、矛盾调处等。小区内私拉乱接电线、电动车堵塞消防通道、消防设施配备不齐全等问题，物业公司必须予以排查并及时向相关部门报告。事实上，在疫情抗击战中，街道办事处、物业公司、业主委员会三方通力合作，所有的物资救济和隐患排查，都是通过物业管理这条线传达到居民家中，居民个人。这个时候，物业管理就不仅仅是在提供服务，而是具有了社会治理的色彩。

三是做好针对性业务。物业公司作为社会治理的最基础层级，直接通向每一户家庭，每一个居民，是社会服务的“最后一公里”，也是直接影响社会治理效果的关键环节。因此，物业公司应充分发挥其从“社区到居民”的连接作用，通过开展各种特色活动，开展社会治理活动。例如目前各个社区已经再搞的送法到社区、送服务到家门口。个别小区上门开展助餐、助浴、助洁、助急、助医等“五助”居家养老服务以及生活护理、健康管理、康复训练等社区养老服务，让社区物业公司成为解决社会养老问题的重要支撑力量。这些都为物业公司精细化服务提供了借鉴。

当然，在物业公司转型的过程中，政府必须切实进行监管。一改以往要要材料，开开会的监管模式，而是实打实、面对面，将其作为监督主体纳入监管范围。具体来说，在物业公司进入时，要严格审核其资质和征信，并可要求其交付风险基金或加入责任保险，确保其服务流程规范，有与服务范围相对应的资金实力，一旦发生业主索赔事件，不至于连累到街道办事处或者住房建设部门。其次，要畅通物业公司退出机制，建立业主投诉和投诉处理机制。对于业主投诉和业主索赔，可以纠正或者改正的，物业公司必须整改到位。对于无法纠正或者改正的，则应按照预设的渠道启动物业公司退出机制。再次，对于物业公司服务过程，政府部门也必须加强监管。属于物业公司管辖范围的，交由物业公司管理，不属于物业公司管辖范围的，坚决不能交由物业公司代表，厘清物业公司和政府部门的责任界限。最后，对物业公司“划片而治”。按照目前成都等地的的探索，可以在按照区域、所属街道办、或者按照服务面积大小对物业公司进行归纳，建设“社区在大门外”的管理模式，进行首批社区企业评审认定试点工作[6]。

此外，物业公司自我监管、内部自律必须跟上形势要求。物业公司应逐步规范化，形成规范有序的发展环境。

(二)业主委员会从被动配合向主动工作转变

应当明确，单纯的物业服务并不包含社会治理的目的，而物业公司作为商业主体，也不能期待其主动积极担负社会治理职能。反之，要实现社会治理的目的，必须通过物业服务这个媒介，而要通过物业服务这个媒介进行社会治理，街道办事处等基层政府组织活动必须向物业服务渗透。这期间，业主委员会作为“转化器”，直接决定了社会治理在多大范围和多深程度上能够取得成效。对照目前实际情况，业主委员会建设要完成以下转变：

一是要实现从无到有，从部分有到全有，业主委员会全覆盖。目前，我国业主委员会数量虽然大有增长，但是尚存在少部分单位小区单位代管，老旧小区业主委员会瘫痪的现象。还有一部分移民新区、新农村建设过程中成立的小区，没有成立业主委员会，但是由村委会或者政府部门代管。对于这部分小区，应逐步纳入物业公司服务范畴，统一服务标准。

二是业主委员会规范运作。相比较未建立业主委员会的小区而言，大部分小区虽然有业主委员会，但是业主委员会被动履职或者随意履职情况比较突出。首先，业主委员会应当按照规范流程选举产生。其次，业主委员会要督促物业公司通过信息公开的方式，将服务项目、标准、费用依法张榜公布，公开接受监督，避免因为信息不对等而加剧双方隔阂。再次，业主委员会可以通过推行服务清单的方式，在征求广大业主意见的基础上，提升物业公司服务的水平。最后，业主委员会应该加强对业主的引导，对于不服从管理，不缴纳物业费、不配合信息采集等业主进行说教和教育，确保物业服务不因为一、两家的不配合而降低水平。

三是强化业主委员会自身建设。业主委员会不仅要代表业主，保障业主权益，而且要面向街道办事处等基层政府组织，配合街道办事处、住建局、公安局开展开展人口普查、信息采集、费用缴纳、执行配合等业务。业主委员会还要在社区开展社区矫正、未成年人保护、志愿者服务等多项工作，因此，必须具备相应的组织协调能力和组织协调权限。

(三)街道办事处等基层组织从“管理”向“治理”转型

必须明确的一个基本前提是，长期以来，街道办事处通过社区，通过物业公司面向小区进行各种信息采集、法制宣传工作，仅仅是工作职责需要，并不是这里讲的治理内涵。要实现社会治理，政府部门必须从理念到行为，全面转向。

首先，在参与社会治理主体上，坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本要求。不管是街道办事处还是司法机关、政府部门，都可以通过社区开展社会治理，而不是将所有的工作任务和治理内容全部委托给街道办事处或者社区。这就是所谓的多中心参与。而对于物业公司、业主委员和广大业主来说，除了在少部分社会管理类事项上负有配合义务以外，其他的活动，应坚持自愿合作原则，不得强迫或者明令禁止，否则可能出现矫枉过正，加重业主负担的情况。

其次，在社会治理过程中，应充分发挥党员、干部的示范引领作用。充分利用“党员双报到”等契机，发挥下沉社区部门党员的积极作用，从人力、物力、智力上，支持小区发展，造福小区居民。遵循我国社会治理前提探索的经验，在“党建+物业”的管理模式上，继续深入推动党建工作深入发展，通过党建工作牢牢把握住社会治理的根本方向。

再次，以协助解决问题和化解矛盾纠纷作为社会治理的切入点。目前，业主与物业、业主与业主委员会、业主委员会与社区、社区与街道办事处之间衔接不畅，经常是工作需要的时候，一层层向下传递任务，工作结束以后，街道办事处、社区以及其他协作单位统统消失不见。而在物业管理和社会治理中最容易出现问题的环节，各个部门往往推诿扯皮，导致矛盾沉淀，长期积累，严重制约了社会治理措施的正常推动。因此，以街道办事处为代表的多个主体在推动社会治理过程中，应该引入法律咨询、心理咨询、技术咨询、物质支持、经济援助等多种方式，从解决问题入手，在解决问题中推动社区和谐，彰显社区一家人的亲和力。

四、结论

物业公司在我国的发展，可以总结为物业时代、业主时代、社会治理时代三大阶段，在不同阶段对应出台的《物业管理条例》、《物权法》、《民法典》，对当时的物业管理起到了规范、指引作用。但是与此同时，这些法律、法规本身的局限性，也影响到物业公司的发展完善。十九大以来，随着社会治理格局的形成，小区作为社会的基本单元，物业作为小区服务的基本渠道，其在社会治理中的基础意义得以凸显，众多研究社区治理的课题从不同角度提出建议意见，为我国社区治理提供了有益借鉴。从管理到治理，是官退民进，社会发展的要求。通过物业公司开展社区治理，也是时代发展物业管理问题累积的结果。在社区治理过程中，牵涉到多方主体，业主、业主委员会、社区、街道办事处、物业公司等主体是社区治理的基本元素，业主、业主委员会、社区、街道办事处、物业公司之间的关系是社区治理中基本的关系。必须理顺这些主体之间的关系，才能确保社区治理取得预期效果。本文在研究其他文献资料的基础上，结合小区服务中存在的问题，提出在多元主体参与的基本框架下，以解决问题为抓手，盘活沉淀到社区的人力、物力，通过物业公司、业主委员会、街道办事处等基层组织的全面转型，迎接社区治理时代的到来。

习近平总书记曾指出“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”[7]。随着时代的发展，物业公司从野蛮生长到规范发展，业主委员会从可有可无到举足轻重，街道办事处、社区等政府主体从单纯管理到参与治理，社会进步的脚步清晰可循。我们期待随着更多主体、更多措施、更多资源、更多力量沉淀到基层，物业服务在社区治理中地位和作用也将进一步得到发展。